淺論受教育權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)

淺論受教育權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)

摘要：受教育權(quán)作為一種具體化的基本權(quán)利，對于公民來說意義重大。國家對受教育權(quán)的保護(hù)義務(wù)首先在于盡可能地采取行動以發(fā)展社會經(jīng)濟，使教育的發(fā)展同步于社會的發(fā)展和國家義務(wù)能力的發(fā)展，其次是立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)對受教育權(quán)的具體保護(hù)，受教育權(quán)的立法保護(hù)與行政保護(hù)可以稱作事前保護(hù)，司法保護(hù)則可以稱作受教育權(quán)的事后保護(hù)。在延伸層面，國家的國際法意義上的保護(hù)義務(wù)與國內(nèi)層面的保護(hù)一同構(gòu)成受教育權(quán)保護(hù)的雙重體系。

關(guān)鍵詞：受教育權(quán)立法保護(hù)行政保護(hù)司法保護(hù)

一、引言

教育對于人、社會和國家不可或缺，教育的基本作用即在于保證受教育主體享有他們?yōu)槌浞职l(fā)展自己的才能和盡可能牢牢掌握自己的命運而需要的思想、判斷、感情和想象方面的自由。在現(xiàn)代社會，教育既是公民個人人格形成和發(fā)展的一個必不可少的手段，也是培育作為民主政治具體承擔(dān)者的健全公民的重要途徑；受教育權(quán)是公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要組成部分，接受教育是人得以全面自由發(fā)展的重要前提。受教育權(quán)與生存權(quán)密切相關(guān)，在韓國、日本等國甚至被視為生存權(quán)的組成要素，是保障公民在現(xiàn)代社會中正常、體面地生存的權(quán)利，是公民在受教育方面作出或不作出一定行為的許可和自由，并可要求國家或他人為其受教育作出或不作出一定行為、并履行一定義務(wù)的權(quán)利，是公民其他社會權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。荷蘭憲法學(xué)者馬爾賽文和唐對142部民族國家的成文憲法所作的一項比較研究得出：%的憲法規(guī)定了受教育權(quán)利和實施義務(wù)教育；%的憲法規(guī)定了參加文化生活，享受文化成果的權(quán)利；%的憲法規(guī)定了教育自由和學(xué)術(shù)自由的權(quán)利。這還不包括如美、德等教育地方分權(quán)制國家在州憲法中所作的教育規(guī)定。由此可見，受教育權(quán)屬于人權(quán)譜系應(yīng)該沒有疑義。

應(yīng)該指出的是，受教育權(quán)作為一種積極的權(quán)利主要是在20世紀(jì)以來福利國家出現(xiàn)的背景下興起的。由于教育文化人權(quán)不但具有自由權(quán)之性質(zhì)，通常也必須透過國家積極的作為才得以實現(xiàn)，因此多屬于社會權(quán)之范疇。正是由于受教育權(quán)的社會權(quán)利屬性，也即它是作為國家干預(yù)社會的憲法表現(xiàn)，在有些國家，受教育權(quán)被認(rèn)為是國家給予公民的一種福利、利益和好處，是國家的恩德和賞賜。因此，并不是所有國家都承認(rèn)這一基本權(quán)利，也不是所有國家的憲法都規(guī)定這一權(quán)利。規(guī)定受教育權(quán)為基本權(quán)利的國家主要是那些倡導(dǎo)平等價值的社會法治國家及社會主義國家的憲法和諸多國際人權(quán)規(guī)范，如聯(lián)合國大會于1966年通過的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第13條第2款的規(guī)定。根據(jù)《公約》的規(guī)定，對于公民經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的實現(xiàn)，國家負(fù)有包括尊重、保護(hù)、促進(jìn)和給付幾個方面在內(nèi)的重要法律義務(wù)。1948年的《世界人權(quán)宣言》第26條也對受教育權(quán)予以了明確的規(guī)定。根據(jù)國際法原理，人權(quán)保障的義務(wù)主要是由民族國家承擔(dān)的。因此，平等地保護(hù)受教育權(quán)是聯(lián)合國各成員國和國際人權(quán)公約締約國義不容辭的國家義務(wù)和國際責(zé)任。

