行政管理專題研究

行政管理專題研究溫州大學吳玉宗第一頁，共四十七頁。行政管理的基本概念和思想（一）什么是行政管理1．行政管理的多種含義：

①行政的初始含義：指對事務的治理和執(zhí)行

②現(xiàn)代行政管理的含義：Ⅰ最廣義的：指一切社會組織、團體對有有關(guān)事務的治理、管理和執(zhí)行的社會活動

Ⅱ廣義的：指國家政治目標的執(zhí)行，包括立法、行政、司法等

Ⅲ狹義的：指國家行政機關(guān)對社會公共事務的管理，又稱為公共行政

第二頁，共四十七頁。定義：行政管理是指國家行政機關(guān)依法管理國家事務、社會公共事務和政府自身事務的組織活動。行政管理以公共利益為目標，以公共權(quán)威為基礎，以公共政策為途徑，以公共問題為對象，以公共財政為保障，以公共權(quán)力為依據(jù)。

第三頁，共四十七頁。（二）行政管理的基本要素１、為什么要管理？實現(xiàn)公共利益，維護公民權(quán)利，保障公共秩序、謀求社會進步。２、管理什么？管理社會公共事務即公共產(chǎn)品的提供和公共服務的供給。３、依據(jù)什么來管理？行政權(quán)力４、怎么管理？法律、行政、教育、經(jīng)濟、技術(shù)等手段和獎勵懲罰等工具第四頁，共四十七頁。５、管理要達到的目的：為人民提供服務；促進社會繁榮進步，促進人的全面發(fā)展6、行政管理的基礎：情、理、法（三）行政管理的基本特點1、執(zhí)行性2、公共性3、政治性第五頁，共四十七頁。4、民主性5、高效性（四）行政管理的主要內(nèi)容①總論。包括緒論、行政環(huán)境和行政職能

②主體論。包括行政組織、人事行政、行政領(lǐng)導和機關(guān)行政

③過程論。包括行政對策、行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息和行政監(jiān)督

④保障論。包括財務行政、行政法治、行政方法和行政道德

④目的論。包括行政效率和行政發(fā)展第六頁，共四十七頁。（五）行政管理的基本價值理念以人為中心公平和正義效率主義（威爾遜、韋伯范式）民主與參與（杰斐遜范式）公開與公正法治行政第七頁，共四十七頁。（六）行政管理為社會提供什么？1、提供制度供給2、提供良好的公共政策3、提供基本滿足人民需要公共產(chǎn)品4、提供公共產(chǎn)品供給的勞務第八頁，共四十七頁。（七）行政管理的缺陷1、過度重視政府的功能，忽視社會組織的作用2、管理的僵化和低效率（官僚化）3、行政管理過程中的腐敗4、與公共利益的契合（八）行政管理的熱點問題1、政府如何有效服務的問題？服務型政府建設問題2、法治行政問題第九頁，共四十七頁。3、中央與地方關(guān)系問題（事權(quán)與財權(quán)的劃分）4、行政特征改革問題5、行政效率與行政公平的契合問題6、行政價值的以人為本的落實問題7、行政執(zhí)行力的問題8、行政決策水平提升的問題

