淺析完善村民委員會選舉權(quán)利救濟制度的探討

淺析完善村民委員會選舉權(quán)利救濟制度的探討

[論文關(guān)鍵詞]村民自治村委會選舉權(quán)利救濟

[論文摘要]通過分析村民委員會選舉權(quán)利救濟制度的缺陷；對村民委員會選舉權(quán)利救濟制度的完善提出了建議，認為首先應(yīng)建立起村委會選舉的訴訟救濟制度，其次要健全和完善行政復(fù)議救濟、信訪救濟、人大監(jiān)督救濟等制度。

“實行村民自治，擴大基層民主，是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)，也是發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容。州而我國的村民自治制度的實施首先是從村民選舉村委會成員開始的，村民選舉村委會成員是其他一系列村民民主制度實施的前提，也是實現(xiàn)村民的自治民主權(quán)利的第一步。多年來在我國村委會選舉實踐中，一方面有關(guān)選民選舉權(quán)受侵害的事件頻頻發(fā)生并有愈演愈烈之勢；而另一方面，有關(guān)村委會選舉權(quán)利救濟的理論研究和制度建設(shè)卻嚴重滯后，以致有的地方的選舉矛盾和糾紛演變成群體性斗毆、示威、上訪事件，影響了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定和鄉(xiāng)村民主化的進程。因此，村委會選舉中的權(quán)利救濟制度建設(shè)，是當(dāng)前村委會選舉立法工作中必須認真研究和解決的重要內(nèi)容，同時也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中必須面對的重要制度建設(shè)課題。

一、村民委員會選舉中權(quán)利侵害行為的界定

權(quán)利救濟的實質(zhì)是通過對侵害權(quán)利的行為的矯正來保護受到侵犯的合法權(quán)利。因而，在討論如何完善村委會選舉中的權(quán)利救濟制度之前，我們應(yīng)當(dāng)對權(quán)利侵害行為進行一個合理的界定，只有明確了到底什么是權(quán)利侵害行為，才能有的放矢的針對這些行為提出具體有效的矯正措施。

查處村委會選舉中的違法行為，前提是界定行為人的行為是否違法，違法行為界定的依據(jù)是村委會組織法》和各省級地方選舉法規(guī)?！洞逦瘯M織法》規(guī)定，村委會選舉的違法行為是指：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉”的行為。此外，各省市在有關(guān)村委會選舉法規(guī)中還做了一些具體的規(guī)定，例如天津市的《村委會選舉辦法》規(guī)定“無正當(dāng)理由拖延村委會換屆選舉超過本辦法規(guī)定時限三個月的；擅自調(diào)整、變更村委會候選人的；虛報選票數(shù)或者有其他弄虛作假行為的；未經(jīng)村民會議通過，罷免村委會成員的；未經(jīng)依法選舉，指定、委派村委會成員的”；“用暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、破壞選票或者票箱等手段破壞選舉工作或者妨礙選民依法行使選舉權(quán)的……”。這些規(guī)定為界定村委會選舉中的違法行為提供了法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，筆者認為，判斷行為人的行為是否違法，應(yīng)符合下列四個條件：一是行為人主觀上存在故意。所謂故意就是有目的、有意識地去妨礙選舉，例如撕選票、砸票箱、故意拖延選舉等。二是違法行為所侵犯的客體必須是村民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和村委會選舉活動。三是違法行為是以威脅、賄賂、偽造選票、弄虛作假等手段來實施的。四是違法行為是足以造成妨害村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，破壞村委會選舉的后果的行為。只有同時具備上述四個條件，才能認定行為人違法。

目前村委會選舉過程中出現(xiàn)的違法行為主要有以下四類：一是縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、支持、幫助村委會選舉工作中的違法行為；二是村選舉委員會在選舉活動中的違法行為；三是選民在選舉活動中的違法行為；四是非選民的有關(guān)組織、團體和個人，包括村黨支部、共青團、婦聯(lián)組織、經(jīng)濟合作組織和協(xié)會、家族宗派和宗教勢力、未取得選舉權(quán)和被選舉權(quán)的其他人(如未滿18周歲的公民)等，在選舉活動中的違法行為。

