在行政復(fù)議壇開(kāi)幕式上講話

在行政復(fù)議壇開(kāi)幕式上講話

同志們：

國(guó)務(wù)院法制辦公室、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)聯(lián)合舉辦這次“行政復(fù)議論壇”，總結(jié)行政復(fù)議工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上研究探討完善行政復(fù)議制度的思路，為修訂《行政復(fù)議法》提供理論支撐，很有必要，也很有意義。對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在化解行政爭(zhēng)議、推進(jìn)依法行政、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面的作用，具有十分重要的意義。借此機(jī)會(huì)，我謹(jǐn)代表國(guó)務(wù)院法制辦，對(duì)應(yīng)邀前來(lái)參加會(huì)議的各位專家和政府法制戰(zhàn)線的同仁們，表示熱烈的歡迎！

這次論壇的舉辦，得到了浙江省的大力支持。浙江省政府葛慧君副省長(zhǎng)親自出席開(kāi)幕式，并發(fā)表了熱情洋溢的致辭。浙江省政府法制辦為辦好論壇做了大量周密細(xì)致的工作。在此，請(qǐng)?jiān)试S我代表國(guó)務(wù)院法制辦和全體與會(huì)代表，向葛副省長(zhǎng)和浙江省政府法制辦的領(lǐng)導(dǎo)和同志們表示衷心的感謝！

下面，我就完善行政復(fù)議制度問(wèn)題講三點(diǎn)意見(jiàn)，供大家參考:

一、完善行政復(fù)議制度是當(dāng)務(wù)之急

我國(guó)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度建立20年來(lái)，成果斐然。1990年12月國(guó)務(wù)院《行政復(fù)議條例》的公布，標(biāo)志著我國(guó)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度開(kāi)始形成。1999年4月《行政復(fù)議法》的公布，標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議、行政訴訟的二元行政救濟(jì)體系正式確立。20XX年5月《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的公布，使行政復(fù)議制度的功能得到了進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。可以說(shuō)，上述法律、行政法規(guī)的基本思路都是很好的，實(shí)施效果也是非常明顯的，對(duì)規(guī)范和推動(dòng)行政復(fù)議工作發(fā)揮了重要作用。但是，我們也要清醒地看到，當(dāng)前我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，各種矛盾特別是行政爭(zhēng)議急劇增加，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政復(fù)議工作的要求越來(lái)越高，人民群眾對(duì)行政復(fù)議工作的期待也不斷增強(qiáng)，行政復(fù)議制度日益呈現(xiàn)出與新形勢(shì)、新任務(wù)不相適應(yīng)的一面，完善行政復(fù)議制度已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。具體可以從三個(gè)層面來(lái)認(rèn)識(shí)。

一是黨和國(guó)家對(duì)行政復(fù)議工作提出了新要求。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視行政復(fù)議工作。黨的十六屆六中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要“完善行政復(fù)議制度”；中辦、國(guó)辦《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作，努力把行政爭(zhēng)議主要化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中；20XX年12月，國(guó)務(wù)院在重慶召開(kāi)全國(guó)行政復(fù)議工作座談會(huì)，對(duì)做好新形勢(shì)下的行政復(fù)議工作進(jìn)行了全面部署；黨的十七大把“更好保障人民權(quán)益和社會(huì)公平正義”以及“法治政府建設(shè)取得新成效”，列入全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的新要求；黨的十七屆四中全會(huì)明確提出了要“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制”、“健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作提出了新的更高的要求。

二是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政爭(zhēng)議復(fù)雜多樣，對(duì)行政復(fù)議工作提出了新挑戰(zhàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多矛盾糾紛已經(jīng)并將繼續(xù)以行政爭(zhēng)議的形式反映出來(lái)?，F(xiàn)階段的行政爭(zhēng)議數(shù)量龐大，矛盾頻發(fā)，時(shí)常伴有群體性因素；土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)社保等“熱點(diǎn)”領(lǐng)域問(wèn)題集中，矛盾突出；成因錯(cuò)綜復(fù)雜，群眾不滿情緒加大，對(duì)抗性增強(qiáng)；各種利益矛盾交織，處理難度很大，稍有不慎就容易引發(fā)連鎖反應(yīng)；政治敏感度高，需要依法妥善處理。特別是在國(guó)際金融危機(jī)的影響下，各種不穩(wěn)定、不確定因素增多，短期與長(zhǎng)期積累的問(wèn)題疊加，國(guó)際國(guó)內(nèi)矛盾交織，在社會(huì)開(kāi)放、多元、動(dòng)態(tài)和信息化條件下，行政爭(zhēng)議更加復(fù)雜尖銳。妥善處理好日趨復(fù)雜尖銳的行政爭(zhēng)議，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是行政復(fù)議工作面臨的重大挑戰(zhàn)。