9、政府公信力提升問題第十頁，共四十七頁。10、行政穩(wěn)定與行政改革的問題11、傳統(tǒng)的行政管理與信息化、全球化的適應性問題第十一頁，共四十七頁。第二專題：政府理論研究一、有關(guān)政府的基本概念1、何為政府？這個問題的觀點很多，大家參考《代議制政府》諾斯的著作亞里士多德的著作等1）政治統(tǒng)治的特定方式或確定形式2）國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)3）管理國家事務的機構(gòu)或者統(tǒng)治階級行使國家權(quán)力，實施階級統(tǒng)治的工具。4）社會沖突的仲裁機構(gòu)。第十二頁，共四十七頁。社會科學大辭典：1）泛指制定和執(zhí)行法律的政治組織。2）國家中具有執(zhí)法職能的中央權(quán)力機構(gòu)。3）國家行政機關(guān)中居于核心地位的中央最高行政機關(guān)。4）國家權(quán)力的運作廣義的：執(zhí)行國家事務而將從事共同工作的人們通過權(quán)責分配和任務分配結(jié)成的系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)。狹義的：為執(zhí)行國家政務所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機構(gòu)。第十三頁，共四十七頁。政府是國家維護社會秩序、管理社會事務、行使公共權(quán)力的機構(gòu)、系統(tǒng)和工具。2、國家與政府3、政府的特征公共性；廣泛性；強制性；非贏利性。4、政府的要素實體要素：政府人、政府體制、政府權(quán)能、政府過程、政府規(guī)范功能要素：政府價值目標、政府責任、政府效率、政府利益、政府形象。第十四頁，共四十七頁。二、政府之基礎洛克認為：政府基于人們的同意而建立.人的自由與人們的同意休謨：由于力量總是在被統(tǒng)治者一邊，統(tǒng)治者除了公眾信念的支持，別無依靠。亞里士多德：正義“城邦以正義為原則”