這些違法行為干擾破壞了村委會選舉活動的正常有序開展，侵害甚至剝奪了村選民的民主權(quán)利，造成了嚴重后果。如不進行有效防范和禁止，勢必激化農(nóng)村各種矛盾，影響農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會和諧，阻礙基層民主的發(fā)展，危及國家基層政權(quán)的鞏固。

二村民委員會選舉權(quán)利救濟制度的缺陷

對當(dāng)前我國村委會選舉權(quán)利救濟制度的缺陷，實務(wù)部門早已怨聲載道，理論界也屢有批判。其情況概言之，一是公助救濟軟弱無力，二是公力救濟嚴重缺失。公助救濟的軟弱無力，首先表現(xiàn)為立法上的過于原則，漏洞太多；其次是實踐中因此而造成的可操作性太差。

《村委會組織法》第十五條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府及其有關(guān)部門舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)負責(zé)調(diào)查并依法處理?！边@里對村委會選舉中出現(xiàn)的違法行為列舉不充分，認定的標準不明確。另外，這里所指的舉報村民是權(quán)利被侵害者還是任何一位村民呢?再就是，諸多受理機關(guān)各自的職責(zé)范圍不明確，實際工作中彼此推諉、互相扯皮已屢見不鮮。

公力救濟的嚴重缺失，主要表現(xiàn)為以下方面：1)我國《治安管理處罰法》未對涉及村委會選舉、侵害村民選舉權(quán)利的行為作出任何規(guī)定，因此，對有關(guān)村委會選舉中發(fā)生的較輕的威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)行為無法做出行政處罰；2)《中華人民共和國刑法》第二百五十六條關(guān)于保護公民民主權(quán)利的“破壞選舉法”的規(guī)定，只限于對公民享有的選舉各級國家權(quán)力機關(guān)即人民代表大會和選舉國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的民主權(quán)利予以保護，按罪刑法定的法理原則，村民選舉權(quán)則不在刑法調(diào)整之范疇；3)現(xiàn)行之民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的選民資格案件，都未將村民選舉案件涵蓋其中；4)《村委會組織法》對村委會選舉權(quán)利的訴訟救濟竟然也只字未提，更是令人不可思議；5)行政復(fù)議法和行政處罰法等行政法規(guī)中，同樣沒有一部法律涉及有關(guān)村委會選舉中行政行為的相關(guān)規(guī)定；6)考察各省級地方法規(guī)，因受制于高位階的《村委會組織法》之法律規(guī)范的精神原則，而鮮有村選民選舉權(quán)利救濟之規(guī)定。因此，我們可以得出結(jié)論，在目前的法律制度框架下，我國還沒有建立相應(yīng)的村委會選舉訴訟救濟制度。由此而造成的現(xiàn)實問題可歸納為：一是違法行為的認定沒有明確的具體標準，比如干擾、破壞選舉到何種程度才算需要法律制裁，哄鬧選舉會場的行為依據(jù)什么標準確定其法律責(zé)任等。二是對于違法行為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任沒有具體規(guī)定，處理起來法律依據(jù)不足，隨意性較大。三是對違法行為處理的主體規(guī)定不夠明確。出現(xiàn)選舉受干擾和破壞時，選民究竟向哪個機構(gòu)舉報，哪個機構(gòu)負責(zé)查處，哪個機構(gòu)對查處過程和結(jié)果進行監(jiān)督等都沒有明確，在實踐中往往都感到很難辦。公力救濟是現(xiàn)代社會中權(quán)利救濟的主要方法，而訴訟救濟是公力救濟的核心，沒有訴訟救濟即暴露出我國村委會選舉權(quán)利救濟制度的嚴重缺陷。