受教育權(quán)作為一項經(jīng)濟社會權(quán)利，其實現(xiàn)的程度最終決定于社會發(fā)展的水平，社會經(jīng)濟的發(fā)展是受教育權(quán)充分實現(xiàn)的根本性保障。國家的義務(wù)首先在于盡最大可能地采取行動以發(fā)展社會經(jīng)濟，并使其對受教育權(quán)的實際保障水平不低于其真實能力所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的保障水平，使教育的發(fā)展同步于社會的發(fā)展和國家義務(wù)能力的發(fā)展。然后再是立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)對受教育權(quán)的具體保護(hù)，受教育權(quán)的立法保護(hù)與行政保護(hù)可以稱作事前保護(hù)，司法保護(hù)則可以稱作受教育權(quán)的事后保護(hù)。

二、受教育權(quán)的立法保護(hù)

首先，立法機關(guān)負(fù)有制定切實完善的受教育權(quán)法律體系的義務(wù)。憲法規(guī)定的受教育權(quán)只是一個原則性的規(guī)定，這一權(quán)利的具體實現(xiàn)需要立法機關(guān)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、實施的方法、遭受侵犯的救濟，否則，受教育權(quán)的實現(xiàn)程度將大打折扣。具體而言，教育機構(gòu)如何設(shè)立；經(jīng)費的劃撥與使用；師資的構(gòu)成和資格的認(rèn)定；學(xué)生的入學(xué)要求、考試等均須立法機關(guān)予以立法規(guī)范。沒有立法機關(guān)制定具體法律，受教育權(quán)就無從變?yōu)楝F(xiàn)實。正因為此，各國憲法在明確規(guī)定受教育權(quán)的同時，還明確規(guī)定了立法機關(guān)的立法職責(zé)。如著名的《魏瑪憲法》第10條即規(guī)定：“聯(lián)邦對于宗教團體之權(quán)利及義務(wù)，學(xué)校制度，包括高等學(xué)校制度及學(xué)術(shù)圖書館制度等得以立法手續(xù)規(guī)定其章則?！薄兑獯罄麘椃ā返?3條第2款規(guī)定：“共和國頒布教育方面的一般規(guī)范，并設(shè)立各種與各級國立學(xué)校。”

考察建國以來我國所頒布的四部憲法可以得知，盡管對于有關(guān)教育條款的具體規(guī)定不同，但都有“公民具有受教育的權(quán)利”這樣的規(guī)定。我國現(xiàn)行憲法第46條第1款將受教育規(guī)定為公民的基本權(quán)利和義務(wù)。為了保證憲法規(guī)定的受教育權(quán)的充分實現(xiàn)，我國還制定了一系列相關(guān)的教育法律法規(guī)，分別規(guī)定了教育的相關(guān)制度及實施各層次教育的不同的要求和措施，從1980年中國第一部教育法規(guī)《學(xué)位條例》誕生以來，20多年間全國人大及其常務(wù)委員會通過并頒布了《教育法》、《教師法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》和《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律，國務(wù)院制定了一系列教育行政法規(guī)，國家教育行政部門制定了近200項部門規(guī)章，省級人大、政府制定了100多項地方性教育法規(guī)和規(guī)章。教育法律體系從無到有，日益完善，初步形成了以憲法原則為基本依據(jù)，《教育法》為基本法，包括教育法律、法規(guī)、規(guī)章三個層次的教育法律基本框架，使我國教育事業(yè)的發(fā)展和改革有法可依，也為公民受教育權(quán)的保護(hù)提供了法律保障體系。同時，有關(guān)教育的基本原則、教育制度等法律規(guī)定，對我國教育事業(yè)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，進(jìn)一步推動了公民受教育權(quán)的實現(xiàn)和保障。但由于起步較晚，與那些法律體系較為完善的國家相比，我國有關(guān)受教育權(quán)的教育立法無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都還存在著不小的差距，離法治的要求還相去甚遠(yuǎn)。在已經(jīng)制定出來的法律規(guī)范上也存在著針對性不強、不系統(tǒng)和不夠具體的問題。如成人教育、民辦教育和終生教育等教育形式的法律地位、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、基本保障制度及措施、法律責(zé)任等重要問題尚缺乏明確的法律規(guī)范，受教育者的程序性權(quán)利、法律救濟等也有待于進(jìn)一步充實。

