現(xiàn)實性·矛盾性·折衷性

現(xiàn)實性·矛盾性·折衷性

內(nèi)容摘要城市可持續(xù)發(fā)展作為一種發(fā)展觀，已被人們普遍接受，作為一種發(fā)展戰(zhàn)略，目前尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于可持續(xù)性概念本身的內(nèi)在矛盾性，加上城市發(fā)展各種現(xiàn)實條件的制約，使我們很難在理論上確定出一種具有可持續(xù)性的城市發(fā)展理想模式，在實踐上也不可避免地使城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃決策具有某種程度的折衷性。作者從城市發(fā)展目標(biāo)、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、城市空間增長模式、城市土地利用方式與強(qiáng)度、城市交通方式與交通政策等方面具體論述了城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃決策中面臨的困惑與選擇。

1972年6月在瑞典斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議是國際社會就環(huán)境問題召開的第一次世界性會議，標(biāo)志著全人類對環(huán)境問題的覺醒；到1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，20年間人類關(guān)注的熱點已由單純重視環(huán)境保護(hù)問題轉(zhuǎn)移到環(huán)境與發(fā)展的主題，環(huán)境與發(fā)展大會可以說是人類轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式和生產(chǎn)方式，走可持續(xù)發(fā)展道路的一個里程碑。

作為這兩次會議精神的延伸，1976年在加拿大溫哥華召開的聯(lián)合國“人居Ⅰ”會議上，首次系統(tǒng)提出了人類住區(qū)發(fā)展政策，并強(qiáng)調(diào)“為了實現(xiàn)人類住區(qū)發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境目標(biāo)，應(yīng)把重點放在實際的設(shè)計和規(guī)劃工作上”［1］；1996年在土耳其伊斯坦布爾召開的聯(lián)合國“人居Ⅱ”會議，則更為明確地提出要“在世界上建設(shè)健康、安全、公正和可持續(xù)發(fā)展的城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村［1］”，以此作為對1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會制定的全球《21世紀(jì)議程》中提出的人類住區(qū)工作總目標(biāo)：“改善人類住區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境質(zhì)量及所有人的生活和工作環(huán)境”［1］的回應(yīng)?？梢哉f，經(jīng)過20余年的認(rèn)識深化，人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展觀已被人們普遍接受。

但如果深入剖析，人們就會發(fā)現(xiàn)，雖然可持續(xù)發(fā)展觀提出了一種全面的宏觀理想，但正因為它“具有太廣泛的普適性，因而就會喪失改造能力而降至最低的一般標(biāo)準(zhǔn)”［2］；可持續(xù)性概念［3］本身也具有其內(nèi)在的矛盾性，即各種目標(biāo)之間存在著既定利益的根本沖突，加上各種現(xiàn)實條件的制約，要在所有的領(lǐng)域及所有地域達(dá)到完全可持續(xù)，需要有非常復(fù)雜的重構(gòu)，可以說是困難重重，因此能夠付諸實施的“平衡措施”實際上就是多邊利益“可承受的折衷策略”。

城市作為人類住區(qū)的主要形態(tài)之一，在城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中，這種現(xiàn)實性、矛盾性與折衷性的特點在城市規(guī)劃的一些基本理論問題上可以得到集中的體現(xiàn)。