羅爾斯：作為公平的正義黑格爾：神圣的體現(xiàn)第十五頁，共四十七頁。三、政府的產(chǎn)生根源1、從自然狀態(tài)論證政府之產(chǎn)生洛克：人們處于好的狀態(tài)，但有爭執(zhí)。乏仲裁者霍布斯：人惡，人人自危，需要政府的限制2、從契約與權(quán)利讓渡來論證，政府是廣大公民讓渡權(quán)力并以某種形式約定權(quán)力的產(chǎn)物。在主權(quán)上政府無權(quán)。3、階級斗爭的需要，統(tǒng)治階級鎮(zhèn)壓的需要4、自然人的結(jié)合第十六頁，共四十七頁。四、對政府的評價1.英美人：自由主義者：政府是必要的邪惡斯密、休謨、薩伊、諾齊克、哈耶克。霍布斯：利維坦適當?shù)恼x2、德國人：國家主義。費希特：政府神圣與萬能黑格爾：以義務為基礎的實體統(tǒng)一關(guān)系，絕對精神的體現(xiàn)3、法國人：半國家主義、半自由主義，主張制約無政府主義4、中國：政府崇拜第十七頁，共四十七頁。五、政府問題的幾個結(jié)論1、政府的產(chǎn)生是人類社會生活之必需，隨社會變化，政府經(jīng)歷了不同的類型，也產(chǎn)生了政府的異化2、現(xiàn)代民主政府產(chǎn)生于對專制社會的反抗，對神權(quán)的反抗和對人自身權(quán)利的追求?，F(xiàn)代民主政府建立在商品經(jīng)濟和人的自由的基礎上。3、現(xiàn)代民主政府的基礎是民主和法治。其基本價值觀是：尊重人的權(quán)利、尊重法律、服從民主意志、促進社會進步和人類的幸福。第十八頁，共四十七頁。4、現(xiàn)代政府的結(jié)構(gòu)特點是：分權(quán)中之一角；行政之中心；等級結(jié)構(gòu)形式；政府工作人員職業(yè)化。5、現(xiàn)代民主政府的運作特點是：規(guī)范化、法治化、公開化6、政府是有限政府。7、現(xiàn)代政府總體運行良好。第十九頁，共四十七頁。六、政府面臨的挑戰(zhàn)全球化和公民需求引發(fā)的職能轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn);信息化引發(fā)的政府組織結(jié)構(gòu)和運行機制的的挑戰(zhàn)多元化的增長與治理模式的挑戰(zhàn)全球化和民族主義引發(fā)的政府合法性的挑戰(zhàn)政府自身建設的問題引發(fā)的挑戰(zhàn)；政府管理與服務效能的挑戰(zhàn)第二十頁，共四十七頁。七、我國政府研究方面可以拓展的領(lǐng)域增強政府合法性的問題研究政府職能與政府改革研究中央政府與地方政府關(guān)系研究轉(zhuǎn)型期政府的規(guī)范與創(chuàng)新研究政府自身建設研究（行政成本的降低與反腐?。┱姓_化研究政府行政中的公民參與研究第二十一頁，共四十七頁。第三專題政府職能及職能轉(zhuǎn)變一、政府職能的一般理論1、政府職能：行政體系在社會系統(tǒng)中扮演的角色和發(fā)揮的作用?！舅姑埽喝N職能】不同社會間的關(guān)系處理；不同社會成員間的關(guān)系處理；公共工程和設施的提供?！玖_素】消極職能：防御性的；積極職能：實現(xiàn)多數(shù)人的普遍愿望?！抉R克思】政治統(tǒng)治職能，社會管理職能。政府職能：社會公共事務——基本職能；政府行政體系的事務——運行職能。第二十二頁，共四十七頁。2、政府職能的來源公眾的社會需要；外在環(huán)境的變化。需要如何轉(zhuǎn)化成職能？政治過程3、政府職能的根本問題是解決政府活動的邊界和政府權(quán)力的邊界即政府與社會關(guān)系、政府與市場的關(guān)系。二、政府職能的爭論1、政府與社會的關(guān)系，主要涉及到政府的政治職能，爭論的核心是權(quán)威和民主。第二十三頁，共四十七頁。精英政治與大眾政治。實際上任何政治都是精英政治。參與民主是延續(xù)精英政治的策略現(xiàn)實是公共權(quán)力的不斷擴張，導致公共支出劇增，人民的權(quán)利受到侵犯。出現(xiàn)了新公共行政，新公共管理這個問題的根本是解決公平和效率的關(guān)系問題效率：社會能從稀缺資源中獲得最多的東西；公平則是如何切這塊蛋糕。第二十四頁，共四十七頁。2、政府與市場的關(guān)系政府失靈說；市場失靈說。重商主義、自由市場主義、政府干預主義、里根主義、金融危機三、論證政府職能的理論1、公共經(jīng)濟學的理論：彌補市場缺陷，提供公共產(chǎn)品2、政治學的理論：維護政治統(tǒng)治、確保社會穩(wěn)定發(fā)展、保障公民權(quán)利第二十五頁，共四十七頁。3、制度主義經(jīng)濟學：制度供給、制度維護、制度革新四、政府職能的演變1、資本主義之前的政府（奴隸制、封建制）職能：政治職能，經(jīng)濟職能的收稅，暴力性的行政。2、市場經(jīng)濟中的政府職能：守夜型——小政府；干預型——大政府；有效型——政府與市場關(guān)系的重新定位。有效型政府：有限政府、責任政府、法治政府、效能政府。第二十六頁，共四十七頁。五、市場經(jīng)濟中的政府職能1、政治職能：制度提供者；制定公共政策；政府體系建設；完善暴力機關(guān)；賦稅、兵役等管理。2、經(jīng)濟職能：彌補市場失靈，進行宏觀調(diào)控，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。市場失靈：外部不經(jīng)濟、收入分配不公、公共物品、壟斷、宏觀失衡。如何彌補和調(diào)控：建立三公機制、提供公共品、調(diào)控經(jīng)濟運行、收入再分配和社會保障。3、文化職能：意識形態(tài)構(gòu)建；科學文化教育；道德建設；社會價值體系構(gòu)建。4、社會職能：社會保險；社會福利；社會救濟；自然災害應對；自然資源分配和保護。第二十七頁，共四十七頁。六、政府職能問題的復雜性1、政府職能隨時代的變化而變化，社會環(huán)境、公民需求、政治家的價值取向、國際形勢都影響之，要科學的界定政府職能非常困難2、政府權(quán)力的擴展性帶來政府職能的擴張趨勢3、被公認的政府職能在解讀的時候也有廣闊的伸展空間4、實踐證明，沒有哪一種理論能夠解決政府變革問題第二十八頁，共四十七頁。七、政府職能轉(zhuǎn)變1、傳統(tǒng)政府職能的局限：政府職能重心嚴重偏離，政治統(tǒng)治職能過強而公共管理職能薄弱；政府履行職能過多使用行政手段而不是經(jīng)濟手段和法律手段；政府行為方式突出特征是“統(tǒng)”。2、政府職能轉(zhuǎn)換的歷史過程：1982年中共十二大—我國在公有制基礎上實行計劃經(jīng)濟；1984《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定

