基于城鄉(xiāng)社會斷裂的中國財政支出政策研究

基于城鄉(xiāng)社會斷裂的中國財政支出政策研究

摘要：城鄉(xiāng)社會斷裂在很大程度上與政府財政城鄉(xiāng)差別化支出政策有關(guān)。政府財政的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民收入斷裂、社會保障斷裂、科學文化素質(zhì)斷裂、生活環(huán)境斷裂等。這與國家城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、縣鄉(xiāng)政府財權(quán)與事權(quán)不對稱、財政支出政策決策過程中農(nóng)民利益訴求難以有效表達等有關(guān)。因此，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指導，按權(quán)責匹配原則改革縣鄉(xiāng)事權(quán)、財權(quán)，保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)財政分配中的話語權(quán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)社會斷裂；財政支出；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

一、引言及回顧

城鄉(xiāng)社會斷裂，指轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)兩極分化嚴重，城市社會發(fā)展水平不斷提高，而鄉(xiāng)村社會與之差距不斷擴大，甚至在社會發(fā)展中處于邊緣化狀態(tài)。中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會斷裂主要表現(xiàn)在以下方面：一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入方面；二是城鄉(xiāng)制度方面的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會保障制度方面；三是城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂；四是城鄉(xiāng)居民科學文化素質(zhì)的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民教育方面；五是城鄉(xiāng)生活環(huán)境的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

近年來，國內(nèi)學者對于城鄉(xiāng)社會斷裂的研究較多集中于成因方面。孫立平(2003)認為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)社會斷裂的根本原因。郭強(2004)認為，城鄉(xiāng)社會斷裂主要是由工業(yè)化轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型、市場化轉(zhuǎn)型中不合理、不公平的制度和政策所導致的。李長江(2004)認為，城鄉(xiāng)差距的出現(xiàn)具有歷史、制度和政策層面上的原因，最根本的是中國長期的城鄉(xiāng)不公平發(fā)展理念和政策沒有改變。王德文(2005)認為，城鄉(xiāng)差距的本質(zhì)是資源配置扭曲、收入分配傾斜與部門間技術(shù)進步不平衡三者共同作用的結(jié)果。白雪瑞(2006)認為，導致城鄉(xiāng)差距的根源在于城鄉(xiāng)分割管理體制下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革的不均衡。鞏前文(2007)通過實證分析認為農(nóng)業(yè)稅收、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、支農(nóng)財政支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)財政支出、農(nóng)村救濟費財政支出和農(nóng)村存貸款差額等六個因素對城鄉(xiāng)收入差距的影響較為顯著，因此，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的實施過程中必須注意這些因素的影響，調(diào)整支農(nóng)財政支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。湯玉權(quán)(2007)認為，城鄉(xiāng)財政的二元結(jié)構(gòu)導致中國城鄉(xiāng)各項事業(yè)的發(fā)展極不平衡，呈現(xiàn)為一種“斷裂”狀態(tài)。汪鋒(2007)通過對中國各省市的面板數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)中國的經(jīng)濟體制改革與城鄉(xiāng)差距擴大沒有聯(lián)系，而財政和金融等領(lǐng)域的城市化偏向是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距擴大的主要原因。唐堯(2008)認為，公共產(chǎn)品供給規(guī)模不足導致的“擁擠效應(yīng)”和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制缺陷造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。曾國安(2009)從城市偏向的財政制度方面深入分析，指出要縮小城鄉(xiāng)差距必須建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財政制度。另外，也有學者不同意中國城鄉(xiāng)社會已出現(xiàn)斷裂的說法，權(quán)小娟(2007)認為，“城中村”是斷裂社會連接帶，城鄉(xiāng)社會斷裂提法過于嚴重。

城鄉(xiāng)社會斷裂，從財政學的角度看，實際上是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非均等。中國是以政府為主導進行社會主義建設(shè)的，政府財政支出政策是最能反映政府政策和政府投資的“指向針”。為了能更深刻地揭示城鄉(xiāng)社會斷裂的財政政策因素，本文通過對中國政府財政城鄉(xiāng)差別化支出政策的表現(xiàn)及成因進行分析，尋求政府財政城鄉(xiāng)相對均衡支出的對策，以消除城鄉(xiāng)社會斷裂。

