企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革的實(shí)踐及問(wèn)題

企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革的實(shí)踐及問(wèn)題

0引言

近年來(lái)，全國(guó)許多城市出現(xiàn)“天然氣荒”、“柴油荒”，給人民生活帶來(lái)不便的同時(shí)嚴(yán)重影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，引發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)于公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革的新思考．文獻(xiàn)[1]從競(jìng)爭(zhēng)法的角度分析公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革的實(shí)效，文獻(xiàn)[2]通過(guò)的手段實(shí)現(xiàn)公用企業(yè)的進(jìn)一步改革，文獻(xiàn)[3]討論公用企業(yè)的反壟斷法實(shí)現(xiàn)路徑，而我國(guó)的反壟斷法本身尚不完善并存在很多漏洞【4J，所以也有學(xué)者具體分析反壟斷法的主要條款"】．本文采用實(shí)證分析法，以電力和電信行業(yè)改革為例研究我國(guó)公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革實(shí)踐，并借助分析歸納法以反壟斷法的視角分析公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革的問(wèn)題，探求通過(guò)的進(jìn)一步完善推進(jìn)公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革的可行之路．

1我國(guó)公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革的實(shí)踐

為提高公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率以及服務(wù)質(zhì)量，打破壟斷，我國(guó)從20世紀(jì)80年代起開(kāi)始在電力、電信、鐵路運(yùn)輸和民用航空等領(lǐng)域中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行逐步改革．以電力和電信為例，1985年電力工業(yè)改革開(kāi)始，首先進(jìn)行了投融資體制改革．一是實(shí)行集資辦電政策，吸引社會(huì)資金投資興辦發(fā)電廠；二是中央政府逐步放松對(duì)電力工業(yè)的監(jiān)管，同時(shí)給地方政府適當(dāng)放權(quán)，以中央政府和多個(gè)部委為主的各層地方政府共同管理．據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年，全國(guó)獨(dú)立核算電力工業(yè)企業(yè)lO504家，1996年增至12644家，增長(zhǎng)20．37％．其中國(guó)有電力工業(yè)企業(yè)由1985年的327家增至1996年的781家，增長(zhǎng)43．7％．發(fā)電領(lǐng)域出現(xiàn)了主體多元化和利益多元化，發(fā)電環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)基本確立．1998年成立國(guó)家電力公司，推出了以“政企分開(kāi)、省為實(shí)體”和“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為內(nèi)容的規(guī)制改革．1998年12月。廠網(wǎng)分開(kāi)、竟價(jià)上網(wǎng)”開(kāi)始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江等6個(gè)省市先行進(jìn)行試點(diǎn)工作．2002年10月，通過(guò)了新的電力行業(yè)改革方案，確定了電力重組框架：在電網(wǎng)方面，設(shè)立國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司；在發(fā)電方面，將原國(guó)電公司發(fā)電資產(chǎn)一分為五，組建中國(guó)華能集團(tuán)公司、中國(guó)華電集團(tuán)公司、中國(guó)龍?jiān)醇瘓F(tuán)公司、中國(guó)電力投資集團(tuán)公司、中國(guó)大唐集團(tuán)公司等5家發(fā)電公司．隨后，電力行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)一國(guó)家電監(jiān)會(huì)成立．電信行業(yè)改革始于1993年國(guó)家電信局從郵電部獨(dú)立出來(lái)，并成立了中國(guó)聯(lián)通公司，1998年，成立了信息產(chǎn)業(yè)部，“聯(lián)通”和“中國(guó)電信”均歸信息產(chǎn)業(yè)部管理．1999年12月和2000年1月、6月，中國(guó)電信改革過(guò)程中又分別組建了中國(guó)移動(dòng)集團(tuán)公司、中國(guó)電信集團(tuán)公司和中國(guó)衛(wèi)星通信集團(tuán)公司，尋呼業(yè)并人聯(lián)通公司．為強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，政府又向網(wǎng)通、吉通和鐵通頒發(fā)了電信運(yùn)營(yíng)許可證．重組后的中國(guó)電信業(yè)形成了網(wǎng)通、中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、聯(lián)通、鐵通以及中國(guó)衛(wèi)星通信集團(tuán)在內(nèi)的“5+1”的市場(chǎng)格局．中國(guó)電信行業(yè)的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域初步形成了兩家以上公司相互競(jìng)爭(zhēng)的局面．與此同時(shí)．從1998年到2000年，國(guó)務(wù)院和信息產(chǎn)業(yè)部還相繼對(duì)電信行業(yè)的相關(guān)收費(fèi)進(jìn)行了多次調(diào)整，電信行業(yè)的壟斷利潤(rùn)也大幅度減少．