基于全國人大在我國政治體制中的核心地位，加之憲法上確立的法律保留制度，全國人大在人權(quán)保障中的重要地位是不言而喻的。只有在全國人大的立法形成公民的具體權(quán)利后，才能為公民基本權(quán)利得到較為全面的保障提供一個前提條件。在時下我國憲法尚未進(jìn)入司法適應(yīng)層面的情況下，全國人大的積極立法對人權(quán)保障更是具有相當(dāng)特殊的意義。當(dāng)然，如前文所述，立法機關(guān)對于立法事項享有自由裁量權(quán)，立法機關(guān)在有責(zé)任制定促進(jìn)社會權(quán)利實現(xiàn)的法律的同時，也構(gòu)成了自身的立法裁量權(quán)。也就是說，全國人大是否制定法律、何時制定法律及制定怎樣的法律主要在它自身的掌控之中，由自己審時度勢，自主定奪。其他主體只能采取一定的形式和程序，對全國人大作道德上的督促，使之產(chǎn)生立法上的動因。關(guān)于公民能否根據(jù)受教育權(quán)等社會權(quán)利的性質(zhì)而享有直接的立法請求權(quán)是一個極富爭議的論題。早期各國一般都持“否定說”，認(rèn)為受教育權(quán)條款科處立法者的

是純粹的政治上、道德上的義務(wù)，而非法律上的義務(wù)，故公民不能據(jù)此享有具體的請求權(quán)。后來興起的“肯定說”摒棄了“否定說”，認(rèn)為社會權(quán)的規(guī)定是憲法對立法者的“憲法委托”，其性質(zhì)是一種具有強制性的法律義務(wù)，公民甚至可據(jù)此請求法院進(jìn)行救濟。但同時也承認(rèn)公民的請求權(quán)必須受到一定的限制且須謹(jǐn)慎行使，而違憲審查機構(gòu)即便認(rèn)定立法不作為違憲，也需要對立法權(quán)給予充分與必要的尊重，以保證立法權(quán)的相對獨立的品格，貫徹法治國家的宗旨。[10]

其次，立法機關(guān)還須理順現(xiàn)有的涉及到受教育權(quán)的法律法規(guī)及規(guī)章，進(jìn)行及時清理，做好銜接工作，以保證法律體系的一致性、協(xié)調(diào)性。根據(jù)社會形勢，及時審核已有的教育法律法規(guī)，特別是改革開放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已與現(xiàn)實不適應(yīng)的部分，廢除已經(jīng)阻礙教育和社會發(fā)展的部分；審核不同級別的教育法律法規(guī)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，避免立法的重復(fù)和上下位法的沖突與抵觸。即便做到了有法可依，也要十分注意諸多相關(guān)法律之間是否協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，不能出現(xiàn)一個行為或事件適應(yīng)這部法律或這個法律條款是一種結(jié)果，而適應(yīng)另一種法律或另一個法律條款卻得出差距很大的結(jié)果這種奇怪現(xiàn)象。