》——正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能；基本要求：精簡機構(gòu)、下放權(quán)限，部門100-61，人員減少25%。第二十九頁，共四十七頁。1988年政府機構(gòu)改革：基本要求：減少政府機構(gòu)直接干預企業(yè)經(jīng)營活動的職能，增強宏觀調(diào)控職能，初步改變機構(gòu)設置不合理和行政效率低下的狀況。轉(zhuǎn)變政府職能的核心是政企分開、下放權(quán)力：由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理；由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理；由部門管理轉(zhuǎn)向全行業(yè)管理；由“管”字當頭轉(zhuǎn)向服務監(jiān)督；由機關(guān)辦社會轉(zhuǎn)向機關(guān)后勤服務工作社會化。部門：72-68，人員減少20%。第三十頁，共四十七頁。1993年政府機構(gòu)改革：1992年十四大：“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”；要求轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率?！爸馗愫棉D(zhuǎn)變政府職能，精簡內(nèi)設機構(gòu)和人員，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，弱化微觀管理職能，以適應建立社會主義市場經(jīng)濟的需要”。改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能的根本途徑是政企分開。部門：86-59，人員減少20%。1998年政府機構(gòu)改革：1998年政府機構(gòu)改革目標：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，第三十一頁，共四十七頁。轉(zhuǎn)變政府職能，要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)；部門減少到52，人員減少47.5%。2003政府機構(gòu)改革：2002年十六大：全面建設小康社會,深化行政管理體制改革。推動“政治建設和政治體制改革”，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。第三十二頁，共四十七頁。2008年政府機構(gòu)改革：黨的十七大明確提出要“加大機構(gòu)整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。機構(gòu)改革任務：大部門制。圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。3、大部制改革：大部門體制,又稱大部門制、大部制,一般是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門,或者使相同相近的職能由一個部門管理為主,以減少機構(gòu)重疊、職責交叉、多頭管理,增強政府履行職能的能力。第三十三頁，共四十七頁。大部門作為政府機構(gòu)設置的一種形式,是相對于小部門而言的,通常管理職能較寬,業(yè)務管理范圍較廣,對一項政府事務或幾項相近事務實行統(tǒng)一管理。所以,實行大部門體制的關(guān)鍵,在于實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一。大部制改革的要求：轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能。大部制改革關(guān)注的重點問題：職能和機構(gòu)整合問題；決策與執(zhí)行分開問題；各類政府機構(gòu)關(guān)系問題；地方政府機構(gòu)設置問題。第三十四頁，共四十七頁。4、政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容職能重心的轉(zhuǎn)變職能關(guān)系的理順：中央與地方關(guān)系（分權(quán)式）、政府與企業(yè)的關(guān)系（分離式政府）、政府與市場的關(guān)系（調(diào)控型）、政府與社會的關(guān)系（公共型）職能方式的轉(zhuǎn)變：第三十五頁，共四十七頁。第四專題依法行政問題研究第三十六頁，共四十七頁。一、依法行政的概念行政主體在憲法、法律和法規(guī)賦予的權(quán)限內(nèi),依據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定,管理國家政治、經(jīng)濟、社會事務和文化教育事業(yè)的活動。具體包括這樣三個方面:一是行政權(quán)的來源必須有法律依據(jù)。行政機關(guān)的權(quán)力,是來源于人民,人民代表機構(gòu)制定法律賦予的;二是行政權(quán)的行使必須遵守法律,嚴格依法履行管理職責,既不越權(quán)又不瀆職;三是行政機關(guān)違法行政,必須承擔法律責任,體現(xiàn)權(quán)力、責任和義務的統(tǒng)一。這三個方面,構(gòu)成了依法行政理論的有機整體。

