強(qiáng)化行政資產(chǎn)監(jiān)管分析

強(qiáng)化行政資產(chǎn)監(jiān)管分析

一、行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管不力及其不利影響

受公有制理論和長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國目前對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管不力及其效益不高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.宏觀層面：所有者失位，責(zé)任意識淡薄

我國的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在法律層面上是明確的，即歸全體人民所有，但在運(yùn)行層面上卻并不清晰。從委托代理角度看，至少存在三個方面的問題：一是所有者并沒有真正行使初始委托權(quán)。我國的全民所有制中，全民或國家其實(shí)只是一個抽象的概念，國有資產(chǎn)的管理必然都由作為國家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府來代表行使。行政事業(yè)性資產(chǎn)的初始委托人所有者主體，實(shí)質(zhì)上也是虛位的，都是通過各級政府行使才得以實(shí)現(xiàn)的。二是所有者沒有機(jī)制來監(jiān)督和約束所有者代表?；蚩煞Q之為委托代理鏈條之間缺乏內(nèi)在的連接機(jī)制。不能像私有企業(yè)中所有者與代理人通過規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，以契約條款為依據(jù)分擔(dān)責(zé)任并分享利益，實(shí)現(xiàn)所有者產(chǎn)權(quán)目標(biāo)與經(jīng)營者行為目標(biāo)的均衡?，F(xiàn)行的行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管體制就缺乏約束和規(guī)范政府這一方面行為的體制安排，作為此類資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)最終所有者的全體人民，既不擁有實(shí)際控制權(quán)，也缺乏有效監(jiān)督途徑。

2.中觀層面：管理者權(quán)責(zé)不清，難以確認(rèn)

在現(xiàn)行體制下，作為產(chǎn)權(quán)管理主體的上下級政府與同一層級政府各職能部門之間，由于權(quán)責(zé)關(guān)系缺乏明確界定，往往導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)管理主體錯位、失位并存，極大影響監(jiān)管效率。如當(dāng)?shù)胤秸呢?zé)任和義務(wù)超出了其權(quán)利時，往往沒有積極性維護(hù)這種資產(chǎn)的保值增值，從而出現(xiàn)“偷懶”行為。同時中央政府又因無法直接監(jiān)督，結(jié)果很可能加劇其“偷懶”。加上法律上對保護(hù)行政事業(yè)性資產(chǎn)存在著立法層次低、不嚴(yán)密現(xiàn)象，對違規(guī)行為只有建議權(quán)，而沒有相應(yīng)處罰權(quán)、懲戒權(quán)，使權(quán)利主體之間的層次約束虛化，權(quán)益上位主體對下位主體監(jiān)督功能弱化。還比如，當(dāng)提供資產(chǎn)的目標(biāo)與政府所追求的其他社會目標(biāo)矛盾時，常會以行政事業(yè)性資產(chǎn)的低效乃至風(fēng)險性使用為代價，轉(zhuǎn)變這類資產(chǎn)的用途。

二、來自福建的實(shí)證分析

福建省省直行政事業(yè)性資產(chǎn)管理，執(zhí)行的是“統(tǒng)一政策、分級監(jiān)管”模式，并結(jié)合專業(yè)性強(qiáng)、資產(chǎn)分布面廣、管理使用層次多等情況，在全國率先實(shí)行了部分資產(chǎn)委托管理，形成了國資管理部門統(tǒng)一監(jiān)管、財務(wù)主管部門協(xié)同監(jiān)管和行政事業(yè)單位基礎(chǔ)監(jiān)管三位一體的分級監(jiān)管體系，曾被國管局列為“實(shí)現(xiàn)合理分級負(fù)責(zé)”的創(chuàng)新體制之一。但由于也沒有實(shí)行產(chǎn)權(quán)集中統(tǒng)一管理，全國又尚未出臺統(tǒng)一的管理法規(guī)，同時缺乏相關(guān)職能部門的配合，所以有效的監(jiān)管機(jī)制還在形成之中，效益也有待提高。

1.規(guī)章制度約束力弱、監(jiān)管無法到位由于目前尚未實(shí)行產(chǎn)權(quán)集中統(tǒng)一管理，國有資產(chǎn)實(shí)際為各單位所有，作為終極所有者產(chǎn)權(quán)虛置，統(tǒng)一管理失控，導(dǎo)致資產(chǎn)流失。表現(xiàn)為：一是缺乏市場經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險意識，盲目投資，造成國有資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)、損失。二是資產(chǎn)處置存在“有申報、有審理；不申報、很難理”的問題，一些單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自處置國有資產(chǎn)，改變國有資產(chǎn)使用性質(zhì)，造成國有資產(chǎn)損失。三是一些事業(yè)單位在利用國有資產(chǎn)出租、折股、聯(lián)營時低估其價值，借改制之機(jī)轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)，在評估時采用只提供部分資產(chǎn)進(jìn)行評估等辦法，將國家利益化為集體利益甚至個人利益。四是違規(guī)違法擔(dān)保造成國有資產(chǎn)流失。根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)為經(jīng)濟(jì)活動提供擔(dān)保的通知》及國有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位未經(jīng)財政、國資部門的同意，無權(quán)處置國有資產(chǎn)，并嚴(yán)禁用國有資產(chǎn)為經(jīng)濟(jì)活動提供擔(dān)保。但一些單位卻違反規(guī)定為另外單位貸款提供抵押擔(dān)保。如貸款單位無力償還銀行貸款，擔(dān)保單位則負(fù)連帶責(zé)任，其結(jié)果將引起法律訴訟，法院對抵押擔(dān)保資產(chǎn)進(jìn)行拍賣，造成國有資產(chǎn)流失。