二、政府城鄉(xiāng)差別化財政支出政策的表現(xiàn)及對城鄉(xiāng)社會斷裂的影響

(一)政府財政在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民收入水平的斷裂

增加農(nóng)民收入，是政府財政支農(nóng)的一個基本目標。王敏(2007)通過對中國1981--2005年財政農(nóng)業(yè)投資與農(nóng)民純收入數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)：財政農(nóng)業(yè)投入對農(nóng)民純收入增長具有正向促進作用，并且與農(nóng)民純收入之間存在一個長期穩(wěn)定的協(xié)調(diào)關(guān)系，即它們之間存在著動態(tài)均衡機制。但政府財政對農(nóng)村的投入遠遠低于城市，制約了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。主要表現(xiàn)在：(1)政府財政在農(nóng)業(yè)投入上的不足，滿足不了農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。20世紀90年代以來，國家財政對農(nóng)業(yè)支出的絕對量從1990年的億元增加到2006年的億元，雖然呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但其占財政總支出的比重卻一直在一個較低的水平徘徊，1990年到2006年平均維持在％左右的水平，而且整體上呈現(xiàn)下降趨勢，從1990年的％下降到2006年的％。在財政支農(nóng)穩(wěn)定性方面，中國財政支農(nóng)增長速度波動較大，財政支農(nóng)穩(wěn)定性差，具有相機抉擇性，即農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞變化在國家財政支農(nóng)減增之前(雷啟振等，2008)。這不僅低于農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP的比例，而且也與中國新《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定不符。(2)政府財政支農(nóng)資金管理體制不健全，降低了財政支農(nóng)資金的使用效率。政府在財政支農(nóng)資金使用上存在財政支農(nóng)資金投入內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，缺乏對財政資金使用的監(jiān)管與使用績效的評估，導致財政支農(nóng)資金被地方政府扣留或挪用，降低了財政支農(nóng)資金的使用效率。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民收入的基礎(chǔ)性部分，而政府財政農(nóng)業(yè)投入的不足直接或間接地降低了其對農(nóng)民收入的增長作用，造成農(nóng)業(yè)收入對農(nóng)民收入水平增長的貢獻近年來一直維持在一個較低的水平(如圖1所示)，在一定程度上導致城鄉(xiāng)居民的收入差距斷裂。

(二)政府財政在城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)社會保障的斷裂

社會保障作為一項基本公共服務(wù)，從法理意義上講，每一位農(nóng)民都應(yīng)該與城市居民平等享受。而現(xiàn)實情況是政府社會保障的投入傾斜于城市，農(nóng)村投入嚴重不足，城鄉(xiāng)社會保障出現(xiàn)斷裂。目前，中國城市在政府主導和財政資金大量投入下，已經(jīng)建立起覆蓋較為全面的社會保障體系，如最低生活保障制度，面向企業(yè)勞動者的醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度等。而在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)上，政府財政支出不足，造成農(nóng)村社會保障的范圍小、標準低，難以起到社會保障的作用。如圖2所示，從1999年到2006年，中國財政投入農(nóng)村的社會保障總量雖在增加，但其占中國財政社會保障支出的比重自1999年到2006年一直持續(xù)在較低水平上，沒有超過5％。而且財政投入農(nóng)村社會保障的資金主要用于農(nóng)村社會救濟，缺少農(nóng)村養(yǎng)老補貼。據(jù)勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展公報顯示，1999--2007年中國農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率一直在較低水平徘徊，平均約為％。

(三)政府財政在城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生、醫(yī)療上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂

公共衛(wèi)生、醫(yī)療是保障居民身體素質(zhì)的重要條件。中國政府在公共衛(wèi)生、醫(yī)療上的投入傾向于城市，農(nóng)村投入嚴重不足，導致城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂。在城鄉(xiāng)衛(wèi)生支出費用上，如圖3所示，1990年中國財政衛(wèi)生費用支出中城市為396億元，農(nóng)村為億元，城鄉(xiāng)比為:1，而2006年城市為億元，農(nóng)村為3262億元，城鄉(xiāng)比擴大為:1。在醫(yī)療條件上，據(jù)2007年統(tǒng)計顯示，農(nóng)村每千人平均擁有不到一張病床，而城市為張；農(nóng)村每千人擁有名衛(wèi)生人員，城市則擁有名以上。而且，大部分農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員的職業(yè)技術(shù)水平低于城市。由于公共衛(wèi)生供給短缺，醫(yī)療價格大幅度攀升，農(nóng)村不少地方出現(xiàn)因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象。