1城市發(fā)展目標(biāo)的定位

普遍的共識是，城市發(fā)展面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會平等和環(huán)境保護(hù)三方面的目標(biāo)，這也一直是近現(xiàn)代城市規(guī)劃努力實現(xiàn)的目標(biāo)。由于這些目標(biāo)之間存在著固有的矛盾與沖突，近一個世紀(jì)來世界范圍內(nèi)的規(guī)劃實踐仍沒有從根本上找到解決問題的答案：四十至六十年代的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃在后來被指責(zé)為對城市發(fā)展施加了太多的限制，應(yīng)對其后西方世界的經(jīng)濟(jì)蕭條承擔(dān)責(zé)任；六七十年代規(guī)劃師對社會、政治問題的關(guān)注，不僅沒有解決西方國家城市中種族及社會空間隔離問題，反而出現(xiàn)了嚴(yán)重的內(nèi)城衰退危機(jī)；八十年代以來，可持續(xù)發(fā)展理論對“發(fā)展”概念賦予新的闡釋［4］，盡管從理論上設(shè)置了一種平衡的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，但無論在現(xiàn)實中還是在戰(zhàn)略上，可持續(xù)發(fā)展的未來前景尚不明確，且這種理想圖景與我國城市發(fā)展的現(xiàn)實仍存在較大的反差?，F(xiàn)實中城市大量下崗職工再就業(yè)的壓力和相當(dāng)數(shù)量低收入居民的安居要求，成為政府工作的主要議題，多數(shù)城市自覺或不自覺地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于優(yōu)先選擇的地位；城市人口增長、就業(yè)壓力等多方面因素推動的經(jīng)濟(jì)增長追求往往超過了改善環(huán)境的努力；部分城市提出的創(chuàng)建生態(tài)城市、綠色城市、山水園林城市等目標(biāo)，雖然與國際上強(qiáng)調(diào)人居環(huán)境開發(fā)的環(huán)境效應(yīng)這一主流相一致，但其與基于我國國情而提出的“集約化、高效化”城市發(fā)展普遍要求也有某種程度的相悖之處，相當(dāng)數(shù)量的城市現(xiàn)狀已為環(huán)境污染、空間擁擠、綠化率低、秩序混亂等嚴(yán)重城市問題所困擾，“生態(tài)城市”的建設(shè)步履艱難。

一種觀點認(rèn)為，要實現(xiàn)社會公平及保護(hù)環(huán)境，最佳的辦法是增加經(jīng)濟(jì)規(guī)模，使社會擁有更多的可以分配的財富，并有更多的資金投入維護(hù)環(huán)境。這種觀點也許能給我們某種啟示：即城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展要求在時間上或空間上有其靈活性，城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)反映出城市發(fā)展進(jìn)化過程中的時空特點，體現(xiàn)出不同時期城市發(fā)展目標(biāo)的差異。任何時期經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境利益的深層矛盾與沖突不可能完全消除，規(guī)劃的作用就在于通過全面的綜合部署，盡可能避免矛盾的破壞性，使城市發(fā)展過程更加靠近可持續(xù)狀態(tài)，規(guī)劃師的任務(wù)就是從技術(shù)上、制度上促成創(chuàng)造性的解決方案。

由此可見，基于可持續(xù)性的城市發(fā)展目標(biāo)有其普遍的共性要求，即取得經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，也有其對應(yīng)于城市發(fā)展不同時空特點的個性要求，即某一時期城市發(fā)展的階段性重點目標(biāo)。城市發(fā)展目標(biāo)的定位往往是城市可持續(xù)發(fā)展理想與具有操作性的近期實施策略之間的折衷與平衡。

2城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的承襲與變革

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策對自然資源耗減速率和環(huán)境退化水平有十分重要的影響，產(chǎn)業(yè)革命以來所倡導(dǎo)的“人類征服自然”的經(jīng)濟(jì)增長模式，雖然促進(jìn)了物質(zhì)生產(chǎn)水平的極大提高，但也使人與自然處于尖銳的矛盾之中，并不斷受到自然的報復(fù)，這條傳統(tǒng)的工業(yè)化道路，已經(jīng)導(dǎo)致全球性的人口激增、資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，使人類社會面臨嚴(yán)重困境。按可持續(xù)發(fā)展要求，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，與環(huán)境承載力相適應(yīng)，這就要求必須擯棄過去那種高消耗、高投入的粗放型發(fā)展模式，走技術(shù)進(jìn)步、提高經(jīng)濟(jì)效益、節(jié)約資源的集約型發(fā)展道路，大力推廣清潔生產(chǎn)和清潔能源技術(shù)。可以說，沒有經(jīng)濟(jì)增長方式的改變，就不可能有可持續(xù)發(fā)展。

