審判管理制度轉型研究

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象。比如在對法官履職行為的評價中，不少法院以案件質(zhì)效評估體系為標準進行評價。將法院案件質(zhì)效與法官履職行為"掛鉤"，表面是具有高關聯(lián)性的評價方法，同時也是將法官履職效果指數(shù)化，避免主觀臆斷。但是，案件質(zhì)效評估指標體系能夠有效運行的基本前提是大數(shù)原則，即需要較大的通常以法院為單位的案件數(shù)量作為評估基礎。這意味著將評估指標體系直接用于法官個人履職行為考評，從根本上違背案件質(zhì)效評估機制的基本原理，也異化為對法官審判行為實施行政管理的一種手段。困境之二是重定量輕定性。由于過去多以定性方法評價審執(zhí)工作，容易出現(xiàn)信息不全、主觀臆斷的問題,導致部分法院對案件質(zhì)效評估的定量方法過度依賴甚至到了迷信地步，處處強調(diào)"數(shù)據(jù)說話"，唯數(shù)據(jù)論地看待審判管理活動，對案件質(zhì)效的認識、管理基本不再使用定性方法，改善審執(zhí)工作大多要求在數(shù)據(jù)上迅速體現(xiàn)。定量方法主要關注具體指標的數(shù)據(jù)結果，展開數(shù)據(jù)層面的動態(tài)分析、橫向比較，定性方法則主要關注數(shù)據(jù)結果的形成原因，展開涉及實務操作的過程分析、方法比較。對定性方法的有意忽略，反映出"重結果，輕過程"或者說''重數(shù)據(jù)，輕實質(zhì)"的認識問題。尤其值得警惕的是，對定性方法的有意忽略，極易導致對數(shù)據(jù)表現(xiàn)絕對優(yōu)化的片面追求。這種急功近利的追求催生了以高效、統(tǒng)一、權威的行政化手段推動審判活動，進而實現(xiàn)提升審判質(zhì)效的目標，最終使得審判活動超出司法規(guī)律的合理范圍。困境之三是重整體輕個案。在當前審判管理視角下,案件質(zhì)效評估更為關注案件質(zhì)效整體性的綜合指數(shù)反映，與法院外部包括新聞媒體、社會公眾對個別有重大影響案件的關注形成鮮明對比，最終導致案件質(zhì)效評估結果與法院外部對案件審理效果的感受出現(xiàn)較大差距。一個受到社會公眾普遍關注的案件，其程序適用是否正當、實體裁判是否合乎規(guī)則對司法公信的影響,遠遠大于眾多未被關注的普通案件。這意味著，僅從案件質(zhì)效綜合指數(shù)的合成方法上看，案件質(zhì)效評估對重點個案關注的不足將導致其結論的合理性存在巨大缺陷，不符合通過審判管理提升案件質(zhì)效和司法公信的制度設計困境之四是重內(nèi)部輕外部?，F(xiàn)行案件質(zhì)效評估體系的主體是法院，承擔此項職能的主要是各級法院的審判管理機構。以審判管理機構為樞紐、上下級法院聯(lián)動、輻射法院審執(zhí)部門的內(nèi)部評價體系已經(jīng)建立。評價主體單一性、運行方式封閉性、評價結果內(nèi)部化是現(xiàn)行案件質(zhì)效評估體系的重要特征，當事人等外部主體對司法業(yè)績沒有發(fā)言權。無論多么完美、多么自成_體的內(nèi)部評價體系，可能只會走向自我封閉的反面，這種自我封閉即為內(nèi)部管理行政化的體現(xiàn)。外部參與不足也是案件質(zhì)效評估體系重結果、輕過程的體現(xiàn)。對司法過程的評價,不應只由法院和法官說了算，而應充分考慮訴訟活動參與者的感受和認知。當然，法院外部主體參與司法業(yè)績評價的程度和范圍，是與其同法院的關聯(lián)度、參與訴訟活動的深度相關聯(lián)的，且以不損害獨立審判為前提。