第三十七頁，共四十七頁。二、依法行政的緣起1、提出于反封建主義的斗爭中、形成與資產(chǎn)階級全面控制政權(quán)之后、發(fā)展于資本主義由自由資本主義過渡到壟斷資本主義一直到今天。從十八世紀開始,先是在歐洲進而在世界上其它一些國家也都搞起了法治。英國的憲政學家戴雪更是具體的提出依法行政這個概念。洛克更明確的闡述了這個問題。第三十八頁，共四十七頁。一、依法行政的基礎解決依法行政的理論來源、社會基礎、政治基礎1、依法行政的理論基礎：人民主權(quán)理論三權(quán)分立理論、控權(quán)理論這是解決為什么必須依法行政，解決政府行政的合理性問題2、依法行政的現(xiàn)實條件基礎解決依法行政的可能性和現(xiàn)實性問題1）社會條件：公民社會、新聞自由2）政治條件：民主制度的基本建立（政治決策程序公開、政府活動公開、社會監(jiān)督制度初創(chuàng)）；思想和政治自由；法治基礎的建立；第三十九頁，共四十七頁。3）文化條件：以公民利益為核心的多元社會價值觀；法律至上的價值觀；服務行政的思想；公共意識的形成；制度主義觀念二、依法行政之價值1、維護什么樣的公共秩序：僵死的還是動態(tài)的2、用什么手段和方法來實現(xiàn)公共秩序：管制、嚴刑峻法還是服務與引導？3、什么樣的效率能夠促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展？4、效率與公平：政府怎么選擇？第四十頁，共四十七頁。5、怎么實現(xiàn)社會公平？6、行政的根本目的是什么？7、行政有效性的評價主體與標準是什么？三、依法行政的內(nèi)容1、法律賦予的主體地位2、法律規(guī)定的行政權(quán)力范圍和邊界3、法律規(guī)定的行政程序4、行政權(quán)力及其責任第四十一頁，共四十七頁。第一，政府與人民的關(guān)系。其一，政府的權(quán)力來源于人民，來源于人民通過人民代表大會制定的法律，政府是執(zhí)行人民意志的機關(guān)。其二，行政機關(guān)工作人員是人民的公仆，決不能凌駕于人民之上，做官當老爺。其三，政府的任務維護人民利益，保護公民的基本權(quán)利。未經(jīng)授權(quán)，不能設定和實施任何剝奪或限制公民權(quán)利的行為。政府與人民的關(guān)系是依法行政立論的基本點，一切觀點和制度都以此為出發(fā)點和歸宿。第二，權(quán)與法的關(guān)系。行政權(quán)的行使，必須有法律授權(quán)，并有法定依據(jù)。一切違法行為都必須追究法律責任。第三，行政機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系。行政機關(guān)和司法機關(guān)都由人大產(chǎn)生，應互相支持，互相監(jiān)督。人大與司法機關(guān)都有監(jiān)督行政機關(guān)是否依法行政的權(quán)利和義務。第四十二頁，共四十七頁。四、依法行政的本質(zhì)依法規(guī)范、約束行政權(quán)力。具體來說，依法行政是依法治權(quán)，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治別人。為什么？行政權(quán)力的特點決定的：

1、行政權(quán)力在本質(zhì)上是非平等的，是一種超越于個人之上的公共力量，具有巨大的規(guī)模效益。因此，行政權(quán)力是把雙刃劍，既可以成為維護公共利益最有效的工具，又可能成為侵害公民個人權(quán)利最嚴重的方式。第四十三頁，共四十七頁。2、行政權(quán)力同其他權(quán)力一樣，是一種非人格化的權(quán)力，其本意是對公共利益的集合、維護和分配，其主體在本質(zhì)上應該是非人格化的。但是，行政權(quán)力在運作過程中，又必須靠有意識、有個人利益