我國(guó)反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)的規(guī)制

我國(guó)反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)的規(guī)制

論文摘要：世界各國(guó)反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)的適用是循序漸進(jìn)的，自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平的變化，根本上決定了反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)是否適用以及適用的范圍。當(dāng)前我國(guó)的自然壟斷行業(yè)大體上已經(jīng)處于壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存的階段，區(qū)別于傳統(tǒng)的自然壟斷，因此一般適用于反壟斷法。此時(shí)，在自然壟斷行業(yè)，如何協(xié)調(diào)好反壟斷法規(guī)制與行業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系顯得尤為重要。

論文關(guān)鍵詞自然壟斷反壟斷競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)監(jiān)管

自然壟斷行業(yè)的反壟斷問題一直是個(gè)難點(diǎn)。相對(duì)于一般的競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，自然壟斷行業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)水平上存在差距，這便限制了反壟斷法在這些行業(yè)內(nèi)作用發(fā)揮，但同時(shí)也為行業(yè)監(jiān)管預(yù)留了一定的空間。這類行業(yè)一般有行業(yè)相關(guān)法規(guī)，并由獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)內(nèi)的諸如市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格制定等方面進(jìn)行直接規(guī)制，防止壟斷。

一、自然壟斷行業(yè)反壟斷規(guī)制的三種模式

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性是反壟斷法的適用前提條件。所以自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平的變化，根本上決定了反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)是否適用以及適用的范圍。依據(jù)自然壟斷行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)水平的不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相應(yīng)地也采取不同的規(guī)制模式。這里的規(guī)制模式指反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管在這些行業(yè)內(nèi)不同程度的適用和協(xié)調(diào)模式。

傳統(tǒng)的自然壟斷階段

在此階段，自然壟斷行業(yè)不存在引入競(jìng)爭(zhēng)的條件。而依據(jù)自然壟斷理論，某些行業(yè)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和過高的沉淀資本，面對(duì)一定規(guī)模的市場(chǎng)需求，與兩家或更多的企業(yè)相比，某單個(gè)企業(yè)能夠以更低的成本供應(yīng)市場(chǎng)，壟斷比競(jìng)爭(zhēng)更有效率。如果任由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，將會(huì)產(chǎn)生不利于社會(huì)福利改進(jìn)及資源最優(yōu)配置的結(jié)果。因此這些行業(yè)都被反壟斷法整體列入除外適用的范圍。這種壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)通過政府的嚴(yán)格監(jiān)管來維持，對(duì)于所產(chǎn)生的“壟斷定價(jià)”、“外部性”等壟斷弊端問題，政府往往采取嚴(yán)格的管制。然而，隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的進(jìn)步，這種反壟斷法完全豁免而完全由政府管制的制度，不僅沒有增進(jìn)社會(huì)福利，反而產(chǎn)生了一系列損害社會(huì)福利的后果，如助長(zhǎng)了尋租活動(dòng)，政府管制出現(xiàn)了失靈。而整個(gè)自然壟斷行業(yè)因?yàn)椴淮嬖诟?jìng)爭(zhēng)，企業(yè)內(nèi)無提高效率的動(dòng)力，外無競(jìng)爭(zhēng)的壓力，普遍存在效率低下，虧損嚴(yán)重，價(jià)高質(zhì)低等現(xiàn)象，消費(fèi)者的福利也遭受損失巨大。

引入競(jìng)爭(zhēng)后的自然壟斷

隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的進(jìn)步和競(jìng)爭(zhēng)水平的不斷提升，傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)越來越多的業(yè)務(wù)具備了可競(jìng)爭(zhēng)性，其中的非自然壟斷性業(yè)務(wù)因其具備可競(jìng)爭(zhēng)性，便逐漸從原行業(yè)中分離出來。在70年代后期和80年代，西方許多政府開始相信，有限度的競(jìng)爭(zhēng)總能帶來一定好處，放松管制的過程開始了，并產(chǎn)生了一些成果。政府為了打破壟斷格局，不斷在自然壟斷行業(yè)中的可競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)逐步引入競(jìng)爭(zhēng)，并引入反壟斷法來對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制，放松管制。于此同時(shí)，反壟斷法自身也取得了較大發(fā)展，如確立了社會(huì)整體效益價(jià)值目標(biāo)、重視消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)、克服自身的不確定性、以及結(jié)構(gòu)主義模式和行為主義模式之間的平衡等，這些都增加了反壟斷法在自然壟斷行業(yè)的適用可行性。

