土地承包經(jīng)營權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)

農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是當(dāng)前社會一個熱點(diǎn)問題,關(guān)系到社會的穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家的和諧,也是司法界關(guān)注的一個焦點(diǎn)問題?，F(xiàn)實(shí)生活中存在許多損害農(nóng)民利益的惡性事件,究其根源在于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度下土地承包經(jīng)營權(quán)本身固有的弊端,筆者嘗試從中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)下承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀著手分析原因,并相應(yīng)的提出自己的見解:把集體土地所有權(quán)收歸國家所有,農(nóng)民享有下位土地所有權(quán),并將農(nóng)村集體改變?yōu)檗r(nóng)村專業(yè)合作組織。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)的立法變遷

土地承包經(jīng)營權(quán)是反映我國經(jīng)濟(jì)體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營一種物權(quán)關(guān)系。它是承包人因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的一種實(shí)體權(quán)利。

在經(jīng)過了三大改造以后,農(nóng)民終于有了屬于自己土地,土地承包經(jīng)營權(quán)也就應(yīng)然而生了,在進(jìn)入社會主義制度下的土地承包經(jīng)營權(quán)大致可分為四個階段:

建國伊始農(nóng)民自發(fā)組織的承包階段。我國曾在1957年、1959年和1962年實(shí)行過包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)組織形式,這種自我發(fā)展形式在經(jīng)過大躍進(jìn),文革等政治運(yùn)動的壓制,屢起屢落。土地承包經(jīng)營終于在1978年被冒著生命危險的安徽鳳陽縣小崗村農(nóng)民重新點(diǎn)燃,這是我國對土地承包制度全面詮釋的導(dǎo)火線。

國家通過立法手段明確保護(hù)階段——《民法通則》和《土地管理法》。1986年4月制定的《民法通則》專門對土地承包經(jīng)營權(quán)通過法律手段做了規(guī)定,在同一年的6月25日頒布的《土地管理法》再次重申了《民法通則》有關(guān)承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容,進(jìn)行了全面和系統(tǒng)的解釋和規(guī)定。

為進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)村土地,2002年8月制定的《農(nóng)村土地承包法》。從法律層面對農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行長期的保障提供了依據(jù),從而為進(jìn)一步穩(wěn)定和完善了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)而提供理論依據(jù)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)新里程杯—物權(quán)法頒布。2007年3月通過的《中華人民共和國物權(quán)法》標(biāo)志著我國對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)進(jìn)入了一個更高的階段。它明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)。而不是擔(dān)保物權(quán)。從而明確了“土地?fù)Q保障”這一制度。再次它提出了征收土地應(yīng)給予足額補(bǔ)償?shù)闹贫?從而明確了集體所有權(quán)內(nèi)涵,即集體所有指集體組織成員所有?！段餀?quán)法》第五十九條將傳統(tǒng)的“集體所有權(quán)”改為“集體成員集體所有權(quán)”,給予土地承包權(quán)人在權(quán)利受到集體經(jīng)濟(jì)組織侵害時向法院起訴的權(quán)利?！段餀?quán)法》在立法目的上已從為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定向維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度,維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序,明確物的歸屬,發(fā)揮物的效用,保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)轉(zhuǎn)變,這充分體現(xiàn)國家已經(jīng)從立法層面上對限制公共權(quán)力、盡力擴(kuò)大民權(quán)、保障人民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方向進(jìn)行不懈的努力。由此可以看出,國家對三農(nóng)政策偏向性已越來越明晰可見了。

二、集體土地所有權(quán)制度下土地承包經(jīng)營權(quán)的缺陷

農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度下的土地承包經(jīng)營權(quán)是特定歷史時期的產(chǎn)物,是對馬克思主義所有權(quán)觀念機(jī)械而教條的運(yùn)用,它經(jīng)歷了蘇聯(lián)在合作化進(jìn)程中的血腥和混亂,也經(jīng)歷了我國在快速進(jìn)入高級合作社和人民公社化過程中的幼稚和所付出的代價。土地承包經(jīng)營權(quán)對當(dāng)時社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的推動作用,但是隨著改革開放對社會市場經(jīng)濟(jì)的深化,但集體土地所有權(quán)下的土地承包經(jīng)營權(quán)一些政策顯然已不適應(yīng)時代要求,主要存在以下幾點(diǎn):

