完善我國(guó)政府投資監(jiān)管體系的政策建議

完善我國(guó)政府投資監(jiān)管體系的政策建議

[摘要]加強(qiáng)政府投資監(jiān)管體系建設(shè)，既是體現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的重要內(nèi)容，又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必需。我國(guó)現(xiàn)行投資體制、機(jī)制等方面的問(wèn)題仍然較多，給投資監(jiān)管工作帶來(lái)了很大影響。當(dāng)前，一要加快政府職能轉(zhuǎn)變，把不該由政府管的事情堅(jiān)決交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；二要加強(qiáng)一些帶有根本性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的制度建設(shè)，建立并嚴(yán)格執(zhí)行一套好的制度，促進(jìn)投資行為更加規(guī)范和為政府加強(qiáng)投資監(jiān)管活動(dòng)奠定基礎(chǔ)；三要加大對(duì)投資決策權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，完善對(duì)權(quán)力有效監(jiān)督的體制機(jī)制和方式方法。重點(diǎn)做好五個(gè)方面的改革和制度建設(shè)工作：完善投資項(xiàng)目決策機(jī)制；建立投資項(xiàng)目公示制度；完善投資項(xiàng)目公開(kāi)招投標(biāo)制度；完善政府投資監(jiān)管機(jī)制；建立投資責(zé)任追究制度。

[關(guān)鍵詞]投資監(jiān)管政策建議

一、政府投資監(jiān)管及其在國(guó)家宏觀調(diào)控中的重要作用

要了解政府投資監(jiān)管，首先要了解什么是監(jiān)管。監(jiān)管是人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治生活中一種普遍存在的現(xiàn)象，無(wú)論我們是否意識(shí)到，它都在現(xiàn)實(shí)生活中存在并發(fā)揮著作用。在漢語(yǔ)中，監(jiān)一般有視、攝、督、察、審等含義，管一般有約束、干預(yù)、治理和懲戒等含義。在英文中，監(jiān)督一詞為“supervision”，“super”是“在上”，“visoin”是“看、觀察”的意思，兩者合起來(lái)就是上對(duì)下的觀察、指導(dǎo)、控制。通常意義上，監(jiān)管具有廣義和狹義兩重涵義。狹義的監(jiān)管指政府的內(nèi)部管理，即政府自身運(yùn)行中的管理；廣義的監(jiān)管除包括政府自身運(yùn)行的管理之外，同時(shí)包括政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，即政府的對(duì)外職能。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府投資監(jiān)管指政府對(duì)與投資有關(guān)的主體及其行為實(shí)行的監(jiān)督和管理，目的主要是營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、保證市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用和最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)化配置。

從本質(zhì)上說(shuō)，政府投資監(jiān)管與國(guó)家宏觀調(diào)控都是政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)本身固有的缺陷和局限性而對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行的干預(yù)，兩者互為聯(lián)系、互相配合。國(guó)家宏觀調(diào)控是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，它包括兩大部分職能：調(diào)節(jié)和監(jiān)管。調(diào)節(jié)職能主要通過(guò)國(guó)家計(jì)劃、信貸、貨幣投放、稅收政策以及財(cái)政支持等方式履行，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，實(shí)踐告訴我們，調(diào)節(jié)職能要得到切實(shí)貫徹，國(guó)家還必須維持一種手段，對(duì)執(zhí)行好的予以肯定，對(duì)執(zhí)行不好或違反的予以處罰和糾正，這種手段就是監(jiān)管。所以，監(jiān)管是國(guó)家宏觀調(diào)控必不可少的手段和重要內(nèi)容。政府通過(guò)投資監(jiān)管，可以建立起良好規(guī)范的投資環(huán)境，從而使宏觀調(diào)控有效地發(fā)揮作用，維護(hù)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能；而有效的宏觀調(diào)控又為投資監(jiān)管的順利實(shí)施提供重要的宏觀環(huán)境，它們共同促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。但是，政府投資監(jiān)管與國(guó)家宏觀調(diào)控有著不同層次的管理對(duì)象和方式方法。投資監(jiān)管是政府對(duì)與投資有關(guān)的主體及其行為進(jìn)行具體的、直接的監(jiān)督管理，主要借助行政手段實(shí)現(xiàn)，而宏觀調(diào)控是國(guó)家對(duì)投資進(jìn)行的整體調(diào)節(jié)控制，主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)。