由此可見，從改善環(huán)境狀況，減少城市廢氣、廢水、固體廢棄物排放量出發(fā)，我國城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行較大的變革，并且要逐步提高城市環(huán)境服務(wù)水平。但現(xiàn)階段由于多數(shù)城市機(jī)械制造、紡織化工、鋼鐵、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍占主導(dǎo)地位，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、綠色工業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)總量中所占份額有限，相當(dāng)部分小城市仍是以農(nóng)副產(chǎn)品初加工及原料采掘業(yè)為主，這些在西方發(fā)達(dá)國家早已衰退的夕陽工業(yè)在我國城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中仍占有舉足輕重的地位，這種現(xiàn)狀使我們城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制訂及規(guī)劃決策陷入兩難的境地：是允許這種狀況繼續(xù)存在，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后再進(jìn)行調(diào)整，還是從可持續(xù)環(huán)境理想出發(fā)，在規(guī)劃中明確要求進(jìn)行城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的迅速轉(zhuǎn)換？選擇前者，往往容易被指責(zé)為因循守舊、無所作為，規(guī)劃的超前性不夠。

3城市空間增長模式的選擇

城市空間是城市發(fā)展的物質(zhì)載體，也是人與資源、環(huán)境相處關(guān)系的外在表現(xiàn)，城市空間的組織模式是影響城市合理發(fā)展的基本要素之一。那么什么是具有可持續(xù)性的城市空間組織模式?

在很大程度上，城市空間的組織模式主要取決于城市空間增長模式的選擇。如果把城市看作一個有機(jī)的整體，這個有機(jī)體必然有其生長的要求，這種生長表現(xiàn)為城市空間平面或立體的擴(kuò)展，擴(kuò)展的方式有集中與分散兩種。

選擇城市空間的集中發(fā)展模式，則意味著城市平面呈現(xiàn)某種程度的“攤大餅”式擴(kuò)展，從可持續(xù)發(fā)展的角度看，這種空間增長模式的優(yōu)點無疑集中于下列幾點：它有利于提高土地利用效率，節(jié)約土地資源，阻止城市對農(nóng)業(yè)土地的大量侵占，減少通勤距離，節(jié)省交通能耗，而且，從區(qū)域角度看，它有利于減少城市化進(jìn)程對區(qū)域自然生態(tài)的破壞范圍。但其缺點也是明顯的：密集型發(fā)展必然帶來某種程度的擁擠，城區(qū)內(nèi)部綠色開敞空間有可能進(jìn)一步被擠占，即有可能以犧牲城區(qū)內(nèi)部生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為代價，況且無限制的人口聚集也會使城市的服務(wù)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施和其他一些生活水平的指標(biāo)因負(fù)擔(dān)超量而下降。

選擇城市空間的分散發(fā)展模式，如建設(shè)衛(wèi)星城與新城，鼓勵城市郊區(qū)化，促進(jìn)城市外部地域的帶狀擴(kuò)展、軸線擴(kuò)展、指狀擴(kuò)展、放射狀擴(kuò)展等，其優(yōu)缺點正好與集中發(fā)展模式相反。這種發(fā)展模式打破了城市的原有結(jié)構(gòu)，分散了城市的功能，其最大優(yōu)點是可以緩解中心區(qū)土地高強(qiáng)度利用造成的擁擠狀況，改善城區(qū)內(nèi)部環(huán)境，為城市綠色開敞空間的形成創(chuàng)造條件。但其缺點也很明顯：首先它加大了城市開發(fā)這一人類活動對區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞及影響范圍，且由于分散，不可避免要占用大量土地資源，擴(kuò)大都市化地區(qū)的地域范圍，增加城市內(nèi)部交通聯(lián)系的距離及能耗，也增加了城市各項基礎(chǔ)設(shè)施的投資費用及其它服務(wù)成本。