在這樣壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存的階段，反壟斷法適用于整個(gè)自然壟斷行業(yè)采取的是一般適用與例外豁免原則。即反壟斷法將自然壟斷行業(yè)與一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)不做區(qū)分，一般適用。而對(duì)于那些仍保持自然壟斷屬性而不宜競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)，通過在行業(yè)法規(guī)定除外事項(xiàng)給予“照顧”。因而在此階段，形成了政府管制和反壟斷法規(guī)制的雙重規(guī)制模式。

完全競(jìng)爭(zhēng)階段

隨著自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平的不斷提高，反壟斷法在除外適用事項(xiàng)的范圍將逐漸縮小，當(dāng)自然壟斷行業(yè)的全部業(yè)務(wù)都具備了可競(jìng)爭(zhēng)性，自然壟斷行業(yè)完全轉(zhuǎn)變成了競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，反壟斷法的除外適用范圍也就基本消失了。在此階段，反壟斷法就像在一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)一樣單獨(dú)勝任對(duì)這些行業(yè)的規(guī)制，統(tǒng)一適用。而在這種完全的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上，充分的競(jìng)爭(zhēng)迫使價(jià)格下降，商品或服務(wù)的質(zhì)量上升，利潤(rùn)趨近于零，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管效率低于反壟斷法適用的效率，監(jiān)管失去了存在的意義。

因此，在自然壟斷行業(yè)，反壟斷法并不當(dāng)然地適用。只是隨著這些行業(yè)開始引入有效競(jìng)爭(zhēng)，反壟斷法才有了適用條件。在完全壟斷階段，整體“除外適用”；在壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存階段，“一般適用”為原則，“除外適用”為例外；在全部業(yè)務(wù)可競(jìng)爭(zhēng)階段，反壟斷法“完全適用”。

二、我國(guó)自然壟斷行業(yè)由壟斷向競(jìng)爭(zhēng)的過渡

自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平的變化，根本上決定了反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)是否適用以及適用的范圍。所以在討論我國(guó)反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)的規(guī)制模式之前，先來看看我國(guó)的自然壟斷行業(yè)現(xiàn)狀。

那么，我國(guó)的自然壟斷行業(yè)是否還是處于原本傳統(tǒng)意義上的未引入競(jìng)爭(zhēng)前的完全壟斷狀態(tài)？答案是否定的。在我國(guó)反壟斷法還未頒布實(shí)施即2008年以前，科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步、市場(chǎng)需求不斷擴(kuò)張，這導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)的自然壟斷性弱化，政府規(guī)制也出現(xiàn)失靈，于是我國(guó)在絕大多數(shù)自然壟斷行業(yè)開始了引入競(jìng)爭(zhēng)的改革。目前我國(guó)自然壟斷行業(yè)整體上處于壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存階段。

其中，特別明顯的就是電信業(yè)的幾次重組改革。由于本身具有的適合壟斷經(jīng)營(yíng)的特性，20世紀(jì)80年代之前，我國(guó)電信業(yè)是由政府直接壟斷經(jīng)營(yíng)的。隨著壟斷弊端日益凸顯，我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，開始對(duì)電信業(yè)進(jìn)行改革，引入競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，我國(guó)電信行業(yè)已不再處于絕對(duì)壟斷的地位，而是初步構(gòu)造出了電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局。當(dāng)然，電信行業(yè)自然壟斷屬性弱化，但其還是處于壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存階段。國(guó)資委對(duì)電信行業(yè)的壟斷的闡述。根據(jù)國(guó)資委的認(rèn)定，電信業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，不可能完全放開，特別是電信業(yè)的基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，既屬于自然壟斷，還存在網(wǎng)絡(luò)性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和存在大量沉淀成本等特點(diǎn)，所以認(rèn)同電信行業(yè)的國(guó)有市場(chǎng)支配地位。同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)是為了克服壟斷弊端，實(shí)現(xiàn)電信業(yè)的更大發(fā)展。

就像電信行業(yè)一樣，我國(guó)的自然壟斷行業(yè)整體上正處于壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存的階段，那么，是否適用反壟斷法？

三、我國(guó)反壟斷法對(duì)自然壟斷的規(guī)制

2008年我國(guó)頒布了反壟斷法，但并為明確規(guī)定如何適用，相關(guān)規(guī)定只有第七條。因?yàn)槟：?guī)定產(chǎn)生很多爭(zhēng)論。筆者對(duì)第7條的理解為：我國(guó)的反壟斷法是一般適用于自然壟斷行業(yè)的。近期發(fā)生的電信行業(yè)反壟斷調(diào)查案正說明了當(dāng)前像這種具有競(jìng)爭(zhēng)的壟斷市場(chǎng)，具有支配地位的壟斷企業(yè)會(huì)濫用其支配地位，進(jìn)行壟斷協(xié)議等限制競(jìng)爭(zhēng)行為，將會(huì)受到反壟斷法的規(guī)制。也就擺明了對(duì)此類具有競(jìng)爭(zhēng)性的自然壟斷行業(yè)，我國(guó)反壟斷法也像先前分析的其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣選擇了一般適用。