所有權(quán)中處分權(quán)喪失

我國民法規(guī)定所有權(quán)權(quán)能主要包括占有、使用、收益、處分四項(xiàng)基本權(quán)利,農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能在墓中程度上已收到極大限制,主要表現(xiàn)在:其一,農(nóng)民對土地用途沒有實(shí)際話語權(quán),農(nóng)村集體所有權(quán)的土地主要是用于種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)活動。很顯然農(nóng)民對土地自由發(fā)展的權(quán)利被無情剝奪了,現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)時代工人、商人到可改變經(jīng)營策略,農(nóng)民卻不被允許改變土地用途,從而等不到更高經(jīng)濟(jì)效益,不前進(jìn)視為倒退,所以從這層面農(nóng)民的生活水平被降低了。其次,因?yàn)榉稍谕恋靥幏謾?quán)在這一方面善續(xù)完善,所以現(xiàn)在對土地的真正主宰者上混淆不清,為國家和地方政府一些官員以及鄉(xiāng)村干部任意侵犯農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營承包權(quán)等提供了便利。由于法律規(guī)定農(nóng)民對土地不享有的所有權(quán),所以農(nóng)民就很容易成為土地權(quán)益的受害者。這其中也包括國家對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)膯栴}。但那些宰割農(nóng)民土地利益的人也并非是真正意義上的土地所有者,而且集體土地所有權(quán)沒有真正的處分權(quán),農(nóng)村集體所有的土地不能隨意轉(zhuǎn)讓,只有被征為國有土地后才能轉(zhuǎn)讓。由于主體的缺乏,集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的補(bǔ)償與國有土地的市場交易價格存在著嚴(yán)重的不對等,這些到最后損害的往往都是農(nóng)民的利益。

土地承包所有者不清晰,產(chǎn)權(quán)得不到根本保障

我國法律法規(guī)明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的主體包括鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。但是,由于在現(xiàn)實(shí)生活中鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織根本不存在或名存實(shí)亡,如果讓鄉(xiāng)政府行使其主體職能,那只存在國有土地,集體所有制土地形式也就沒有存在必要了。另外,村民委員會只是作為基層群眾性自治組織,并沒有真正的行政性的權(quán)力,也就不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,更不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。此外,由于實(shí)行農(nóng)村土地承包責(zé)任制以及農(nóng)村勞動力對外轉(zhuǎn)移,村民小組的合并,事實(shí)上村民小組作為集體經(jīng)濟(jì)組織也已名存實(shí)亡。三者已經(jīng)沒有一項(xiàng)可談。加上“集體”是一個高度抽象化的概念,如同“全民所有,全民皆無”一樣財(cái)產(chǎn)中也造成了“人人有份,人人無份”、“誰都應(yīng)負(fù)責(zé),誰都不負(fù)責(zé)”的狀況。學(xué)者指出,“集體所有權(quán)”也因缺乏主體而成為空中樓閣,徒有虛名。所有制意義上的"農(nóng)村集體"永遠(yuǎn)不能成為物權(quán)法的主體。所以在遇到土地糾紛時根本無法辯明農(nóng)村集體土地所有者,又何談解決。

法律對農(nóng)村集體土地保護(hù)權(quán)限存在缺陷

這一點(diǎn)在國家對農(nóng)村土地的征收或征用中表現(xiàn)得尤為明顯。我國現(xiàn)行憲法第13條第三款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以對集體所有的土地實(shí)行征用。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。從上述規(guī)定來看,國家對集體所有的土地實(shí)行征用的前提條件是為了公共利益且須依法進(jìn)行,那么,如何界定“公共利益”?什么是“依法征用或征收”?根據(jù)我國《土地管理法實(shí)施條例》第17條規(guī)定:“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)事業(yè)以及興辦社會公共事業(yè),可以征用集體所有的土地”顯然該條規(guī)定對《憲法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》規(guī)定的“公共利益”作了擴(kuò)大的解釋,將經(jīng)濟(jì)主體的一般經(jīng)營活動也視為公共利益。以致使許多企業(yè)以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)為名,向政府請求征用土地。這些本應(yīng)通過市場行為獲得的土地,卻通過征用行為被大量地用于搞開發(fā)區(qū)、旅游景點(diǎn)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等,使土地大量流失。另一方面,農(nóng)村集體所有的土地被征用后農(nóng)民得到的不是土地的應(yīng)有價值,而是國家給予的征地補(bǔ)償費(fèi)。而征地補(bǔ)償費(fèi)要比土地的市場價格少得多。所以說,在農(nóng)村集體土地被征用的過程中,農(nóng)民的利益也受到了嚴(yán)重?fù)p害。從“依法”征用實(shí)際來看,現(xiàn)行法律中存在的漏洞導(dǎo)致了多征少用、征了不用的現(xiàn)象發(fā)生,使不該征用的土地被征用了,但被征土地的效用又得不到實(shí)現(xiàn)。而從“依法”征地的程序上來說,在整個征地調(diào)查、征地補(bǔ)償過程中,農(nóng)民一般是被排除在外的,參與征地活動的雙方中一方是土地管理部門和用地單位,另一方是鄉(xiāng)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)村集體個別領(lǐng)導(dǎo),被征用土地的農(nóng)民無發(fā)言的機(jī)會,更別說參與權(quán)了。因此,土地補(bǔ)償費(fèi)被侵占、挪用的問題比較突出,農(nóng)民的利益被虛擬化。農(nóng)民實(shí)際得到的土地補(bǔ)償費(fèi)比應(yīng)得到的要少得多。