再次，立法機關(guān)還需強化法律監(jiān)督機制，這本身即是權(quán)力機關(guān)的職權(quán)與職責(zé)——尤其是在實行人民代表大會制度的我國更是如此。教育法律法規(guī)的監(jiān)督是依法治教、真正落實公民受教育權(quán)的有力保障。嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督是一個法治國家的必要條件。通過教育法律監(jiān)督，一方面能夠減少或避免執(zhí)法、司法人員的主觀性、任意性，另一方面能保護(hù)受教育權(quán)在遭受不法侵犯時得到有效救濟。然而，我國在教育法律監(jiān)督方面，不管是立法、執(zhí)法和司法，還是受教育權(quán)的實現(xiàn)方面，都存在著嚴(yán)重的不足，我國的法律監(jiān)督尚有待于健全和完善。在立法階段，通過法律監(jiān)督，賦予全國人大及其常委會以專門的職權(quán)，監(jiān)督憲法的實施，保證憲法在整個規(guī)范性文件體系中的最高權(quán)威。另外，保證立法機關(guān)制定的教育規(guī)范性法律文件的效力高于同一級別的行政機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件的效力。對于行政機關(guān)制定的教育規(guī)范性文件而言，通過法律監(jiān)督保證上級機關(guān)制定的文件效力高于下級制定的文件效力。事實上，我國許多學(xué)校制定的規(guī)章制度對于憲法和法律的違反即便是一目了然，相應(yīng)的人大及其常委會也沒有進(jìn)行過違憲和違法性審查，這就使得教育法律規(guī)范沒有統(tǒng)一性和權(quán)威性。因此，需要大力加強教育法律監(jiān)督工作。

三、受教育權(quán)的行政保護(hù)

教育行政是國家行政的一個重要組成部分，是國家行政機關(guān)對國家教育事務(wù)和社會公共教育事務(wù)進(jìn)行的決策、組織、管理和調(diào)控。受教育權(quán)的行政保護(hù)首先意味著政府應(yīng)當(dāng)建立和組織起符合現(xiàn)代教育特征的各種形式與層次的教育，提供足夠的教育設(shè)施和師資力量，投入充足的教育經(jīng)費。其次，政府應(yīng)主動采取措施消除在獲得和享有教育方面所存在的各種歧視與不平等，公平分配各種教育資源，教育條件和機會應(yīng)該在法律和事實上毫無歧視地提供給所有的人，特別是社會的弱勢群體；教育費用應(yīng)使所有的人都能負(fù)擔(dān)得起，對于經(jīng)濟困難的學(xué)生，政府有義務(wù)給予資助。[11]國家教育行政機關(guān)的行政行為大致上可以分為抽象教育行政行為與具體教育行政行為兩類。抽象教育行政行為是指教育行政機關(guān)在依法行使職權(quán)的過程中，針對非特定對象而制定規(guī)章等具有普遍約力的規(guī)范性文件的行為，如教育立法、教育法規(guī)及教育政策等具有宏觀性、指導(dǎo)性意義的教育行政行為都屬于此類行為。具體教育行政行為則指教育行政機關(guān)及其工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織、委托組織等在行政管理活動中，依法行使職權(quán)，針對特定對象和特定事物所實施的影響教育行政相對人權(quán)利和義務(wù)的一次性法律行為。我們可以分類來對其進(jìn)行闡述。

第一，行政立法措施，也就是抽象教育行政行為，是指教育行政機關(guān)為實施法律而制定和發(fā)布的具有普遍約束力的行為規(guī)則。在抽象教育行政行為方面，自20世紀(jì)80年代以來，國務(wù)院制定了幾十部教育行政法規(guī)，并對建國以來制定的數(shù)百件教育行政法規(guī)進(jìn)行了整理和匯編工作。國務(wù)院各部委以及省級人民政府也制定了一大批有關(guān)教育的政府規(guī)章，從而大大豐富了教育法的內(nèi)容。

第二，行政執(zhí)法措施，也就是具體教育行政行為，是指教育行政機關(guān)為實施法律和行政法規(guī)、規(guī)章而規(guī)定和采取的行政措施。主要包括：教育經(jīng)費管理措施、教學(xué)工作管理措施、教育事業(yè)計劃管理措施、高校招生與選拔工作管理措施、高校學(xué)位授予工作、管理措施等內(nèi)容。在受教育權(quán)的保障和落實方面，我國政府已經(jīng)做出了一系列的努力。具體來說，建國以來尤其是改革開放以來，國家把發(fā)展教育事業(yè)作為一項重要的任務(wù)和工作，有步驟地發(fā)展了學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育和高等教育等教育層次序列，逐步確立了教育在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，實施“科教興國”戰(zhàn)略。國家還通過采取設(shè)立獎學(xué)金、貸學(xué)金和勤工助學(xué)基金等措施，來進(jìn)一步幫助經(jīng)濟困難的高校學(xué)生完成學(xué)業(yè)。[12]