三、審判管理制度的轉型路徑(一)院長、庭長審判管理制度的轉型與修正院長、庭長審判管理制度的修正應服從于"審理者裁判，裁判者負責"的要求。審理者裁判與裁判者負責的關系界定中，審理者裁判是前提和過程，裁判者負責是保障和結果。審理者裁判明確了審理者和裁判者的同一性，解決了裁判主體不明、審判責任混同的問題，使裁判者負責成為可能。裁判者負責中的"負責"有兩層含義是裁判者對案件實體裁判的做出享有最終裁決權，二是裁判者對獨立做出的實體裁判結果承擔對應的審判責任。第一層含義是對審理者裁判的強調(diào)與固化，第二層含義則指向職權明晰、權責一致的審判責任制。如果說裁判者負責的第一層含義與審理者裁判是審判權運行機制改革的訴訟法表達，那么裁判者負責的第二層含義所指的審判責任問題則是審判管理問題，并且是去行政化背景下審判管理制度轉型的主要構成部分。比較而言審理者裁判更容易實現(xiàn),只需落實訴訟法即可，而裁判者負責即審判責任制的構建則是審判權運行機制改革的難點，亦是審判管理制度轉型的重心，這也是中央決策層把司法責任制作為司法體制改革關鍵的緣由。課題組認為，以審判責任制為核心的院長、庭長審判管理制度轉型應在堅持合議庭獨立審判基礎上，構建合議庭責任制和院長、庭長審判管理責任制，做到權利與義務對等、權力與責任統(tǒng)一。1.構建權責統(tǒng)一的合議庭責任制在強化合議庭責任制方面，重點是在合議庭獨立審判的前提下如何防止合議庭審判權不受監(jiān)督和制約，關鍵在于審判責任與獨立審判的對等以及合議庭成員審判權的平等行使。審判責任與獨立審判的對等依存于審判責任的明晰化，集體負責等同于人人無責，審判責任明晰化的關鍵在于構建結果控制式的權力制約機制。而結果式控制的關鍵在于合議庭成員評議活動的實質(zhì)化。這是由于庭審與評議是合議庭履行職責最重要的兩個場域，而在與合議庭責任制的關系方面，評議具有更明顯的關聯(lián)度，因為裁判結論雖然理應形成于法庭，但最終以一定形式明確表現(xiàn)出來是在評議階段。最根本的策略是對合議庭成員裁判意見適度向當事人公開的結果式控制，使審判責任得以明晰，結果式控制會延伸到行為控制，形成一種倒逼機制，合議庭成員自然會審慎行使審判權，積極參與案件合議而非簡單附和承辦法官意見，再配之于規(guī)范的合議規(guī)則和裁判文書會簽等制度，合議庭成員審判權就能平等行使，合議庭就會成為真正的實質(zhì)裁判者。這種平等行使的審判權本身就是對合議庭濫用審判權的制約，就是合議庭獨立審判的內(nèi)核式保障。合議庭成為真正的審判責任主體,才會成為真正的獨立審判的主體。根據(jù)最高人民法院現(xiàn)有規(guī)定，合議庭少數(shù)意見屬于審判工作秘密不得公開。瑏但訴訟法及法院組織法均未規(guī)定合議庭少數(shù)意見不得公開。盡管不同法系對合議庭少數(shù)意見有不同的傳統(tǒng),普通法系公開是慣例，大陸法系則視評議秘密為法院獨立的守護神，但近年來呈現(xiàn)逐步融合的態(tài)勢。越來越多的大陸法系國家(地區(qū))認為，評議保密原則是對評議過程的保密，而非對評議結果的保密。例如，德國聯(lián)邦憲法法院準許法官提出不同意見書，并在裁判中公布表決結果比例。日本1947年制定的《法院法》第11條規(guī)定，最高法院各法官必須在裁判書表示自己的意見?，嵟_灣地區(qū)判決書雖不公布少數(shù)意見，但允許當事人及訴訟參與人在裁判后查閱法官評議意見。綜合各國(地區(qū))做法，大致有三種改革選項。其在裁判文書中公開。不能形成_致意見的案件，裁判文書中分別記明多數(shù)意見和少數(shù)意見，但不必具體言明"某某法官認為"，而使用"多數(shù)意見認為'"少數(shù)意見認為"的概說方式，這是明確法官裁判責任的依據(jù)，也可遏制其他合議庭成員消極履行審判職責，防止"形合實獨"同時不載明"某某法官認為"可免去法官發(fā)表評議意見的后顧之憂。