鄉(xiāng)、村干部任意解除承包合同或到期不能續(xù)訂承包合同,使承包者失去土地使用權(quán)

我國《物權(quán)法》明確規(guī)定耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。但有些地方干部濫用手中職權(quán)隨意更改土地用途、使用期限,于國家政策法律背道而馳。從而影響土地生產(chǎn)力的正常發(fā)揮,阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展,挫傷了農(nóng)民種糧積極性,更有甚者有些地方領(lǐng)導(dǎo)使用暴力征收土地,這樣既不利于國家對三農(nóng)政策調(diào)整,也可能會影響到整個農(nóng)村乃至社會的穩(wěn)定。

耕地流失嚴(yán)重,尤其是國家基本農(nóng)田的隨意破壞

我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國,政府對土地保護(hù)歷來比較重視,力求10億畝耕地的紅線不放松。但是由于集體所有權(quán)主體不清,使廣大農(nóng)民不能真正成為土地所有權(quán)者,而實(shí)際掌握了土地所有權(quán)的人對土地不夠珍視,再加上現(xiàn)行的土地征用中存在法律漏洞,導(dǎo)致了農(nóng)村集體所有耕地流失嚴(yán)重比較突出。據(jù)資料顯示,“六五”期間,我國平均每年減少耕地738萬畝,“七五”期間平均每年減少400萬畝,“八五”期間前4年平均每年減少耕地500萬畝。從1957年到1995年,全國累計(jì)減少耕地651億畝,平均每年減少1713萬畝,耕地年流失率約1%而這絕大部分是農(nóng)村集體土地。這是當(dāng)前我國農(nóng)村政策一個失誤,一邊是征地后荒廢,而另一邊是無地可種,無法解決農(nóng)民的溫飽。

三、產(chǎn)生弊端的原因

農(nóng)村集體土地流失再一次給人們敲響警鐘,也打擊了農(nóng)民種糧積極性,細(xì)究源頭,筆者認(rèn)為主要存在以下幾點(diǎn):

建國后我國集體土地經(jīng)營權(quán)歷史方面原因

我國農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)是在農(nóng)民私人土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。建國后,我國于1950年頒布了《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》,使廣大農(nóng)民取得了土地所有權(quán),而這種土地所有權(quán)性質(zhì)是私有的。后來,經(jīng)過一系列的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動,特別是從1956年開始的高級合作社階段。農(nóng)民私有的土地也逐漸轉(zhuǎn)歸集體所有。1958年,全國又開始了人民公社化運(yùn)動,土地又轉(zhuǎn)歸公社所有。1962年,中共八屆十中全會通過決議,肯定了農(nóng)村的土地集體所有制,同時調(diào)整人民公社的核算體制,實(shí)行“三級所有,隊(duì)為基幢,把土地所有權(quán)下放到生產(chǎn)隊(duì)。從20世紀(jì)70年代末,我國集體土地的所有權(quán)雖沒有改變,但是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民手里,過去的集體經(jīng)營變成了現(xiàn)在的農(nóng)戶私人經(jīng)營。這一變化導(dǎo)致了在廣大農(nóng)村地區(qū)原有的集體經(jīng)濟(jì)組織解體。同時,過去的人民公社變成了鄉(xiāng)或鎮(zhèn),過去的生產(chǎn)大隊(duì)變成了農(nóng)民的社區(qū)自治組織-村委會,而原來的生產(chǎn)隊(duì)變成了村民小組。相應(yīng)地,農(nóng)村土地所有權(quán)也發(fā)生了一定的變化。但當(dāng)時比沒有考慮到征收和征用等實(shí)際問題,所以為以后所有權(quán)主體的歸屬問題埋下了禍端。

新中國成立以后集體土地經(jīng)營權(quán)在政治方面緣由

新中國成立以后,我國建立起了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這一體制下我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度也被染上了鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。農(nóng)村集體土地的用途是用于種植、養(yǎng)殖,還是用于放牧、養(yǎng)魚,都由上級行政部門下達(dá)計(jì)劃。如有違反,輕則批評教育,重則受到行政處罰、經(jīng)濟(jì)制裁。再如,農(nóng)村集體土地的征用制度在本質(zhì)上是一種行政征用,被征用土地的農(nóng)民根本沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。這種建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度,既有利于國家通過農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品的價格差獲得巨額積累資金,用于發(fā)展工業(yè)、搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),也有利于國家對農(nóng)村集體土地的支配、征用。但是這個基礎(chǔ)點(diǎn)是建立在以農(nóng)養(yǎng)工基礎(chǔ)上,在實(shí)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制以后,國家基于其利益的需要,仍未放松對農(nóng)村集體土地的控制。只是通過變換方式,依據(jù)政策和法律對農(nóng)村集體土地進(jìn)行有效的“控制”,如使用征收或征用。