(四)政府財政在城鄉(xiāng)教育上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民科學文化素質(zhì)的斷裂

中國政府通過財政投入，已經(jīng)在城市建立了較為完備的教育體系。相比較而言，政府財政在農(nóng)村教育投入不足，人均投資少。由于中國農(nóng)村居民接受教育的質(zhì)量和范圍、平均受教育年限都低于城市，農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)普遍過低，調(diào)查顯示，2005年中國農(nóng)村勞動力文化水平處于初中以下(含初中)占到農(nóng)村勞動人口的80％以上。這最終導致城鄉(xiāng)居民科學文化素質(zhì)的斷裂。如表1顯示，1997--2007年，中國農(nóng)村生均預算內(nèi)教育經(jīng)費(預算內(nèi)公用經(jīng)費支出和事業(yè)費支出)不斷增長，但仍低于全國平均水平。雖然國家近年實行了農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育免除學雜費的政策，對農(nóng)村地區(qū)教育水平的提高產(chǎn)生深遠的影響，但是由于教育人力資本是一個長期積累的過程，不可能在短時期內(nèi)快速提高農(nóng)民的受教育水平。同時，政府對職業(yè)教育投入不足，辦學條件差，導致勞動力技能培訓不足，科技素質(zhì)低，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的競爭力不強。

(五)政府財政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的城鄉(xiāng)差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境的斷裂

基礎(chǔ)設(shè)施是提高人民生活水平的重要條件。然而，由于中國長期以來實行的“重城市、輕農(nóng)村”、“重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)差別化財政支出政策，各種資源配置傾斜于城市。以城鄉(xiāng)全社會固定資產(chǎn)投資為例，由于受到政府財政投入及市場失靈的影響，1996－2007年雖然城鄉(xiāng)全社會固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)持續(xù)增長，但城市全社會固定資產(chǎn)投資增長速度遠遠高于農(nóng)村，考慮到農(nóng)村人口遠多于城市，農(nóng)村人均全社會固定資產(chǎn)投資遠遠低于城市人均水平(如圖4所示)。城市的道路、公共交通、水電設(shè)施及公共娛樂與休閑設(shè)施等得到優(yōu)先發(fā)展，為城市市民提供了較為系統(tǒng)、完善的生活環(huán)境和基礎(chǔ)性生活設(shè)施。而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到忽視，造成農(nóng)村地區(qū)的道路交通、供電、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施不健全，存在諸如公路質(zhì)量較差且缺少維護和管理、電壓不穩(wěn)定、供水設(shè)施落后、通訊設(shè)施不足等問題。這都影響到農(nóng)民生活環(huán)境的改善，造成城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境的斷裂。

三、政府城鄉(xiāng)財政差別化支出政策的原因分析

(一)城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略是導致城鄉(xiāng)財政差別化支出的根本原因

長期以來，中國實施城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，形成典型的二元經(jīng)濟。由于財政政策要服從于國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，決定了國家實施財政支出的城鄉(xiāng)差別化政策的必然性。建國后，政府根據(jù)國情和面臨的國際環(huán)境實施了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)的經(jīng)濟趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)積累傾斜投資工業(yè)，財政投資的重點放在城市，形成突出的城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別。改革開放至今，雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)村剩余勞動力得以解放出來，但由于工業(yè)化建設(shè)的重點在城市，中國政府在資源配置上向城市傾斜，大力推動城市和工業(yè)經(jīng)濟的高速發(fā)展，實施的依舊是城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，其間在財政支農(nóng)方面對農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)的投入仍然遠低于城市，財政支農(nóng)占財政總支出比重從1990年后呈現(xiàn)下降趨勢，城鄉(xiāng)財政支出差距不僅沒有縮小，反而有所擴大。受非均衡發(fā)展理念的指導，中國財政政策較長時期里表現(xiàn)為“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村”的差別化支出，即財政大量投入城市，積極發(fā)展完善城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市居民的社會保障建設(shè)、城市居民教育等，這實際上從財政政策上導致了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非均等化。所以，中國長期的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略是導致城鄉(xiāng)財政差別化支出的根本原因。