2.管理機(jī)制不健全、資產(chǎn)配置嚴(yán)重失衡目前福建行政事業(yè)性資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機(jī)制，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不合理、使用效率不高等問題。由于財政經(jīng)費(fèi)配置預(yù)算軟約束，而又缺乏合理的、有約束力的配置標(biāo)準(zhǔn)，致使行政事業(yè)單位之間國有資產(chǎn)的配置和供需失衡，各行政事業(yè)單位承擔(dān)的任務(wù)量與所占有、使用的資產(chǎn)不協(xié)調(diào)、少數(shù)單位利用自身權(quán)力和條件占有大量資產(chǎn)。一方面單位利用富余辦公房對外出租，另一方面單位則靠租房辦公，部門之間占有、使用的國有資產(chǎn)，從數(shù)量規(guī)模到質(zhì)量檔次都差別較大，苦樂不均的現(xiàn)象十分普遍。同時，資金來源渠道的多樣性以及缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購制度和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致資產(chǎn)購置方面較為嚴(yán)重的浪費(fèi)。

3.資產(chǎn)使用效率低、調(diào)劑困難資產(chǎn)使用缺乏客觀公正的資產(chǎn)使用效率評價標(biāo)準(zhǔn)與評價方法，以及有效的激勵、約束機(jī)制，無法對資產(chǎn)的使用效率進(jìn)行有效評估。而且，存量資產(chǎn)與預(yù)算管理脫節(jié)，許多單位存在大量閑置資產(chǎn)，只重購置，不重管理，資產(chǎn)使用效率低下。同時，由于目前事業(yè)單位管理體制上存在“條塊分割”，事業(yè)單位基本上是按行政區(qū)域設(shè)置，分部門管理，資產(chǎn)為部門所有，共享程度低，利用率不高。

三、“南寧模式”的有益探索

針對行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，這些年南寧市結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開，進(jìn)行了大膽改革，以市場化方式統(tǒng)一管理和運(yùn)營市屬資產(chǎn)，將其中相當(dāng)部分轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，轉(zhuǎn)變了過去關(guān)于公益性資產(chǎn)不能收取租金的觀念，降低了政府與部門的運(yùn)營成本，盤活了大量這種資產(chǎn)，收到了明顯成效。筆者認(rèn)為，其改革無論對于推動我國行政資產(chǎn)監(jiān)管理體制改革，降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，將影響重大，值得重視。

1.改革前南寧市行政事業(yè)性資產(chǎn)管理存在的弊端

一是制度不全，家底不清，賬外資產(chǎn)大量存在。由于行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要國家財政無償配置，使用不計成本，不計盈虧，相當(dāng)多的單位只重購置不重管理，管理制度不健全，一年到頭不清理不對賬，甚至根本未設(shè)資產(chǎn)賬。二是產(chǎn)權(quán)意識淡薄，國有資產(chǎn)權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。相當(dāng)多的行政事業(yè)單位缺乏產(chǎn)權(quán)觀念，視國有資產(chǎn)為部門、單位所有，隨意處置、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。三是資產(chǎn)分割占有，資源配置失衡，資產(chǎn)使用效率低下。最突出的現(xiàn)象就是辦公資源分配不均，有的單位大量富余，有的單位局促不堪。

2.“南寧模式”的主要做法：集中管理、分類處置、市場經(jīng)營、資本運(yùn)作

集中管理。在原行政事業(yè)單位的辦公樓、商鋪和賓館等經(jīng)營性房產(chǎn)、土地、經(jīng)濟(jì)實(shí)體產(chǎn)權(quán)過戶到威寧公司的基礎(chǔ)上，實(shí)行集中管理，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對各單位用于經(jīng)營性活動的資產(chǎn)由資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營。這些資產(chǎn)主要包括商鋪、門面、賓館等不動產(chǎn)，以及招待所、培訓(xùn)中心、印刷廠等經(jīng)濟(jì)實(shí)體。二是對行政辦公樓集中管理、統(tǒng)籌安排、優(yōu)化配置，并計劃通過籌資建造行政辦公區(qū)，建立行政辦公用房統(tǒng)一建設(shè)、商品化供應(yīng)、單位租賃使用、投資價值補(bǔ)償、再投資發(fā)展的良性循環(huán)和滾動發(fā)展機(jī)制。