其二，許可查詢評議筆錄。當事人及其訴訟代理人、辯護人可在判決作出后申請查閱合議庭筆錄，而不在判決中闡明多數(shù)意見及少數(shù)意見。其三，許可查詢專門制作的合議庭意見書。法院在合議庭評議后制作統(tǒng)一樣式的合議庭評議意見書，載明"多數(shù)意見認為'"少數(shù)意見認為"不具體言明"某某法官認為"合議庭評議意見書內(nèi)容不載入判決書，當事人及訴訟參與人可以申請查詢，但不得復制抄錄，同時不得查詢合議筆錄。第三種路徑將查詢主體限定為當事人及訴訟參與人而非在裁判文書中向社會公開,查詢對象為專門制作的評議意見書而非評議筆錄，最大限度維護了評議過程保密原則，又體現(xiàn)了評議結果適度公開要求，可以考慮作為改革的選項。當然，合議庭少數(shù)意見公開仍有極大爭議，需要在深化司法改革中進一步研究論證。在合議庭少數(shù)意見適度公開還未形成共識的情境下,仍應以對合議庭評議過程的內(nèi)部控制發(fā)揮合議制的內(nèi)在制約功能。合議庭評議筆錄是合議庭評議過程的客觀記載，可圍繞合議庭評議筆錄建立發(fā)揮合議庭內(nèi)在制約功能的系列制度。首先是合議庭充分發(fā)言制度。合議庭成員必須對案件事實、證據(jù)采信及適用法律等情況充分陳述意見，禁止僅作同意與否的簡單表態(tài)，這種合議庭成員間的對話式評議，是審判權運行的內(nèi)部公開，是合議庭成員間相互制約的重要體現(xiàn)。其次是合議庭筆錄完整記錄和內(nèi)部評閱制度。合議庭筆錄應當全面完整反映合議全程和細節(jié)，同時建立合議情況內(nèi)部評閱和專項檢查制度，庭長對合議筆錄定期或不定期事后評閱，督促合議庭全面客觀評議。最后是把合議庭筆錄評閱情況作為合議庭績效評估的重要依據(jù)，甚至將其置于同案件質(zhì)量同等重要的地位，這應當是今后審判管理的重要關注點。2.構建院長、庭長綜合性審判管理職責合議庭獨立審判后，院長、庭長的審判管理職責的具體形式是另一問題。最高人民法院《關于切實踐行司法為民措施大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》對今后一段時期院長、庭長審判管理職責的描述是''應集中在程序事項審核批準、綜合性審判工作宏觀指導、審判質(zhì)效的全面監(jiān)督管理以及排除不當干擾等方面"。課題組認為，審判權運行機制改革后院長、庭長審判管理職責具有綜合性審判管理職責的特征。綜合性審判管理職責與個案審判管理職責的本質(zhì)區(qū)別在于，其核心應當是實現(xiàn)案件信息對稱，而不是替代和影響合議庭獨立作出裁判。應在三個層面實現(xiàn)對稱。其一，個案信息對稱。主要包括流程信息和質(zhì)量信息。質(zhì)量信息主要是被改判發(fā)回重審的具體情況、裁判文書差錯情況等質(zhì)量信息，院長、庭長需要以此作為優(yōu)化審判指導監(jiān)督的第一手資料。其二，類案信息對稱。類案信息是對某類案件裁判規(guī)則的系統(tǒng)總結，院長、庭長需要在此基礎上履行統(tǒng)一法律適用職責。其三，整體審判運行信息對稱。整體審判運行信息包括指標數(shù)據(jù)走勢及存在問題、案件質(zhì)量評查情況、審限管理情況等綜合性審判管理信息，院長、庭長需要在此基礎上解剖案件瑕疵，解決普遍性問題,優(yōu)化審判資源配置。同時，庭長應是合議庭與審判管理專門機構對稱審判信息的橋梁和紐帶，院長應是合議庭、審判庭與審判委員會對稱審判信息的橋梁和紐帶。