三是行政復(fù)議工作的深入開(kāi)展面臨很多新情況、新問(wèn)題?？陀^地講，近年來(lái)行政復(fù)議工作取得了重大進(jìn)展和明顯成效，但行政復(fù)議制度應(yīng)有的功能作用尚未得到充分有效發(fā)揮。這其中有認(rèn)識(shí)層面和工作層面的原因，但核心主要是制度層面的原因?qū)е碌?。隨著行政復(fù)議工作的不斷深入開(kāi)展，行政復(fù)議制度的一些缺陷和問(wèn)題逐漸開(kāi)始顯現(xiàn)。主要是：行政復(fù)議制度整體設(shè)計(jì)和功能定位還偏重于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，還不能很好地適應(yīng)構(gòu)建更加“有效、便捷、公正”的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的社會(huì)需求；行政復(fù)議受案數(shù)量偏低，大量行政爭(zhēng)議還游離于行政復(fù)議渠道之外，行政復(fù)議制度的作用和優(yōu)勢(shì)還遠(yuǎn)未得到有效發(fā)揮；行政復(fù)議體制、機(jī)制有待創(chuàng)新，行政復(fù)議的權(quán)威性、專業(yè)性和公信力有待增強(qiáng)；行政復(fù)議審理程序有待規(guī)范，審理方式和結(jié)案方式有待豐富；行政復(fù)議與信訪、行政訴訟在制度上還有待加強(qiáng)銜接、配合，等等。這些問(wèn)題的解決，涉及行政復(fù)議基本制度的調(diào)整，僅僅靠制定行政復(fù)議法實(shí)施條例是難以做到的。

今年，國(guó)務(wù)院將《行政復(fù)議法》的修訂列入了立法計(jì)劃。做好這部法律的修訂工作，對(duì)加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，需要理論界和實(shí)務(wù)部門的同志們緊緊圍繞行政復(fù)議工作實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題，進(jìn)行全面深入的分析研究，提出進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度的有益思路。

二、完善行政復(fù)議制度需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題

根據(jù)這些年來(lái)實(shí)務(wù)部門的反映，結(jié)合理論界的研究成果，我認(rèn)為，本次論壇需要重點(diǎn)關(guān)注和研究以下四個(gè)問(wèn)題：

行政復(fù)議的功能定位問(wèn)題。行政復(fù)議的功能定位，直接關(guān)系到行政復(fù)議立法的價(jià)值取向，也關(guān)系到行政復(fù)議制度的具體構(gòu)架和行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。從我們了解的情況看，目前世界各國(guó)的行政復(fù)議制度大體有三種模式：一是行政訴訟強(qiáng)大而獨(dú)立的行政復(fù)議不夠發(fā)達(dá)的歐陸模式，主要以德國(guó)為代表；二是行政復(fù)議高度司法化的英美模式，主要以英國(guó)、美國(guó)為代表；三是救濟(jì)優(yōu)先、兼顧監(jiān)督的東亞準(zhǔn)司法模式，主要以日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表。從域外行政復(fù)議制度發(fā)展的總體情況看，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)都是把行政復(fù)議定位于行政糾紛的化解機(jī)制，突出其行政救濟(jì)的功能。日本著名學(xué)者鹽野宏提出，日本二戰(zhàn)后廢止原有的訴愿制度，制定《行政不服審查法》，首要目的就是“給予私人權(quán)利、利益以簡(jiǎn)易、迅速的救濟(jì)”，其次才是實(shí)現(xiàn)“行政的自我統(tǒng)制”。韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)理論界也持同樣的觀點(diǎn)。臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者蔡志方強(qiáng)調(diào)，即使歐陸模式中的德國(guó)，近年來(lái)在對(duì)待行政復(fù)議功能定位的問(wèn)題上，理論界也多主張引進(jìn)“訴愿審議制度”，這種主張也正在逐步付諸實(shí)踐。目前，我國(guó)實(shí)務(wù)部門和理論界對(duì)行政復(fù)議功能定位的研究都還有不同認(rèn)識(shí)。只有解決了這個(gè)首要問(wèn)題，使行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部監(jiān)督、自我糾錯(cuò)為主向救濟(jì)權(quán)利、化解爭(zhēng)議為主的根本轉(zhuǎn)變，才能明確和把握行政復(fù)議制度完善的方向。

行政復(fù)議體制機(jī)制問(wèn)題。行政復(fù)議作為化解行政糾紛的法律制度，要具有公信力、執(zhí)行力和親和力，在體制機(jī)制等方面要體現(xiàn)便民、靈活、高效的特點(diǎn)，這就要求行政復(fù)議權(quán)力配置相對(duì)集中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)地位相對(duì)超脫，行政復(fù)議人員具備職業(yè)保障。但是在實(shí)踐中，縣級(jí)以上政府和政府各部門都承擔(dān)著行政復(fù)議職責(zé)，這樣行政復(fù)議機(jī)關(guān)過(guò)多，行政復(fù)議管轄比較復(fù)雜，既不利于集中行政復(fù)議資源，又不利于體現(xiàn)公正和便民的原則。同時(shí)，具體承辦行政復(fù)議事務(wù)的政府法制機(jī)構(gòu)屬于政府內(nèi)設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，如何在辦案過(guò)程中始終保障中立超脫的地位，賦予其在辦理案件過(guò)程中的必要權(quán)威，還缺少制度上的支撐。此外，政府法制機(jī)構(gòu)任務(wù)繁重，力量薄弱，一些基層行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒(méi)有專設(shè)法制機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議人員往往屬于兼職人員，不僅流動(dòng)性強(qiáng)，而且素質(zhì)普遍不高，難以適應(yīng)依法及時(shí)辦理行政復(fù)議案件的需要。