從我國城市發(fā)展現(xiàn)狀看，集中式發(fā)展仍是現(xiàn)階段的主流。徐巨洲先生曾預(yù)言：“城市規(guī)劃布局繼續(xù)向單中心形態(tài)發(fā)展，由內(nèi)向外的‘?dāng)偞箫灐饺咏Y(jié)構(gòu)將延續(xù)到2030年以后”，這種預(yù)測實際上反映了我國城市集中主義發(fā)展思想。在城市開發(fā)建設(shè)中，高密度開發(fā)既是市場機(jī)制作用的產(chǎn)物，另一方面，它也得到相當(dāng)程度的社會認(rèn)可。在新一輪跨世紀(jì)城市總體規(guī)劃中，雖然多數(shù)大城市形式上將原有高度集中的單中心轉(zhuǎn)化為分散的組團(tuán)式或多中心結(jié)構(gòu)，實際上，這種組團(tuán)之間的分隔只存在于理論上，城市地域景觀上仍呈現(xiàn)蔓延擴(kuò)展的態(tài)勢。我國人多地少，城市空間資源的有限性與城市發(fā)展空間需求之間的矛盾，永遠(yuǎn)是我國城市發(fā)展的主要矛盾，現(xiàn)實中城市空間集中發(fā)展態(tài)勢可以說是這種矛盾的產(chǎn)物。但毫無疑問，這種發(fā)展模式與可持續(xù)發(fā)展要求舒適、優(yōu)美的城市環(huán)境理想并不完全一致。

真正的問題是，對于城市空間增長，我們始終難以找出一種既符合城市可持續(xù)發(fā)展要求，又具實際操作性的規(guī)劃模式，或許根本就不存在這種模式?；仡櫴澜绯鞘邪l(fā)展過程中城市空間增長方式的變化：從工業(yè)化時期城市集中圈層式外延擴(kuò)展轉(zhuǎn)變到二戰(zhàn)后經(jīng)過精心組織的點狀(衛(wèi)星城及新城)和有選擇的線狀(軸線)開發(fā)；由單中心到多核心；或通過環(huán)形綠帶來限制建成區(qū)的蔓延，各種規(guī)劃對策不盡相同，但都取得過令人注目的成就。這些或許能說明，具有可持續(xù)性的城市空間增長并非具有某種特定不變的模式，而是需要根據(jù)各個城市不同發(fā)展時期的特點來確定。

現(xiàn)代社會高度發(fā)達(dá)的交通、通訊信息技術(shù)、建筑技術(shù)使城市高密度集中或分散化均已成為可能，但規(guī)劃中對城市空間增長模式的選擇并非非此即彼，而是兩者之間某種程度的折衷與平衡。從未來發(fā)展情況看，有幾種趨勢將會促進(jìn)城市空間增長向理想的方向發(fā)展：保護(hù)耕地和開敞空間的需要；更為公平地使用開敞空間的需要；交通走廊集中的需要和減少能耗的需要。

4城市土地利用方式與強(qiáng)度的確定

城市土地利用規(guī)劃對城市可持續(xù)性有非常重要的影響。首先，它是城市用地功能組織的主要手段，例如它要確保城市社會基礎(chǔ)設(shè)施，包括消除貧困、解決住房、公共醫(yī)療、社會活動等設(shè)施用地；要為市民提供公園、綠地、給水排水、固體廢棄物處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施用地；還應(yīng)充分考慮市民的休閑、娛樂、購物、交通等反映生活質(zhì)量的設(shè)施用地。對于廣大發(fā)展中國家快速增長的城市，由于城市人口的急速增加，原有設(shè)施及用地滿足不了需要，各種設(shè)施超負(fù)荷運行，導(dǎo)致環(huán)境惡化及生活質(zhì)量下降，土地利用規(guī)劃及管理還經(jīng)常被視作改善城市環(huán)境的工具。

由此可見，城市土地利用的可持續(xù)性主要取決于用地結(jié)構(gòu)、用地功能組合方式及土地集約利用程度的合理性。

規(guī)劃普遍采取提高綠地、空曠地、公園用地、住宅用地、交通及市政用地的比例，增加第三產(chǎn)業(yè)用地，減少工業(yè)用地比重的措施，無疑是有利于改善我國城市普遍存在的生產(chǎn)性用地比例偏高、生活性用地不足的狀況，有利于改善城市住區(qū)環(huán)境質(zhì)量。