三村民委員會選舉權(quán)利救濟制度的完善

我國村委會選舉權(quán)利救濟制度存在的“軟弱無力”與“嚴重缺失”的狀態(tài)，其根源是立法上的不到位。所以，村委會選舉權(quán)利救濟制度的健全與完善需要采取以下措施：首先要制定統(tǒng)一的全國村委會選舉法以規(guī)范村委會選舉的各個環(huán)節(jié)，要建立起有關(guān)村委會選舉的訴訟救濟制度。其次要健全和完善村委會選舉的行政復(fù)議救濟、信訪救濟、人大監(jiān)督救濟、行政指導(dǎo)、行政處罰和行政處分救濟等制度，引入人民調(diào)解救濟制度和執(zhí)政黨自律救濟制度。

(一)建立村委會選舉的訴訟救濟制度

眾所周知，訴訟程序是權(quán)利保護的最后屏障，因其所具有的客觀性、中立性、公正性、正當(dāng)性和高度程序性的特點，而成為法制社會權(quán)利救濟體系中最重要也是最有效的救濟方法。當(dāng)然，訴訟救濟也是其他救濟方式得以發(fā)揮作用的條件，然而，要盡快建立村委會選舉訴訟救濟制度并非易事，因為，選舉訴訟所保護的是公民的政治權(quán)利，與民法中的權(quán)利侵害和私權(quán)保護大不相同。其所涉及之案件受理范圍、案件受理條件、訴訟管轄、起訴人的主體資格、起訴條件、審理程序、判決與執(zhí)行都相當(dāng)復(fù)雜。但是，目前能夠盡快做到，并在村委會選舉權(quán)利救濟方面立竿見影的，至少有兩點：第一，制定統(tǒng)一的全國村委會選舉法，并在其中確立村委會選舉訴訟救濟制度；第二，通過全國人大常委會的立法解釋，將現(xiàn)行刑法中的“破壞選舉罪”擴大適用于村委會選舉。此外，如條件允許，進一步將嚴重侵害村民選舉權(quán)利，達到刑事違法性質(zhì)的行為納入刑法的調(diào)整范圍。在村委會選舉的訴訟救濟制度中，還應(yīng)當(dāng)把選民資格案件納入民事訴訟的調(diào)整范圍，增加對村民選舉委員會違法行為的認定和處理程序，在行政訴訟法中增加對行政機關(guān)侵犯村民選舉權(quán)利應(yīng)負行政責(zé)任的規(guī)定，并明確相應(yīng)的行政賠償方式。

(二)完善村委會選舉行政復(fù)議救濟和信訪救濟制度

行政復(fù)議救濟主要是針對行政機關(guān)侵犯公民選舉權(quán)被選舉權(quán)等政治權(quán)利的行為提起行政復(fù)議而獲得權(quán)利和救濟的方式。其法律依據(jù)有兩條：一是按《行政復(fù)議法》第六條之規(guī)定，行政相對人認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以提起行政復(fù)議；二是按《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定，行政相對人得對一定的抽象行政行為提起行政復(fù)議。目前由于《村委會組織法》及各省級法規(guī)對村委會選舉中的行政復(fù)議救濟方式、參加人的確定、有關(guān)程序與執(zhí)行都無明確規(guī)定，難以在實踐中順利實施，只要我們在制度層面上加以完善，其作用即可以大力發(fā)揮。

信訪救濟是指村民采取書信、電話、走訪等方式，就行政機關(guān)及其工作人員侵犯自己選舉權(quán)利的行為以及村委會選舉中的其他違法魅紀行為向各級行政機關(guān)、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，進行申訴、提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。信訪救濟制度從性質(zhì)上說既是行政救濟制度，又是監(jiān)督行政制度，但更主要的是一項行政救濟制度。其實，由于村委會選舉救濟制度的不完善，一直以來信訪救濟都是一項很主要的公力救濟方式。要使這一制度進一步完善，至少要在省級法規(guī)中進行必要的補充，一是明確可以在村委會選舉中以申訴、控告、檢舉的具體事項；二是明確哪些事項向哪些機關(guān)申訴，明確有關(guān)機關(guān)的受理職責(zé)；三是規(guī)定相應(yīng)的處理程序；四是明確答復(fù)的時限；五是增加處理問題的透明度。