第三，受理行政復(fù)議申請。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理公民對侵害其受教育權(quán)的行為要求行政復(fù)議的申請。我國《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：……申請行政機關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的。對比1990年的《行政復(fù)議條例》受案范圍中只列舉了人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利而并沒有把受教育權(quán)列入其中，《行政復(fù)議法》在這一點上無疑是個很大的進(jìn)步。

第四，受理行政申訴的行為，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受公民對侵害其受教育權(quán)的行為要求處理的申請?！督逃ā纷鳛槲覈逃幕玖⒎?，確立了申訴作為受教育權(quán)的救濟途徑。申訴是指受教育者在其受教育權(quán)受到侵害時，依照《教育法》和其他法律規(guī)定，向有關(guān)行政機關(guān)申請請求處理的制度。然而，我國的學(xué)生申訴制度還處在起步階段，需要不斷加以完善?！督逃ā分灰?guī)定了申訴主體、申訴范圍，而對申訴期限、申訴管轄、申訴受理程序的規(guī)定還不夠明確，因此申訴制度應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范化、法制化，充分發(fā)揮申訴對受教育權(quán)救濟的作用。

由此可見，我國保障公民受教育權(quán)的行政主體包括國務(wù)院及其教育行政部門、地方各級人民政府和各級政府教育行政部門、公立學(xué)校等。國務(wù)院、地方各級人民政府和各級政府教育行政部門保障公民受教育權(quán)的手段和方式，是在各自職責(zé)范圍內(nèi)制定相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章、發(fā)布行政措施決定，舉辦各類學(xué)?；?qū)Ω黝悓W(xué)校予以資助，保護(hù)社會其他組織的辦學(xué)權(quán)，裁判教育領(lǐng)域相關(guān)糾紛等。從行政機關(guān)在保障公民受教育權(quán)實現(xiàn)的責(zé)任來看，一方面，行政機關(guān)有責(zé)任自己創(chuàng)造條件來為公民實現(xiàn)受教育權(quán)提供條件和法律保障；另一方面，當(dāng)行政機關(guān)自身能力有限時，也可以利用社會力量來增加公民實現(xiàn)受教育權(quán)的保障。

四、受教育權(quán)的司法保護(hù)

基本權(quán)利的實現(xiàn)不僅需要立法的具體化、行政機關(guān)的尊重和保護(hù)，也需要司法救濟的最終保障。教育法律救濟的起因在于教育行政機關(guān)及其工作人員實施的違法、不當(dāng)行政行為或行政不作為。違法、不當(dāng)行政行為主要是行政管理活動違犯了基本權(quán)利的防御權(quán)功能，；而行政不作為則主要是違犯了基本權(quán)利要求國家積極提供保護(hù)義務(wù)的功能。此時，針對這些違法、不當(dāng)行政行為和行政不作為的司法救濟恰好體現(xiàn)出司法權(quán)的基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)。司法對公民權(quán)利的救濟一直被作為法治國家公民權(quán)利保護(hù)的最后一道防線，公民能夠通過司法救濟保障自身基本權(quán)利的實現(xiàn)是法治的必然要

求。根據(jù)侵犯受教育權(quán)產(chǎn)生的責(zé)任的不同，可以把受教育權(quán)的司法救濟分為民事訴訟救濟、行政訴訟救濟和刑事訴訟救濟三種。

第一，民事訴訟救濟：當(dāng)公民的受教育權(quán)遭到行政機關(guān)和公立學(xué)校以外的其他平等主體的侵犯時，可以通過民事訴訟予以救濟保障。《教育法》第四十二條、《未成年人保護(hù)法》第四十六條的規(guī)定適用于對受教育權(quán)的民事訴訟的救濟。事實上，受教育者為得到救濟往往通過民事訴訟以民事權(quán)利保護(hù)之名，求受教育權(quán)保護(hù)之實。那么民事訴訟能否真正有效保護(hù)公民的受教育權(quán)呢？答案是不能令人樂觀的。在民事糾紛中往往只能以賠償結(jié)案，受教育權(quán)無法得到充分的保護(hù)，如開除在籍大學(xué)生僅以賠償是無法彌補學(xué)生由于受教育權(quán)的侵害而帶來的損失的，而且如果當(dāng)事人以受教育權(quán)受到侵害為由提起民事訴訟往往被法院以“不屬于受案范圍”為由從而不予受理或駁回起訴。因此，我們要努力探索以改進(jìn)這種狀況。