在用地功能組合上，自《雅典憲章》以來所強(qiáng)調(diào)的城市用地功能單一性、均質(zhì)性，固然有利于城市環(huán)境分區(qū)，減少工業(yè)對居住的污染，但過分強(qiáng)調(diào)功能的空間分離，居住地和工作場所的截然分工，不僅給居民生活及工作帶來不便，加大了交通量，增加了交通能耗及汽車尾氣排放量，也使城市缺乏用地混合利用所帶來的社區(qū)生機(jī)與活力，這些又與可持續(xù)發(fā)展要求相背離。

土地利用強(qiáng)度即土地集約利用程度，則是城市土地利用規(guī)劃中最具爭議性的問題?；谖覈恋刭Y源的緊缺性，適度集約利用土地的政策是得到普遍贊同的，但人口密度及土地利用強(qiáng)度高低的恰當(dāng)平衡則始終難以定論?，F(xiàn)實中城市中心區(qū)普遍過高的開發(fā)強(qiáng)度已危害到居民最基本的生活環(huán)境需求，單純依靠增加土地利用強(qiáng)度來容納日益復(fù)雜的城市功能設(shè)施，所帶來的城區(qū)擁擠及生態(tài)環(huán)境惡化，與可持續(xù)城市的環(huán)境及社會發(fā)展要求相差甚遠(yuǎn)，我們不能只給后代留下一片混凝土森林的城市。

在制訂可持續(xù)的城市土地利用政策方面，西方國家近年來普遍采用緊縮分區(qū)，提高土地利用密度，防止日益嚴(yán)重的城市蔓延的對策，它主要是針對其城市，尤其是北美地區(qū)城市在郊區(qū)化過程中毫無節(jié)制地占用大量土地興建低密度設(shè)施(主要是獨立式小住宅)的一種矯枉過正措施。我國的基本國情更不允許我們采取大量占用土地的量化環(huán)境方法，在城市規(guī)劃實踐中，我們倡導(dǎo)在突出主導(dǎo)功能基礎(chǔ)上，適度的用地功能混合利用，既注重中心過密區(qū)的疏解，又強(qiáng)調(diào)城市邊緣區(qū)土地集約利用程度的提高，這種種規(guī)劃措施都是試圖在城市可持續(xù)環(huán)境及社會發(fā)展要求與土地利用聚集經(jīng)濟(jì)效益要求之間取得恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

5城市交通方式及交通政策問題

城市交通不僅是一個如何達(dá)到便捷高效，提高人、貨流通效率的問題，也是一個影響人居環(huán)境質(zhì)量，是否有利于可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快及人們生活水平的提高，城市“機(jī)動化”程度在不斷提高，如何提供高效節(jié)能、有利環(huán)保的城市交通系統(tǒng)，是我國城市在21世紀(jì)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

根據(jù)我國城市人口及各種設(shè)施密集的特點，采用優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策，提倡適度的自行車出行和步行方式，無疑可以大大減少城市機(jī)動車數(shù)量，減少對不可再生的礦物資源的耗費，減少汽車尾氣污染程度，是符合可持續(xù)發(fā)展思想的。但問題的另一方面是，我國汽車工業(yè)正處于蓬勃發(fā)展時期，城市小汽車近年來以每年15%的速度在增長，據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)測，到2010年全國小汽車保有量將達(dá)2200萬輛，其中大城市占1500多萬輛，全國同期城市家用小汽車保有量將達(dá)1320萬輛，以小汽車大量增加為背景的城市交通問題將難以避免。

汽車產(chǎn)業(yè)政策的出臺，確立了汽車工業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，由于發(fā)展轎車產(chǎn)業(yè)對整個國民經(jīng)濟(jì)增長有很大的帶動作用，現(xiàn)階段國家仍采取扶持政策，且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和富裕程度的普遍提高，擁有家用小汽車對許多家庭不再是可望不可及，許多人還把擁有私人小汽車看成是生活水平提高及個人身份地位的象征，是社會進(jìn)步和平等的結(jié)果，多種因素使城市私人小汽車的發(fā)展似乎是一種不可阻擋的趨勢。1996年10月20日英國《經(jīng)濟(jì)周刊》(BusinessWeekly)第一版上一篇文章中預(yù)測：“越來越多的專家認(rèn)為，要不了多久，3億中國家庭將提出私車的需求”，但作者同時也指出，“汽車城市”是人口低密度的城市，中國的城市并不是為汽車設(shè)計的。在這種背景下，規(guī)劃應(yīng)采取何種對策？