(三)完善村委會選舉的人大監(jiān)督救濟制度

《村委會組織法》第二十八條規(guī)定：“地方各級人民代表大會和縣以上各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保證村民依法行使自治權(quán)利”，因此，人大監(jiān)督救濟是村委會選舉權(quán)利救濟的方式之一。那么，人大監(jiān)督救濟應(yīng)當(dāng)怎樣進行?各省級地方法規(guī)都未作出具體的制度設(shè)計。有學(xué)者認為，人大行使監(jiān)督權(quán)的主要方式有：第一，聽取和審議政府關(guān)于指導(dǎo)村委會選舉的工作報告．提出建議、批評、意見，必要時作出相應(yīng)的決議、決定；第二，撤銷同級政府關(guān)于村委會選舉的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；第三，受理群眾的上訪，申訴和意見，責(zé)成有關(guān)部門認真辦理．限期報告辦理結(jié)果；第四，在人大會議上依法提出質(zhì)詢案；第五，組織對于村委會選舉問題的調(diào)查委員會并根據(jù)調(diào)查報告作出處理決定；第六，組織代表進行執(zhí)法檢查或視察。那么監(jiān)督時間呢?是選舉前、選舉中、還是選舉后?依什么程序監(jiān)督?這些都有必要研究并作出明確的規(guī)定。筆者認為，人大是權(quán)力機關(guān)，其監(jiān)督制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)特別慎重，必須堅持一個原則，即參與而不干預(yù)，幫忙而不添亂．避免因卷入具體政務(wù)而“越位”。

(四)完善行政指導(dǎo)、行政處罰和行政處分救濟制度

行政指導(dǎo)和行政處罰主要是針對選舉事務(wù)或其他主體實施的侵害村民選舉權(quán)利的行為，由行政機關(guān)主動實施的對選舉事務(wù)的指導(dǎo)或?qū)ο嚓P(guān)違法行為的處罰。如對違法性嚴重的選舉糾紛，有關(guān)行政機關(guān)可以指導(dǎo)重新選舉，對選舉中有違反《社會治安管理處罰條例》的行為，有關(guān)機關(guān)可以進行行政處罰。行政處分主要是指行政機關(guān)對村委會選舉指導(dǎo)工作組成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其工作人員指派、派選、違法撤換村委會成員等侵害村民選舉權(quán)的行為實施的處分行為。在村委會選舉實踐中，行政指導(dǎo)救濟發(fā)揮的作用是很明顯的．畢竟這是相關(guān)行政機關(guān)(如民政部門)的重要職能．同時受到來自上級機關(guān)和選舉單位的雙重督促。行政處罰救濟．由于《治安管理處罰法》立法上的缺失，其作為有限，有待于進一步完善相關(guān)法規(guī)，明確違法行為的界定標準和處罰措施。行政處分救濟主要是通過對行政機關(guān)及其工作人員權(quán)力的約束來達到村民選舉權(quán)給予救濟的目的。有的省級法規(guī)規(guī)定：指定村民委員會候選人的；指定、委派村民委員會成員的；違反法律規(guī)定撤換村民委員會成員的；無正當(dāng)理由推遲村民委員會換屆選舉的；不依照法定程序進行選舉的．由上一級人民政府責(zé)令改正，并對直接責(zé)任人給予紀律處分。

(五)引入村委會選舉的人民調(diào)解救濟制度和執(zhí)政黨自律救濟制度

人民調(diào)解是在依法設(shè)立的人民調(diào)解委員會的主持下，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當(dāng)事人進行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)．促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)}義，消除紛爭的一種群眾自治活動。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事違法引起的糾紛以及違反社會公德引起的糾紛。這是一項具有中國特色的、有法律規(guī)范的訴訟外糾紛解決機制。筆者認為，鑒于人民調(diào)解所具有的人民性、自治性、法制性的特征，將其引入村委會選舉權(quán)利救濟體系范疇是非常必要的。當(dāng)然，這需要在相關(guān)法規(guī)中予以明確。筆者認為，執(zhí)政黨自律救濟是指中國共產(chǎn)黨基層組織，通過黨內(nèi)紀律約束保障