我國在法律層面對農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)存在失誤

由于建國以后,黨和國家對法制建設(shè)重視不夠,特別是十年文化大革命期間,法制建設(shè)不僅停滯而且遭受嚴(yán)重破壞,致使我國有關(guān)土地的立法、司法建設(shè)相對落后。在改革開放以后土地法律的制定、完善中雖然取得一定效果,但還是有些法律在許多方面規(guī)定的還很籠統(tǒng)、抽象,甚至是存在很多漏洞。另外,由于受傳統(tǒng)的封建思想的影響,人們的法律意識淡薄致使有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究也是產(chǎn)生上述弊端的原因之一。

四、集體土地所有權(quán)未來發(fā)展與土地承包經(jīng)營權(quán)

我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度存在著十分嚴(yán)重的弊病。我國民法學(xué)界提出了多種改造方案,概括起來有以下四種:第一種是廢除農(nóng)村集體土地所有權(quán),實(shí)行土地的國有化。第二種是廢除農(nóng)村土地的集體所有權(quán),實(shí)行土地的農(nóng)民私有化。第三種是部分取消集體土地所有權(quán),實(shí)行農(nóng)村土地的國家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存或者是集體所有和農(nóng)民私人所有兩者并存的所有制結(jié)構(gòu)。第四種持集體土地所有權(quán)制度的前提下,完善集體土地所有權(quán),并對相關(guān)制度進(jìn)行改革。

在社會主義體制下,生產(chǎn)資料實(shí)行公有制是基本國策,土地私有化是行不通的。如果立法界采取農(nóng)村土地私有化的路徑,則仍不免與社會主義根本性質(zhì)相駁,更有甚者與土地國有化主張形成雙重的土地所有權(quán)關(guān)系。那么農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)將逐漸演變?yōu)橥恋厮饺怂袡?quán)。對集體土地所有權(quán)改革已變得刻不容緩。我們可從以下幾個層面著手:

在飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會里,必須使市場競爭得到具體化

在市場競爭的領(lǐng)域內(nèi),財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體不能抽象化,只有具體化。對于農(nóng)民來說,土地作為最重要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民謀生的重要手段,也就成了市場競爭的要素。對于市場競爭領(lǐng)域的土地,唯有產(chǎn)權(quán)明晰,才能降低交易成本,提高土地經(jīng)營效率。從歷史角度的方面來看,只有農(nóng)民成為真正的土地承包經(jīng)營權(quán)者,才會擁有真正的人格權(quán)和自由權(quán);當(dāng)農(nóng)民享有真正的話語權(quán)后,才能進(jìn)一步推動社會主義民主的發(fā)展和社會主義法制建設(shè),進(jìn)而促進(jìn)社會主義國家現(xiàn)代化進(jìn)程,和諧社會的穩(wěn)定發(fā)展。

具體情況具體分析,應(yīng)當(dāng)建立新型的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織

我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行深入的分析,逐步建立新型的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織,使農(nóng)民以土地、資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、勞動力、人力資源等形式進(jìn)行入股,來代替集體所有權(quán),使農(nóng)民成為真正的土地承包經(jīng)營者。有如下幾方面需要實(shí)施:首先,我國對農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)權(quán),實(shí)施寬緩的政策,必須以不同地區(qū)、不同發(fā)展階段和不同性質(zhì)的農(nóng)民為前提,進(jìn)而規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。等到承包期限屆滿后,土地承包人就不再享有承包權(quán),土地承包經(jīng)營者的生存保障轉(zhuǎn)由其他相關(guān)社會的保障制度來解決。其次,對失去土地農(nóng)民建立特別保障制度,使農(nóng)村的社會保障制度得到完善的發(fā)展。再次,國家對土地的用途進(jìn)行立法,來進(jìn)一步的規(guī)范和引導(dǎo),在一定的時期內(nèi),在土地的原則上來看應(yīng)當(dāng)從事農(nóng)用產(chǎn)業(yè),不得用于非農(nóng)用產(chǎn)業(yè)用途,除非國家的特別批準(zhǔn),否則依法來處分。

增加對被征收或征用土地的補(bǔ)償費(fèi)

補(bǔ)償費(fèi)如果過低,那么必然會侵犯被征收或征用土地承包經(jīng)營者者的合法權(quán)益,不能使土地承包經(jīng)營者進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)和正常生活的維持。此外,如果補(bǔ)償費(fèi)過低的話,也會使一些單位增加