一種方案是采用嚴(yán)格控制城市私人小汽車發(fā)展的政策，少數(shù)城市已開始對私人小汽車牌照征收額外的高額附加費。這項政策行之有效的前提條件是城市必須有一個高效的公共交通系統(tǒng)，這個公共交通系統(tǒng)應(yīng)以傳統(tǒng)的公共汽車、電車為主體，一些大城市及特大城市還應(yīng)有必要的快速捷運系統(tǒng)，形成以大運量軌道交通為骨干的綜合運輸客運體系。從節(jié)省城市用地及保護(hù)城市環(huán)境角度，此項政策無疑是有利的，但現(xiàn)實中城市公共交通日趨萎縮，優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策缺乏資金保障與落實，且在城市私人小汽車控制方面，地方政策與國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策也不盡一致，種種情況使得對城市私人小汽車發(fā)展的控制效果有限；且由于沒有充分重視私人小汽車不斷增長這一現(xiàn)實趨勢，并在規(guī)劃與建設(shè)中制訂相應(yīng)的對策，對城市整體環(huán)境的損害將更大。如北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活水平較高的城市，近年來住宅區(qū)居民私人小汽車擁有量逐漸增加，而停車位不足，使得道路、綠地被蠶食侵占，形成“汽車入侵”現(xiàn)象。

另一種方案是采用任由城市私人小汽車發(fā)展的政策，此項政策的最大障礙是城市道路建設(shè)的供需矛盾。我國城市現(xiàn)狀道路面積率一般只有6～7%，且現(xiàn)狀已無多大潛力可挖，按西方國家的實踐經(jīng)驗要求，城市道路面積率應(yīng)達(dá)到20～30%，才能基本適應(yīng)家用小汽車普及化要求。倘若按西方模式來解決城市內(nèi)大量私人小汽車交通及停車問題，則需要對我國城市現(xiàn)狀空間格局進(jìn)行徹底改造，大量增設(shè)道路及停車空間，大幅度提高城市交通設(shè)施的量化用地指標(biāo)，且不論我國能否承受如此巨大的財力，這種改造的結(jié)果只能是進(jìn)一步擴(kuò)展城市用地規(guī)模，增加交通能耗及在城市中形成更大程度的有害氣體污染，與可持續(xù)發(fā)展思想嚴(yán)重相違背。

應(yīng)該看到，發(fā)展家用小汽車不僅是交通問題，更重要的是經(jīng)濟(jì)環(huán)境問題，正因為如此，社會一方面導(dǎo)致了汽車市場的擴(kuò)大，另一方面又承認(rèn)轎車給城市交通確實帶來眾多問題，這可以說是城市化發(fā)展中的一個規(guī)律性矛盾，反映了城市社會本身發(fā)展中的悖論。事實證明對城市家用小汽車的發(fā)展采取“嚴(yán)格控制”或“自由發(fā)展”政策，都是不可取的，較為合適的策略是，城市應(yīng)考慮私人小汽車進(jìn)入家庭的時代發(fā)展趨勢，根據(jù)自身的道路容量及其改造的潛力，制定對家用小汽車的總量控制或地區(qū)控制措施，引導(dǎo)其向所希望的方向發(fā)展，這其中的關(guān)鍵是確定發(fā)展城市公共交通(包括大運量軌道交通)與發(fā)展私人小汽車交通的恰當(dāng)平衡點。更進(jìn)一步來看，在未來的城市規(guī)劃中，必須改變傳統(tǒng)的城市交通觀念，由單純面向城市交通、面向服務(wù)的城市交通轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦蛏鷳B(tài)環(huán)境”的城市交通，并據(jù)此確定一個合理的交通政策，在城市中形成以公共交通為主的大眾運輸系統(tǒng)，引導(dǎo)城市交通向大眾、高效低耗、有利環(huán)保的可持續(xù)方向轉(zhuǎn)化。