在國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》發(fā)布后，有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府進(jìn)行投資體制改革，實(shí)質(zhì)上就是放權(quán)，政府管得越少越好。筆者認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)不對(duì)。世界上任何國(guó)家的政府都不能對(duì)其國(guó)內(nèi)投資不管不問(wèn)，幾乎所有的國(guó)家對(duì)政府預(yù)算內(nèi)的投資都有一套必要的管理程序；而當(dāng)全社會(huì)投資不足或投資過(guò)熱，影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)正常發(fā)展時(shí)，各國(guó)政府都要采取措施調(diào)控甚至直接出面干涉。我國(guó)目前仍然是以投資作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)因素的發(fā)展中國(guó)家，擔(dān)負(fù)國(guó)家發(fā)展責(zé)任的政府仍然需要利用投資去實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多方面的發(fā)展目標(biāo)，更不能放松對(duì)投資的宏觀調(diào)控和監(jiān)管。深化投資體制改革，堅(jiān)決把不該管的事交給企業(yè)、中介組織和市場(chǎng)，但同時(shí)要把該管的事切實(shí)管好，不能有片面性。

二、改善和加強(qiáng)政府投資監(jiān)管的重要意義

在新的歷史條件下，改善和加強(qiáng)政府投資監(jiān)管具有如下重要意義。加強(qiáng)政府投資監(jiān)管，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有序運(yùn)行的必要前提和保障

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革在理論和實(shí)踐兩方面都取得了重大進(jìn)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系不斷完善。截至2006年7月，已有新西蘭、澳大利亞、巴西、阿根廷、南非、韓國(guó)、俄羅斯、東盟10國(guó)等57個(gè)國(guó)家承認(rèn)我國(guó)的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，是迄今為止人類實(shí)現(xiàn)資源配置的最佳形式。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身也存在缺陷，如市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的微觀性、事后性、盲目性和自發(fā)性，市場(chǎng)機(jī)制本身不能解決外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，市場(chǎng)機(jī)制不能保證效率與公平的統(tǒng)一，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下某些市場(chǎng)主體會(huì)以損害他人利益的辦法來(lái)增大自己的利益。在市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，在市場(chǎng)體制、機(jī)制不完善的情況下，這種行為更有可能發(fā)生。這就需要從市場(chǎng)以外去尋找一種彌補(bǔ)其缺陷、克服其局限性的力量。這種力量就表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。規(guī)范有效的投資監(jiān)管是健全市場(chǎng)規(guī)則，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要保證。[1]

2.加強(qiáng)政府投資監(jiān)管，是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的客觀需要

上個(gè)世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)獲得了持續(xù)穩(wěn)定快速的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入了初級(jí)小康社會(huì)。根據(jù)國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，人均GDP超過(guò)1000美元以后，將進(jìn)入投資的高速增長(zhǎng)期。我國(guó)自1998年以來(lái)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，全社會(huì)完成投資也高速穩(wěn)定增長(zhǎng)，投資總規(guī)模不斷攀升。2004年我國(guó)全社會(huì)完成固定資產(chǎn)投資70477億元，比上年增長(zhǎng)26.6%；2005年完成88604億元，同比增長(zhǎng)25.7%；2006年1～7月完成44771億元，同比增長(zhǎng)30.5%.按照“十一五”規(guī)劃要求，我國(guó)將重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)村建設(shè)、中西部發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、科技發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等六大領(lǐng)域的投資，全社會(huì)投資仍將保持較快增長(zhǎng)。作為政府，要全面履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”職能，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府管理職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，必須切實(shí)加強(qiáng)投資監(jiān)管工作。可以預(yù)言，伴隨改革開(kāi)放進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)化程度的不斷提高，政府投資監(jiān)管的職能、地位將越來(lái)越引起人們的重視，其作用也隨著市場(chǎng)機(jī)制作用范圍的擴(kuò)大而不斷加強(qiáng)。

3.加強(qiáng)政府投資監(jiān)管，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，提高政府投資決策能力與水平的需要