第二，行政訴訟救濟：從《教育法》中尋找受教育權(quán)的法律依據(jù)，并根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟，逐漸成為共識，實踐中也已出現(xiàn)相應(yīng)的案例。[13]但《行政訴訟法》上的規(guī)定將行政訴訟的范圍僅限于“人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)”范圍，換句話說，對于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利受到侵犯的，能否提起訴訟便要取決于其他法律法規(guī)的單獨授權(quán)。這樣，行政訴訟的范圍就被限縮了：即使公民的受教育權(quán)、政治權(quán)利、勞動權(quán)等受到行政機關(guān)的違法侵害，公民也無法依據(jù)《行政訴訟法》提起訴訟，而只能尋求特別法或其他途徑的救濟。為了更好地保護(hù)公民的受教育權(quán)，必須擴展行政訴訟的范圍，將受教育權(quán)等權(quán)利也包括在可以提起行政訴訟的權(quán)利之列。同時建議全國人大適時地修改《義務(wù)教育法》，明確規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)提供免費義務(wù)教育。對中央政府的政策和法規(guī)違背《義務(wù)教育法》的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查；對地方政府違背義務(wù)教育義務(wù)和責(zé)任的，應(yīng)依法追究其法律責(zé)任。[14]健全和完善這些法律在法律責(zé)任方面的規(guī)定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。

第三，刑事訴訟救濟：應(yīng)該承認(rèn)的是，我國現(xiàn)行刑法沒有打擊侵害受教育權(quán)的專門條款，致使在刑事法領(lǐng)域針對受教育權(quán)的保護(hù)還存在著很多空白區(qū)域。這樣，在受教育權(quán)受到國家權(quán)力嚴(yán)重侵害時就缺乏完善的司法救濟渠道，即便起訴到法院，在嚴(yán)格遵循大陸法系傳統(tǒng)的我國司法界，也大都會因沒有明確的法律依據(jù)最終不了了之。因此，筆者建議在合適的時候?qū)ΜF(xiàn)行刑法增設(shè)專門的條款，以打擊嚴(yán)重侵害受教育權(quán)的犯罪行為，保護(hù)公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。[15]

在窮盡前述法律救濟的前提下，倘若受到侵犯的基本權(quán)利依然不能有效的獲得救濟，則直接適用憲法中的基本權(quán)利條款當(dāng)在情理之中。[16]眾所周知，對于基本權(quán)利的保障大致可分為絕對保障和相對保障兩種模式，我國基本上可以歸結(jié)為后者。在普通法律不能對基本權(quán)利提供有效救濟的情況下，為了使被侵犯的基本權(quán)利有司法救濟渠道，必須通過憲法訴訟或違憲審查機制來救濟。憲法訴訟是實現(xiàn)保護(hù)基本權(quán)利的“最后和最高”的救濟方式，缺少憲法制度上的人權(quán)保護(hù)注定是不完整的。在西方國家，作為社會權(quán)一種的受教育權(quán)走過了“方針條款論”、“憲法委托論”、“制度保障論”和“公法權(quán)利論”的階段，我國受教育權(quán)在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，理應(yīng)賦予受教育權(quán)的具體性權(quán)利的性質(zhì)。近年來的幾個案例[17]則明顯昭示著我國受教育權(quán)的保障正朝著“公法權(quán)利”的方向發(fā)展。當(dāng)然，在此過程中尤其需要注意力度，在受理案件的條件上應(yīng)該嚴(yán)格限制，以防操之過急。

五、延伸層面：受教育權(quán)的國際法保護(hù)