早在2000多年前，亞里士多德就曾說過：人們?yōu)榱嘶钪?，聚集于城市，為了活得更好，居留于城市。現(xiàn)代社會的城市早已成為人類活動的中心，可持續(xù)發(fā)展理論的提出，無疑有利土地利用強(qiáng)度即土地集約利用程度，則是城市土地利用規(guī)劃中最具爭議性的問題。基于我國土地資源的緊缺性，適度集約利用土地的政策是得到普遍贊同的，但人口密度及土地利用強(qiáng)度高低的恰當(dāng)平衡則始終難以定論。現(xiàn)實中城市中心區(qū)普遍過高的開發(fā)強(qiáng)度已危害到居民最基本的生活環(huán)境需求，單純依靠增加土地利用強(qiáng)度來容納日益復(fù)雜的城市功能設(shè)施，所帶來的城區(qū)擁擠及生態(tài)環(huán)境惡化，與可持續(xù)城市的環(huán)境及社會發(fā)展要求相差甚遠(yuǎn)，我們不能只給后代留下一片混凝土森林的城市。

在制訂可持續(xù)的城市土地利用政策方面，西方國家近年來普遍采用緊縮分區(qū)，提高土地利用密度，防止日益嚴(yán)重的城市蔓延的對策，它主要是針對其城市，尤其是北美地區(qū)城市在郊區(qū)化過程中毫無節(jié)制地占用大量土地興建低密度設(shè)施(主要是獨立式小住宅)的一種矯枉過正措施。我國的基本國情更不允許我們采取大量占用土地的量化環(huán)境方法，在城市規(guī)劃實踐中，我們倡導(dǎo)在突出主導(dǎo)功能基礎(chǔ)上，適度的用地功能混合利用，既注重中心過密區(qū)的疏解，又強(qiáng)調(diào)城市邊緣區(qū)土地集約利用程度的提高，這種種規(guī)劃措施都是試圖在城市可持續(xù)環(huán)境及社會發(fā)展要求與土地利用聚集經(jīng)濟(jì)效益要求之間取得恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

5城市交通方式及交通政策問題

城市交通不僅是一個如何達(dá)到便捷高效，提高人、貨流通效率的問題，也是一個影響人居環(huán)境質(zhì)量，是否有利于可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快及人們生活水平的提高，城市“機(jī)動化”程度在不斷提高，如何提供高效節(jié)能、有利環(huán)保的城市交通系統(tǒng)，是我國城市在21世紀(jì)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

根據(jù)我國城市人口及各種設(shè)施密集的特點，采用優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策，提倡適度的自行車出行和步行方式，無疑可以大大減少城市機(jī)動車數(shù)量，減少對不可再生的礦物資源的耗費，減少汽車尾氣污染程度，是符合可持續(xù)發(fā)展思想的。但問題的另一方面是，我國汽車工業(yè)正處于蓬勃發(fā)展時期，城市小汽車近年來以每年15%的速度在增長，據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)測，到2010年全國小汽車保有量將達(dá)2200萬輛，其中大城市占1500多萬輛，全國同期城市家用小汽車保有量將達(dá)1320萬輛，以小汽車大量增加為背景的城市交通問題將難以避免。

汽車產(chǎn)業(yè)政策的出臺，確立了汽車工業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，由于發(fā)展轎車產(chǎn)業(yè)對整個國民經(jīng)濟(jì)增長有很大的帶動作用，現(xiàn)階段國家仍采取扶持政策，且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和富裕程度的普遍提高，擁有家用小汽車對許多家庭不再是可望不可及，許多人還把擁有私人小汽車看成是生活水平提高及個人身份地位的象征，是社會進(jìn)步和平等的結(jié)果，多種因素使城市私人小汽車的發(fā)展似乎是一種不可阻擋的趨勢。1996年10月20日英國《經(jīng)濟(jì)周刊》(BusinessWeekly)第一版上一篇文章中預(yù)測：“越來越多的專家認(rèn)為，要不了多久，3億中國家庭將提出私車的需求”，但作者同時也指出，“汽車城市”是人口低密度的城市，中國的城市并不是為汽車設(shè)計的。在這種背景下，規(guī)劃應(yīng)采取何種對策？