行政復(fù)議程序問(wèn)題。行政復(fù)議作為政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益、化解行政糾紛的機(jī)制，在程序上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的原則，這就要求行政復(fù)議程序有利于公眾參與，克服行政機(jī)關(guān)內(nèi)部暗箱操作的弊端，確保行政復(fù)議裁決認(rèn)定事實(shí)和適用法律的正確性和準(zhǔn)確性。但是在實(shí)踐中，行政復(fù)議基本套用一般的行政程序，法律規(guī)定以書(shū)面審查為主，聽(tīng)證程序適用范圍有限，不利于充分聽(tīng)取雙方當(dāng)事人特別是相對(duì)人的意見(jiàn)。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)擬定的行政復(fù)議決定需要逐級(jí)報(bào)請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)審批，這種裁決模式不僅牽扯了行政領(lǐng)導(dǎo)的大量精力，使沒(méi)有參與具體辦案的行政領(lǐng)導(dǎo)置身于矛盾糾紛的焦點(diǎn)，而且容易引發(fā)公眾對(duì)行政復(fù)議是否“官官相護(hù)”的猜測(cè)。此外，行政復(fù)議缺乏必要的證據(jù)規(guī)則，行政裁決方式有限，都對(duì)行政復(fù)議案件的公正辦理產(chǎn)生了影響。

行政復(fù)議與有關(guān)制度的銜接問(wèn)題。行政復(fù)議作為行政糾紛的化解機(jī)制，需要與相關(guān)制度協(xié)調(diào)運(yùn)作，避免相互掣肘。實(shí)踐當(dāng)中，行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系還不夠順暢，有時(shí)還存在無(wú)謂的“程序循環(huán)”現(xiàn)象，容易挫傷公眾對(duì)行政救濟(jì)制度的信心。此外，行政復(fù)議與信訪的界限還沒(méi)有完全劃清；行政復(fù)議與行政執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)系也還需要研究。

三、完善行政復(fù)議制度需要著重處理好的幾個(gè)關(guān)系

完善行政復(fù)議制度，涉及諸多問(wèn)題。要?jiǎng)?chuàng)新和完善行政復(fù)議制度，需要著重處理好以下四個(gè)關(guān)系：

一是理論與實(shí)踐的關(guān)系。理論來(lái)源于實(shí)踐，實(shí)踐也檢驗(yàn)和發(fā)展理論。舉辦這次論壇，本身就是理論聯(lián)系實(shí)踐的一次重要嘗試，參加這個(gè)研討會(huì)的，既有理論界的知名專家，也有實(shí)務(wù)部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。希望大家從不同的維度與視角，相互切磋，深入交流，全面審視行政復(fù)議的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行狀況，提出完善行政復(fù)議制度的意見(jiàn)和建議。

二是繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。行政復(fù)議制度的發(fā)展完善，首先需要依托于行政復(fù)議理論的突破和創(chuàng)新。沒(méi)有創(chuàng)新的理論，就沒(méi)有嶄新的實(shí)踐。希望大家善于把握行政復(fù)議制度的功能定位，構(gòu)建適應(yīng)行政復(fù)議特點(diǎn)的理論體系，并以此推動(dòng)我國(guó)行政復(fù)議事業(yè)的不斷進(jìn)步，推動(dòng)行政法治建設(shè)的不斷發(fā)展。

三是借鑒域外經(jīng)驗(yàn)與立足本國(guó)國(guó)情之間的關(guān)系。事實(shí)證明，行政復(fù)議制度的產(chǎn)生、發(fā)展有其內(nèi)在的共同規(guī)律，不同法系、不同國(guó)家的行政復(fù)議制度都有相互學(xué)習(xí)、相互借鑒的一面，這在東亞地區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。同時(shí)，法律制度作為上層建筑的范疇，又要受到特定國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、法律傳統(tǒng)、文化背景等多元因素的制約。因此，我們研究完善行政復(fù)議制度，既要充分借鑒、大膽吸收域外的先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)，又要始終結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，二者不可偏廢。

四是完善行政復(fù)議制度與健全其他行政救濟(jì)制度的關(guān)系。我國(guó)行政救濟(jì)制度主要由行政復(fù)議與行政訴訟兩個(gè)方面構(gòu)成，有關(guān)行政復(fù)議的內(nèi)容統(tǒng)一由行政復(fù)議法加以規(guī)定，可能比較妥當(dāng)。目前，行政訴訟法對(duì)行政復(fù)議也作了一些規(guī)定。因此，完善行政復(fù)議制度，不