總而言之，我國(guó)公用企業(yè)的改革主要從以下3個(gè)方面人手：從改革的方式看，基本圍繞產(chǎn)業(yè)拆分重組、政企分開(kāi)、投資主體多元化等幾個(gè)方面展開(kāi)；從改革的進(jìn)程看，隨著政治體制改革政企分開(kāi)的進(jìn)程漸進(jìn)式的推進(jìn)；從改革的成果看，電信和民用航空領(lǐng)域的改革最為成功，基本上形成了多個(gè)市場(chǎng)主體良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，而電力、鐵路運(yùn)輸部門(mén)在系統(tǒng)內(nèi)部也基本建立了符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式的現(xiàn)代企業(yè)制度．改革在一定層面緩和了我國(guó)公用企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率低下，發(fā)展不均衡，服務(wù)水平低下等問(wèn)題，但長(zhǎng)期存在的問(wèn)題并沒(méi)有根本解決，新的矛盾卻層出不窮，本文開(kāi)始所述現(xiàn)象正是矛盾的突出表現(xiàn)．

2公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革

我國(guó)現(xiàn)有的公用企業(yè)反壟斷法律體系以反壟斷法為統(tǒng)帥，以等規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體行為的法律、行政法規(guī)為支撐，以、等行業(yè)性法律為主體，以等行業(yè)性行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)為補(bǔ)充．相對(duì)而言法律體系專(zhuān)業(yè)性程度較低，可操作性較差，尤其是反壟斷法律體系的建立和公用企業(yè)改革幾乎是同時(shí)進(jìn)行的，許多法律的出臺(tái)是為了配合包括公用企業(yè)改革在內(nèi)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革，先改革再立法也很常見(jiàn)，這種同生共長(zhǎng)的關(guān)系注定了反壟斷法律體系本身的不成熟、不完善，但即使如此，以目前的反壟斷法反觀我國(guó)的公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革仍可見(jiàn)端倪．

2．1法律手段在規(guī)制公用企業(yè)中的作用不夠

目前，我國(guó)對(duì)公用企業(yè)的改革和調(diào)整，基本上是依靠行政力量推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)，不是依靠法律來(lái)規(guī)范和約束．從英美等國(guó)反壟斷的實(shí)踐來(lái)看，行政手段的運(yùn)用對(duì)于公用企業(yè)壟斷競(jìng)爭(zhēng)格局的重建并非最佳選擇，很容易僅僅只是將壟斷利益在不同行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行了置換，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入只是流于形式；從國(guó)內(nèi)情況看，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深入發(fā)展和國(guó)有企業(yè)改革深入，公用企業(yè)原有的利益格局已發(fā)生重大變化，單純依靠行政手段已無(wú)法適應(yīng)新形式的需要；從國(guó)際背景看，我國(guó)加入WTO之后，尤其是在2006年過(guò)渡期也已結(jié)束需全面履行義務(wù)之秋，外資準(zhǔn)入和WTO規(guī)則對(duì)公用企業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管提出的法治化要求必須實(shí)現(xiàn)．因此，在對(duì)公用企業(yè)市場(chǎng)壟斷進(jìn)行規(guī)制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)主要利用法律。建立健全有關(guān)法律規(guī)范體系，制定符合WT0規(guī)則的法律制度和行業(yè)調(diào)控制度．

2．2反壟斷監(jiān)管部門(mén)缺位

公用企業(yè)改革打破壟斷，引人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不僅僅需要完備的法律體系，更需要進(jìn)行大量的調(diào)查研究和分析，切實(shí)建立相對(duì)獨(dú)立且具有相當(dāng)權(quán)威、專(zhuān)業(yè)的反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)．因?yàn)楣闷髽I(yè)畢竟有別于不同企業(yè)，身負(fù)社會(huì)公益重任，在對(duì)其進(jìn)行改革引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)還應(yīng)注意區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)主要用于反對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷，在非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)部分，主要行業(yè)監(jiān)管，這種區(qū)分和監(jiān)管的具體操作需要有專(zhuān)門(mén)的反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入．從發(fā)達(dá)國(guó)家公用事業(yè)改革的實(shí)踐看，—個(gè)獨(dú)立的、專(zhuān)業(yè)、權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立至關(guān)重要，我國(guó)的公用企業(yè)改革缺乏這樣的監(jiān)管部門(mén)．造成的直接后果是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的劃分缺乏科學(xué)依據(jù)，改革難以形成系統(tǒng)．給拆分或重組后的企業(yè)埋下了新矛盾的隱患．

民間投資主體市場(chǎng)準(zhǔn)入的差別待遇

有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)從主體地位的平等開(kāi)始．計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)公用企業(yè)由政府投資經(jīng)營(yíng)，電力、天然氣、供水、鐵路運(yùn)輸?shù)戎饕怯烧?cái)政持續(xù)投資形成的．民間投資禁止進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，從規(guī)范市場(chǎng)主體行為的來(lái)看，首先是在市場(chǎng)主體地位之間造成了差別待遇．計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，市民社會(huì)逐步建立．逐漸放松了對(duì)公用企業(yè)投資主體的嚴(yán)格限制，但并未從根本上改變公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)單一的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，公用企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)人制度仍然為民間資本設(shè)置了不可逾越的壁壘，這種差別待遇所形成的主體地位的不平等不利用公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的良性發(fā)展．