筆者認(rèn)為我國(guó)反壟斷法對(duì)自然壟斷行業(yè)的適用原則是“一般適用，例外豁免”，即原則上適用于整個(gè)行業(yè)，只是在極個(gè)別事項(xiàng)上由于其保持自然壟斷性而豁免。這里需要注意的是，我們應(yīng)該對(duì)反壟斷法的規(guī)制進(jìn)行明確和細(xì)化。目前，自然壟斷行業(yè)存在區(qū)別于一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的規(guī)制需求，需要反壟斷法和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則更加全面和具體的制度設(shè)計(jì)，以利于有效適用該行業(yè)。在實(shí)行例外豁免時(shí)，我們需要確認(rèn)不同行業(yè)不同程度的有條件除外適用。當(dāng)然這樣的確認(rèn)并不是指在反壟斷法條文中針對(duì)這些行業(yè)的整體除外，而是指行業(yè)法在不違背反壟斷法基本精神并且不與反壟斷法相抵觸的基礎(chǔ)上，針對(duì)個(gè)別事項(xiàng)的除外規(guī)定。

四、反壟斷法規(guī)制與行業(yè)管制的協(xié)調(diào)

當(dāng)前處于競(jìng)爭(zhēng)性壟斷的市場(chǎng)格局下的自然壟斷行業(yè)，需要同時(shí)受到行業(yè)管制和反壟斷法的雙重規(guī)制，在對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)問題的規(guī)制中難免會(huì)有沖突，于是就引發(fā)了如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反壟斷職權(quán)如何進(jìn)行合理界定的問題。

兩種干預(yù)手段的差異

行業(yè)管制與反壟斷法規(guī)制這兩種干預(yù)手段都以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)樽谥?，但兩者之間有很大差異。

第一，手段不同。行業(yè)管制主要以市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格杠桿等對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行直接規(guī)制，而反壟斷法則對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行懲戒，間接規(guī)制企業(yè)行為。

第二，規(guī)制時(shí)間不同。行業(yè)管制通過對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行審批等事前規(guī)制，從而構(gòu)建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；而反壟斷監(jiān)管更多側(cè)重于事后監(jiān)管，即在發(fā)現(xiàn)違法行為之后，對(duì)企業(yè)加以處分。

第三，規(guī)制機(jī)構(gòu)各有優(yōu)勢(shì)。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)因?yàn)榕c被監(jiān)管行業(yè)保持長(zhǎng)期親密的聯(lián)系，擁有這些行業(yè)足夠的安全、技術(shù)信息，能對(duì)不斷變化的行業(yè)進(jìn)行及時(shí)有效的規(guī)制，因而更具專業(yè)性。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有豐富的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，更具權(quán)威性；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不局限于單一行業(yè)，而是負(fù)責(zé)反壟斷法在市場(chǎng)各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)施，而行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻只是執(zhí)行某一行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不具備的救濟(jì)方法，比如刑事處罰、三倍賠償?？梢?，兩類執(zhí)法機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

如何協(xié)調(diào)的設(shè)想

在法律層面，應(yīng)該制定并完善相關(guān)行業(yè)法，增強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的有效性。當(dāng)行業(yè)法與反壟斷法產(chǎn)生競(jìng)合時(shí)，按照“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，優(yōu)先適用行業(yè)監(jiān)管法。當(dāng)然，這種優(yōu)先是有限制的，而且也要考慮法律位階。監(jiān)管法的優(yōu)先適用不得違背反壟斷法的基本精神。監(jiān)管法中涉及反壟斷的內(nèi)容應(yīng)與《反壟斷法》保持一致，如與《反壟斷法》的規(guī)定不符或相抵觸的，應(yīng)予以清理和修正。

在執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面，可以仿效德國(guó)模式，采用“共同管轄”和“有合作的專門管轄”雙重機(jī)制。這樣可以實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效分權(quán)，避免一方獨(dú)占反壟斷執(zhí)法權(quán)。

“共同管轄”，是指推動(dòng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的互助與合作，共同對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式不同，都有其獨(dú)特之處，但也各自存在不足，因而各方可以利用對(duì)方優(yōu)勢(shì)克服、彌補(bǔ)自身監(jiān)管的缺陷。兩者之間監(jiān)管的有效合作可以通過共同制定反壟斷工作指南來實(shí)現(xiàn)。

有合作的專門管轄，是指反壟斷法規(guī)制與行業(yè)管制各有側(cè)重、相互協(xié)調(diào)。反壟斷法著重規(guī)