(二）案件質(zhì)效評估體系的轉型與修正案件質(zhì)效評估體系轉型的總體思路是:打造"統(tǒng)籌多元、動態(tài)開放"的案件評估指標體系,堅持定量與定性相結合的評估方法，更加關注過程評價和外部參與，去除案件質(zhì)效評估的行政化色彩。1.從數(shù)據(jù)高值型轉向柔性評價型審判管理的關鍵不在于管理技術有多高明，也不在于管理制度多健全，而在于與審判規(guī)律的契合度有多高。*如果只是將評估結果作為追求''排名"的依據(jù)，就可能出現(xiàn)"唯數(shù)據(jù)論"等負面傾向，加劇審級關系行政化進而加重法院內(nèi)部層級管理行政化。應當嚴格區(qū)分工作目標考核與案件質(zhì)效評估，進一步明確案件質(zhì)效評估指數(shù)不應成為法院攀比的對象,作為"體溫計"1本驗表"的指數(shù)不應成為"競價器'、"成績單"。尤其應當高度關注案件質(zhì)效評估結果的運用，明確禁止將案件質(zhì)效評估與司法業(yè)績評價、法官績效考核簡單對等處理,發(fā)揮案件質(zhì)效評估"評"的功能，弱化和去除"比"、"考"的色彩，評估指數(shù)不排名，僅分別通報被評估法院其指數(shù)。2.從定量評價型轉向定量定性結合型數(shù)字會說話亦要實現(xiàn)與數(shù)據(jù)的對話，與數(shù)據(jù)對話的過程就是定性評價的過程。相同或接近的案件質(zhì)量指標，在法院不同的案件數(shù)量、人員結構以及糾紛形成態(tài)勢面前，有著不同的內(nèi)涵。反之，當法院間某項指標雖然存在_定數(shù)據(jù)差異，但此差異不足以證明他們在司法水平上存在實質(zhì)差距，需要進一步研判。當定量分析中的數(shù)據(jù)差異居于某個合理區(qū)間內(nèi)時，案件質(zhì)量可能在定性分析中獲得同等程度的認可?？梢哉f，定量分析使案件質(zhì)量可量化，定量分析基礎上的定性分析使案件質(zhì)量具有真正意義的可比性。3.從內(nèi)部封閉型轉向法院主導社會參與型法院的公共性質(zhì)及其承擔的社會責任，以及司法的民主性，決定了法院評估不能僅由自身來進行，社會信息的獲取、反饋和司法效果的提升都需要外部參與，同時評價主體多元和適度社會化也是案件質(zhì)效評估去行政化的重要舉措。該評估模式的主要內(nèi)容是社會公眾評價與法院內(nèi)部評價相結合，具體而言首先要求評估主體多元并適度獨立，吸納第三方參與，以保證結果的中立性和獨立性；其次要求評估對象廣泛，當事人、律師、政府工作人員、法學教授、上級法院等均可作為信息來源；最后要求評估方法多樣，可通過社會調(diào)查、民意測驗等多種方式，定期了解社會大眾對相關法院的滿意度。4.從結果導向型轉向結果過程并重型案件質(zhì)效評估的重結果輕過程，是評價主體封閉和依賴定量分析之果。評價主體社會參與的引入和定性方法的運用，使得過程評價成為可能。應當將目光轉移到訴訟過程中，實現(xiàn)案件質(zhì)效評估由結果公正到結果公正與程序公正并重的轉變，與當事人、律師成為評價主體相對應，可探索建立法官行為投訴制度，由各級法院審管機構進行統(tǒng)-登記管理并報上級法院備案，監(jiān)督司法程序的合法性和法官行為的嚴謹性，促進法院和法官樹立程序公正意識。另一方面，案件質(zhì)效評估結果并非最終結果，僅是過程中的一個片斷,建立評價過程一評價結果一結果反饋一改進提升一再次評估的動態(tài)機制，將對結果的關注轉移到動態(tài)運行、周而復始的評估過程中來，使結果反饋給法院和法官后成為改進提升以及再次評估的起點。參考文獻：1.參見孫海龍、高翔：《審判事務管理權的回歸》，載《人民司法》（應用）2010年第9期。2.參見沈德詠：