2．4反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威性、獨(dú)立性闕如

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力分屬不同的部門(mén)，權(quán)力的分散造成獨(dú)立性和權(quán)威性闕如．反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法對(duì)象不僅是壟斷企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為．而且還有政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，行政性性壟斷案件，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及面廣、調(diào)查難度大，如果反壟斷法的執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有相當(dāng)大的獨(dú)立性和權(quán)威性．必然會(huì)受到利益受到損害的行政部門(mén)的干擾，不利于依法作出裁決¨j．綜上所述，從反壟斷法的角度研究．我國(guó)的公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革尚存在法律層面的硬傷，公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革尚處于初級(jí)階段，反壟斷法本身的完善有利于公用企業(yè)改革，相關(guān)法律本身的完善和發(fā)展必將對(duì)公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革產(chǎn)生影響．

3反壟斷法實(shí)現(xiàn)路徑

公有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改革的反壟斷法實(shí)現(xiàn)路徑主要是完善反壟斷法律體系，應(yīng)該在實(shí)踐中不斷摸索完善行業(yè)立法和制定我國(guó)反壟斷法實(shí)施細(xì)則，完備的行業(yè)立法可以為公用企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)化改革提供行為規(guī)范和法律指導(dǎo)；實(shí)施性和可操作性俱佳的可以規(guī)范公用企業(yè)的行為，將公用企業(yè)和其他企業(yè)在反壟斷法的范疇內(nèi)統(tǒng)一法律適用．

3．1完善行業(yè)立法

首先．中國(guó)公用企業(yè)規(guī)制改革有先改革、后立法的傳統(tǒng)．因此法律體系的滯后勿需冗論，結(jié)果是缺少總體法律框架的整體架構(gòu)，新的問(wèn)題層出不窮．如我國(guó)現(xiàn)行的、等大多制定于競(jìng)爭(zhēng)化改革之前，其立法指導(dǎo)原則通常是為了保證國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施安全，規(guī)范產(chǎn)業(yè)主體的行為僅僅只是副產(chǎn)品，因此。無(wú)法適應(yīng)進(jìn)一步競(jìng)爭(zhēng)化改革的需要．由于是對(duì)市場(chǎng)主體一般的反限制競(jìng)爭(zhēng)的法律，一般來(lái)說(shuō)，其調(diào)整對(duì)象為聯(lián)合行為、結(jié)合行為、濫用優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)控制．在公用企業(yè)內(nèi)在缺乏競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)僵化的情況下，僅靠反壟斷法從“外部”規(guī)制壟斷，效果未必理想．其次，由于公用事業(yè)涉及行業(yè)諸多，每個(gè)行業(yè)都有自身特點(diǎn)，故此應(yīng)因行業(yè)制宜加強(qiáng)完善．通過(guò)行業(yè)立法，明確各級(jí)政府監(jiān)管職能，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)人、價(jià)格規(guī)制、普遍服務(wù)原則等做出具體規(guī)定，以規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)．此外，公用企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)化改革逐步推行，不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放程度不一致，因此，也需要通過(guò)各行業(yè)立法，針對(duì)各行業(yè)的特點(diǎn)，以立法明確公用企業(yè)的地位及與政府之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，有利于確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)，規(guī)范政府對(duì)公用企業(yè)市場(chǎng)行為的管理，促進(jìn)公用企業(yè)規(guī)范化和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展．

3．2完善我國(guó)反壟斷法實(shí)施細(xì)則

反壟斷法是反壟斷法律體系中的核心法律，從各國(guó)的實(shí)施實(shí)踐來(lái)看，反壟斷法的實(shí)施效果直接影響一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)健康程度．2008年8月1日開(kāi)始實(shí)施的涉及我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的許多實(shí)際沖突，蘊(yùn)含著不同的商業(yè)與政治利益的矛盾的定性與化解，但是原則性很強(qiáng)，界定各方利益和行事規(guī)范的操作細(xì)則闕如，被戲稱(chēng)為“無(wú)牙無(wú)爪的老虎”．原本計(jì)劃在2008年8月1日實(shí)施前制定40余個(gè)配套規(guī)則，絕大部分被擱淺，僅出臺(tái)了個(gè)別細(xì)則．各部委各部門(mén)應(yīng)該在自己的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)職權(quán)、單位職責(zé)和性質(zhì)制定，具體而盲應(yīng)該由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定的關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南、關(guān)于禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的有關(guān)規(guī)定、關(guān)于禁止壟斷協(xié)議的有關(guān)規(guī)定、關(guān)于禁止濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定等反壟斷指南；商務(wù)部制定關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南、經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)暫行辦法、經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行