一種方案是采用嚴(yán)格控制城市私人小汽車發(fā)展的政策，少數(shù)城市已開始對私人小汽車牌照征收額外的高額附加費。這項政策行之有效的前提條件是城市必須有一個高效的公共交通系統(tǒng)，這個公共交通系統(tǒng)應(yīng)以傳統(tǒng)的公共汽車、電車為主體，一些大城市及特大城市還應(yīng)有必要的快速捷運系統(tǒng)，形成以大運量軌道交通為骨干的綜合運輸客運體系。從節(jié)省城市用地及保護(hù)城市環(huán)境角度，此項政策無疑是有利的，但現(xiàn)實中城市公共交通日趨萎縮，優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策缺乏資金保障與落實，且在城市私人小汽車控制方面，地方政策與國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策也不盡一致，種種情況使得對城市私人小汽車發(fā)展的控制效果有限；且由于沒有充分重視私人小汽車不斷增長這一現(xiàn)實趨勢，并在規(guī)劃與建設(shè)中制訂相應(yīng)的對策，對城市整體環(huán)境的損害將更大。如北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活水平較高的城市，近年來住宅區(qū)居民私人小汽車擁有量逐漸增加，而停車位不足，使得道路、綠地被蠶食侵占，形成“汽車入侵”現(xiàn)象。

另一種方案是采用任由城市私人小汽車發(fā)展的政策，此項政策的最大障礙是城市道路建設(shè)的供需矛盾。我國城市現(xiàn)狀道路面積率一般只有6～7%，且現(xiàn)狀已無多大潛力可挖，按西方國家的實踐經(jīng)驗要求，城市道路面積率應(yīng)達(dá)到20～30%，才能基本適應(yīng)家用小汽車普及化要求。倘若按西方模式來解決城市內(nèi)大量私人小汽車交通及停車問題，則需要對我國城市現(xiàn)狀空間格局進(jìn)行徹底改造，大量增設(shè)道路及停車空間，大幅度提高城市交通設(shè)施的量化用地指標(biāo)，且不論我國能否承受如此巨大的財力，這種改造的結(jié)果只能是進(jìn)一步擴(kuò)展城市用地規(guī)模，增加交通能耗及在城市中形成更大程度的有害氣體污染，與可持續(xù)發(fā)展思想嚴(yán)重相違背。

應(yīng)該看到，發(fā)展家用小汽車不僅是交通問題，更重要的是經(jīng)濟(jì)環(huán)境問題，正因為如此，社會一方面導(dǎo)致了汽車市場的擴(kuò)大，另一方面又承認(rèn)轎車給城市交通確實帶來眾多問題，這可以說是城市化發(fā)展中的一個規(guī)律性矛盾，反映了城市社會本身發(fā)展中的悖論。事實證明對城市家用小汽車的發(fā)展采取“嚴(yán)格控制”或“自由發(fā)展”政策，都是不可取的，較為合適的策略是，城市應(yīng)考慮私人小汽車進(jìn)入家庭的時代發(fā)展趨勢，根據(jù)自身的道路容量及其改造的潛力，制定對家用小汽車的總量控制或地區(qū)控制措施，引導(dǎo)其向所希望的方向發(fā)展，這其中的關(guān)鍵是確定發(fā)展城市公共交通(包括大運量軌道交通)與發(fā)展私人小汽車交通的恰當(dāng)平衡點。更進(jìn)一步來看，在未來的城市規(guī)劃中，必須改變傳統(tǒng)的城市交通觀念，由單純面向城市交通、面向服務(wù)的城市交通轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦蛏鷳B(tài)環(huán)境”的城市交通，并據(jù)此確定一個合理的交通政策，在城市中形成以公共交通為主的大眾運輸系統(tǒng)，引導(dǎo)城市交通向大眾、高效低耗、有利環(huán)保的可持續(xù)方向轉(zhuǎn)化。

早在2000多年前，亞里士多德就曾說過：人們?yōu)榱嘶钪奂诔鞘?，為了活得更好，居留于城市?，F(xiàn)代社