分類處置。威寧公司對已接收的原行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行了分類處置：①部分小資產(chǎn)以直接拍賣的方式變現(xiàn)；②對經(jīng)營性不動產(chǎn)實(shí)行公開掛牌競價租賃；③對閑置土地及爛尾樓采取直接開發(fā)、整體轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式進(jìn)行盤活；④對授權(quán)托管、代管和直接管理的經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行資源整合，做到有進(jìn)有退，重新構(gòu)建具有優(yōu)勢的專業(yè)性公司；⑤對行政性辦公樓進(jìn)行集中調(diào)配；⑥對已接收的國有股權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式變現(xiàn)。

四、發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)借鑒

從嚴(yán)格意義上講，國外沒有與我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)完全對等的資產(chǎn)范疇，但許多發(fā)達(dá)國家的政府資產(chǎn)范疇與我國的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)有許多類似之處，總結(jié)歸納他們的管理經(jīng)驗(yàn)，對我國開展行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革一樣具有借鑒意義。國外的經(jīng)驗(yàn)，可以歸納為以下幾點(diǎn)：

1.管理體制。基于中央和地方政府明確的財權(quán)和事權(quán)劃分，西方國家政府資產(chǎn)管理，基本上實(shí)行的是分級所有的管理體制，上級政府對下級政府的資產(chǎn)無權(quán)調(diào)劑和支配，各級政府間資產(chǎn)有明確的邊界，因而資產(chǎn)管理代理鏈條短，監(jiān)管效率相對較高。

2.產(chǎn)權(quán)監(jiān)管。西方發(fā)達(dá)國家各國的政府資產(chǎn)管理體制形式各不相同，從政府資產(chǎn)的所有權(quán)與管理權(quán)的角度比較分析，政府資產(chǎn)管理體制可歸納一個共同點(diǎn)——嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)控制，即產(chǎn)權(quán)的集中統(tǒng)一管理。如美國、加拿大、澳大利亞將對政府房地產(chǎn)和車輛實(shí)行資產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)屬管理，各部門只有使用權(quán)沒有所有權(quán)，從制度上杜絕了資產(chǎn)的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.管理機(jī)構(gòu)。與產(chǎn)權(quán)的集中統(tǒng)一管理相適應(yīng)，上述國家都設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，對政府財產(chǎn)實(shí)行專業(yè)職能化管理，職責(zé)清晰，責(zé)任明確，避免多頭管理和職能交叉。美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦總務(wù)署，加拿大的公共工程和政府服務(wù)部為政府資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，澳大利亞政府資產(chǎn)授權(quán)澳洲工程局管理。

比較行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的國內(nèi)探索和國際經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府進(jìn)行的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革，在某種程度上，也是逐步與國際接軌，如資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一監(jiān)管，管理機(jī)構(gòu)專業(yè)職能化設(shè)置，以及引入市場化管理機(jī)制等。同時，應(yīng)該看到，同西方發(fā)達(dá)國家相比，國內(nèi)的市場化管理探索遠(yuǎn)未成熟，在法制化管理等方面還有著很大的差距。

五、加強(qiáng)監(jiān)管與提高效益的新設(shè)想

行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管的國內(nèi)探索和國外經(jīng)驗(yàn)表明，為維護(hù)所有者權(quán)益，提高公共服務(wù)效益效率，降低行政運(yùn)行成本，應(yīng)按照黨的十七大提出的“加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度”的要求，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，完善制度標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)資產(chǎn)配置、使用和處置全過程管理，促進(jìn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)合理、有效、節(jié)約使用。

1.構(gòu)建新型監(jiān)管體制基礎(chǔ)——分級所有

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題，既是我國國有資產(chǎn)管理體制改革的一個難點(diǎn)和熱點(diǎn)，也是其中的一個基礎(chǔ)性問題。哪些國有資產(chǎn)應(yīng)由中央政府履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益；哪些國有資產(chǎn)應(yīng)由地方政府履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，必須明確定位，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的歸屬清晰。要解決這個問題，必須從宏觀上對原有的管理體制進(jìn)行權(quán)力分解，改變地方政府的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)不統(tǒng)一的狀況，使地方政府既享有國有資產(chǎn)所有者權(quán)利，又承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，代表國家履行所轄國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)。把目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的“統(tǒng)一所有，分級管理”改為“分級所有，分級管理”，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。

2.制定新型監(jiān)管責(zé)任模式——專業(yè)管理

首先，專業(yè)化管理有利于充分授權(quán)和明確責(zé)任。由專業(yè)職能部門負(fù)責(zé)對行政事業(yè)性資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一的專門管理，可最大限度地行使資產(chǎn)所有者的管理職能，體現(xiàn)資產(chǎn)所有者權(quán)益、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一