(二)財政支出政策決策過程中農(nóng)民利益訴求難以有效表達是城鄉(xiāng)財政差別化支出的主要原因

政府財政支出政策是經(jīng)濟利益的再分配，是不同利益群體的博弈過程。一方面，中國農(nóng)民由于知識與資本匱乏，參政意識淡薄、參政能力弱，導致政治參與性差；另一方面，農(nóng)民組織化程度低，且地域分布分散，相互之間缺乏交流，難以形成較為統(tǒng)一的認識，聯(lián)動效應(yīng)弱。這造成農(nóng)民在利益博弈中處于弱勢，降低了農(nóng)民對政府財政支出決策的影響力，最終導致財政城鄉(xiāng)差別化支出。

(三)以單一經(jīng)濟發(fā)展指標(GDP)為核心的政府官員績效考核體系是造成政府城鄉(xiāng)財政差別化支出的重要原因

由于中國行政考核與官員績效考核目前仍然缺乏科學化的綜合城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)指標體系，許多地方實行以GDP為核心的干部績效考核機制，過多強調(diào)經(jīng)濟指標，地方政府官員更多關(guān)心自己任期內(nèi)的經(jīng)濟增長指標高低。與工業(yè)相比較，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、承受自然風險和市場風險高、投資回報率低；農(nóng)村教育等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入只能在長期內(nèi)發(fā)生作用，短期內(nèi)無法兌現(xiàn)為經(jīng)濟增長。因此，地方行政官員在短期利益的誘導下，容易將財政資源傾斜投向具有高收益率、見效快的工業(yè)和城市，而弱化農(nóng)村投入，造成城鄉(xiāng)財政差別化支出。

(四)縣鄉(xiāng)政府財權(quán)與事權(quán)不對稱是造成城鄉(xiāng)財政差別化支出的直接原因

作為基層政府的縣鄉(xiāng)政府與“三農(nóng)”聯(lián)系最為緊密，對農(nóng)村財政需求最為了解。但由于中國實行的是單一制結(jié)構(gòu)，財政分配決策權(quán)掌握在上級政府手中，導致縣鄉(xiāng)政府在中央政府的財政資源縱向分配博弈中處于劣勢，省級以下政府財權(quán)層層上收、基本事權(quán)卻不斷下移，造成縣鄉(xiāng)政府財權(quán)與事權(quán)的不對稱。尤其是1994年實行分稅制財政管理體制以來，由于縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財政供養(yǎng)人員增長過快，財力配置和財政支出責任不對稱等原因，中國縣鄉(xiāng)財政資金缺乏，不少縣鄉(xiāng)財政甚至背上債務(wù)，從而無力加大農(nóng)村的社會保障、義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入。

四、實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政相對均衡支出，彌補城鄉(xiāng)社會斷裂的建議

(一)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指導，從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政相對均衡支出

要改變城鄉(xiāng)社會斷裂的現(xiàn)狀，必須轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指導，調(diào)整國民收入再分配格局，實行政府財政城鄉(xiāng)相對均衡支出政策，加大政府財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村教育和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出，切實發(fā)揮財政在“三農(nóng)”發(fā)展中的杠桿作用，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

(二)保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)財政分配中的話語權(quán)，在政府決策中實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政相對均衡支出

一方面要提高農(nóng)民的科學文化素質(zhì)和參政議政的能力，另一方面要引導、整合農(nóng)民組織，使其形成較為統(tǒng)一的認識，增強農(nóng)民組織對財政決策的影響力，保障農(nóng)民在財政決策執(zhí)行中的監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)相對均衡支出，最終保障農(nóng)民與城市居民共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，消除城鄉(xiāng)社會斷裂。

(三)建立科學的、體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)容的政府官員績效考核體系，促使其在財政執(zhí)行時實現(xiàn)城鄉(xiāng)相對均衡支出

改變以往以GDP為核心的政府官員績效考核體系，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指導，按照短期目標與長期目標相結(jié)合、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的原則，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民生活水平等社會發(fā)