在歐洲，現(xiàn)代意義上的世俗國家出現(xiàn)之前，教育主要是父母和教會來操作、進(jìn)行的。后來，教育才被納入公共事業(yè)。到19世紀(jì)，有關(guān)于國家的教育義務(wù)和責(zé)任被納入到國內(nèi)權(quán)利法案。二戰(zhàn)之后通過的世界性或區(qū)域性的人權(quán)公約也大都對其予以肯定。前文已經(jīng)指出，受教育權(quán)在二戰(zhàn)后為多數(shù)國際人權(quán)公約所青睞，由此使得受教育權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)從單純的國內(nèi)法層面擴展、延伸到了國際法層面，成為受國際人權(quán)法保護(hù)的一項重要權(quán)利。受教育權(quán)的國家保護(hù)體系也就相應(yīng)地呈現(xiàn)為國內(nèi)法與國際法的雙重保護(hù)。由于民族國家在時下依然是保護(hù)人權(quán)的主要政治實體，故任何一個締約國都必須承認(rèn)和接受按照國際社會普遍承認(rèn)的方式來履行保護(hù)人權(quán)的職責(zé)，否則就無法在國際人權(quán)關(guān)系中立足。[18]

一些人權(quán)要求國家的積極作為，即國家有義務(wù)以其當(dāng)前可供利用的資源，采取一切可能的措施才能達(dá)成這些權(quán)利的實現(xiàn)和享有，這就為國家設(shè)立了保障和促進(jìn)這些人權(quán)的義務(wù)。與絕大部分的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)都屬于此類，如根據(jù)《消除對婦女一切形式歧視公約》第16條第1款的規(guī)定，締約國有義務(wù)“采取一切適當(dāng)措施，消除在有關(guān)婚姻和家庭關(guān)系的一切事務(wù)上對婦女的歧視”，這也即是為國家設(shè)立了保障和促進(jìn)的積極義務(wù)。[19]受教育權(quán)即屬于此類權(quán)利，根據(jù)國際法，受教育權(quán)是相對于國家而言的，因此就要求國家提供足夠的教育條件和設(shè)施，以保護(hù)受教育權(quán)的完整實現(xiàn)。

世界民族國家在批準(zhǔn)加入國際人權(quán)公約后，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的義務(wù)或職責(zé)呢？聯(lián)合國防止歧視與保護(hù)少數(shù)人小組委員會前主席埃德先生的觀點可以說很具有代表性。他認(rèn)為，國家義務(wù)主要分為四個層次：一是國家有尊重個人依據(jù)公約規(guī)定所享有的各項權(quán)利和自由的義務(wù)；二是國家有義務(wù)保護(hù)個人依據(jù)國際人權(quán)文件所享有的各項自由和權(quán)利；三是國家有義務(wù)為個人享有國際人權(quán)所規(guī)定的自由和權(quán)利提供各種機會；四是國家有義務(wù)為個人享有國際人權(quán)文件所享有的各種自由和權(quán)利提供直接的保障。[20]在國際人權(quán)法上，國家不僅要承擔(dān)保證受教育者依法接受現(xiàn)存的各類受教育權(quán)利的義務(wù)，還應(yīng)承擔(dān)按照其接受的國際人權(quán)法的要求建立適應(yīng)個人全面發(fā)展所需的完善教育體系和教育制度的義務(wù)。因此，國內(nèi)法中保護(hù)受教育者接受完整的教育——即受教育權(quán)的結(jié)構(gòu)的完整性，已是國際人權(quán)法中受教育權(quán)內(nèi)容的自有之義。但是，對于已經(jīng)接受《世界人權(quán)宣言》和其他有關(guān)受教育權(quán)的國際宣言和行動綱領(lǐng)——特別是批準(zhǔn)或加入保護(hù)受教育權(quán)的國際公約的國家而言，其承擔(dān)義務(wù)的范圍還必須擴大到保障國內(nèi)受教育權(quán)體系的完整性，即按照國際人權(quán)公約的規(guī)定，積極廣泛地創(chuàng)造國內(nèi)條件開辦各類教育，以滿足公民的受教育之需。[21]聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會的關(guān)于受教育權(quán)的第13號一般性意見確認(rèn)了締約國的最低限度的核心義務(wù)是“至少確認(rèn)《公約》闡明的各項權(quán)利的落實，包括基礎(chǔ)教育的落實達(dá)到最低限度的基本水平”。這項核心義務(wù)的內(nèi)容是：保障在不歧視的基礎(chǔ)上進(jìn)入公立教育機構(gòu)學(xué)習(xí)的權(quán)利，確保教育與第13條第1款規(guī)定的目標(biāo)相一致；依照第13條第2款項的規(guī)定，為人人提供初等教育；通過并執(zhí)行一項國家教育戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略包括提供基礎(chǔ)、中等和高等教育；確保在不受國家或第三方干涉的前提下自由選擇教育機構(gòu)，但此類機構(gòu)必須符合“最低限度教育標(biāo)準(zhǔn)”。