投資作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既是一個(gè)政府宏觀調(diào)控的職能問(wèn)題，又是一個(gè)資源配置問(wèn)題。如何提高投資的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，越來(lái)越成為全社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。近些年來(lái)，以水利、交通、能源、城市基礎(chǔ)設(shè)施等為代表的固定資產(chǎn)投資規(guī)模日益擴(kuò)大，它們?cè)诎l(fā)揮著國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)巨大拉動(dòng)作用的同時(shí)，也極易造成經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，增大經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，某些好高騖遠(yuǎn)、盲目投資和低水平重復(fù)投資等行為更是浪費(fèi)社會(huì)資源、貽害無(wú)窮。加強(qiáng)政府投資監(jiān)管，通過(guò)對(duì)投資決策的事前監(jiān)督、事中控制和事后評(píng)價(jià)，一方面可以清除市場(chǎng)配置資源的各種障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，保證資金投向最具經(jīng)濟(jì)、效益的項(xiàng)目，并保證資金運(yùn)用過(guò)程的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；另一方面通過(guò)反饋、披露投資效益等重要信息，也可以促使全社會(huì)在投資決策中慎重行事，經(jīng)濟(jì)、有效地使用資金，科學(xué)規(guī)范地加強(qiáng)管理。

4.加強(qiáng)政府投資監(jiān)管，也是整治投資領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的迫切需要

1998年以來(lái)，我國(guó)政府的投資監(jiān)管工作在總體上得到了加強(qiáng)，已逐步從全國(guó)性的專項(xiàng)重點(diǎn)治理向經(jīng)常、規(guī)范、綜合性的投資監(jiān)管轉(zhuǎn)變，并突出了監(jiān)管的及時(shí)性和規(guī)范性，提高了監(jiān)管的整體成效。然而必須看到，由于投資活動(dòng)本身的復(fù)雜性所造成的監(jiān)管困難，以及監(jiān)管體系建設(shè)仍然滯后于全社會(huì)投資規(guī)模迅速擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，加之我國(guó)尚處于經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健康有序運(yùn)行的基礎(chǔ)條件尚不完全具備，投資和項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域違法違紀(jì)的腐敗現(xiàn)象還比較容易滋生。加強(qiáng)投資監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，強(qiáng)化投資管理，明確有關(guān)單位和個(gè)人在與投資有關(guān)的活動(dòng)中的責(zé)任，約束權(quán)力的濫用，有利于防止經(jīng)濟(jì)犯罪、反腐倡廉。近幾年，我國(guó)政府在投資監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)糾正了大量違法亂紀(jì)現(xiàn)象，追回套取擠占挪用的資金達(dá)405億元，不但為國(guó)家挽回了巨額經(jīng)濟(jì)損失，而且向司法機(jī)關(guān)提供了不少經(jīng)濟(jì)犯罪大案要案線索，使一批貪官和蛀蟲(chóng)落人法網(wǎng)，投資監(jiān)管的效果非常明顯。

三、當(dāng)前我國(guó)政府投資監(jiān)管工作取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)原有投資體制進(jìn)行了一系列改革，初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。伴隨投資體制改革的開(kāi)展，我國(guó)政府投資監(jiān)管工作逐步得到加強(qiáng)，工作環(huán)境明顯改善。

但是，由于我國(guó)尚處于經(jīng)濟(jì)改革和體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程之中，現(xiàn)行投資體制、機(jī)制等方面的問(wèn)題仍然較多，給投資監(jiān)管工作帶來(lái)了很大影響。主要是：政府對(duì)企業(yè)的管理沒(méi)有充分體現(xiàn)政企分開(kāi)的原則，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未充分發(fā)揮；企業(yè)融資渠道不夠通暢，投資管理和投資中介服務(wù)需要進(jìn)一步規(guī)范；政府對(duì)投資的管理體系不夠完善，投融資宏觀調(diào)控體系還不健全，投融資領(lǐng)域的法制建設(shè)需要加強(qiáng)，等等。此外，投資監(jiān)管工作本身也還在探索過(guò)程中，仍然存在不少缺陷和問(wèn)題。如從投資監(jiān)管機(jī)制看，外部監(jiān)管機(jī)制比較配套，內(nèi)部制約機(jī)制普遍乏力；從投資過(guò)程看，實(shí)施階段監(jiān)管比較重視，決策過(guò)程監(jiān)管有所忽視；從