我國政府于1997年簽署了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》，全國人大常委會于2001年批準(zhǔn)。2001年6月27日，《公約》正式對我國生效。簽署《公約》意味著保障公民享有平等的受教育權(quán)不僅是國家的國內(nèi)法義務(wù)，而且成為國際法上的一項國家義務(wù)。與公民權(quán)利和政治權(quán)利相比，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利需要強有力的國家干預(yù)，需要大量投資，國家因而承擔(dān)的是積極的義務(wù)，即確認(rèn)和提高的義務(wù)?！豆s》是否能夠?qū)嵤┖茫?/p>

最終取決于各國政府為履行其國際法律義務(wù)所采取的措施?！豆s》第二條規(guī)定：“締約國應(yīng)用一切適當(dāng)方法，尤其包括用立法方法，逐漸達(dá)到本公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實現(xiàn)”。經(jīng)社文委員會在其一般意見中指出：“除了立法之外，可被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)拇胧┲羞€包括，為根據(jù)國家法律制度屬于司法范圍的權(quán)利提供司法補救辦法?！薄豆s》規(guī)定的大多數(shù)權(quán)利要真正實現(xiàn)，在許多情況下必須進(jìn)行立法。在締約國現(xiàn)行法律不符合公約的規(guī)定時，締約國有修訂國內(nèi)法律使之與《公約》相符的義務(wù)。由于《公約》沒有國際上的個人申訴程序，國家的司法補救辦法對其中某些權(quán)利的實施便愈發(fā)重要。最高人民法院在其提交給全國人大常委會的工作報告中也承諾，各級人民法院審判案件要按照我國法律和我國締結(jié)或參加的國際條約，履行我國承擔(dān)的國際義務(wù)。[22]實際上，上述“一切適當(dāng)方法”應(yīng)該還包括行政的方法這一重要方面。

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參見蘇林琴：《作為人權(quán)的受教育權(quán)研究》，載勞凱聲主編：《教育法制評論》第三輯，教育科學(xué)出版社2004年版。

[荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第159—161頁。

有關(guān)受教育權(quán)變遷的歷史，請參閱周志宏：《學(xué)習(xí)權(quán)序論》，載《當(dāng)代公法新論——翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版公司2002年版，第189—197頁。

有關(guān)受教育權(quán)國家保護(hù)義務(wù)的前提性的高階命題——基本權(quán)利的國家保護(hù)義務(wù)——的論說，有興趣的讀者請參閱本人碩士學(xué)位論文的第一部分，擬發(fā)表于《當(dāng)代法學(xué)》2007年第2期。在邏輯上，后者是先于受教育權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)這個命題的。

這也即所謂的“憲法委托”，是指憲法在其條文內(nèi)，僅為原則性規(guī)定，而委托其他國家機關(guān)之特定的、細(xì)節(jié)性的行為來予以貫徹。參見陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》上冊，山東人民出版社2001年版，第148頁。

參見秦奧蕾、張禹：《論受教育權(quán)的憲法效力——以基本權(quán)利的實現(xiàn)為視角》，載勞凱聲主編：《教育法制評論》第三輯，教