我國規(guī)劃體系現(xiàn)狀與多規(guī)融合

我國規(guī)劃體系現(xiàn)狀與多規(guī)融合張虹鷗研究員2014年12月2021/5/91目錄2021/5/92二、國家省市縣規(guī)劃層級和體系綜合性規(guī)劃：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主體功能區(qū)規(guī)劃城鄉(xiāng)總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃專項規(guī)劃：生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃綜合交通發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃旅游發(fā)展規(guī)劃海洋功能區(qū)劃2021/5/93二、國家省市縣規(guī)劃層級和體系國家級省市級地市級縣市級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要全國主體功能區(qū)規(guī)劃全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃全國土地利用總體規(guī)劃綱要全國生態(tài)、交通、海洋等空間規(guī)劃區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃省級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要省級主體功能區(qū)規(guī)劃省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃省級土地利用總體規(guī)劃省級生態(tài)、交通、海洋、產(chǎn)業(yè)等規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃地市城市總體規(guī)劃地市土地利用總體規(guī)劃地市生態(tài)、交通、海洋、產(chǎn)業(yè)等規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃縣區(qū)土地利用總體規(guī)劃縣市生態(tài)、交通、海洋、產(chǎn)業(yè)等規(guī)劃區(qū)域空間規(guī)劃區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃發(fā)改部門建設(shè)部門國土部門其他部門2021/5/94目錄2021/5/95二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點目的和任務(wù)闡明戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導(dǎo)市場主體行為，是未來五年經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。編制組織和審批各級人民政府組織，成立國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制小組，發(fā)展和改革部門與其他部門配合。各級黨委、政府審定，市縣級人民代表大會通過決議，并批準(zhǔn)實施。1.經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》法律保障2021/5/96二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點1.經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施人才教育文化事業(yè)民生發(fā)展公共服務(wù)招商引資其他相關(guān)發(fā)展現(xiàn)狀取得成績主要經(jīng)驗存在問題有利條件不利因素指導(dǎo)思想發(fā)展思路發(fā)展目標(biāo)保障措施重點建設(shè)項目匯總主要任務(wù)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃體系經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要經(jīng)濟和社會發(fā)展專項規(guī)劃經(jīng)濟和社會發(fā)展行業(yè)規(guī)劃經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃研究經(jīng)濟和社會發(fā)展（鎮(zhèn)級）規(guī)劃規(guī)劃體系內(nèi)容框架涵蓋國民經(jīng)濟和社會發(fā)展各部門內(nèi)容。內(nèi)容框架2021/5/97存在的主要問題二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點1.經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃2021/5/98二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策。由國家和省級發(fā)展與改革部門組織編制、實施和管理；并報請同級政府批準(zhǔn)實施。目的和任務(wù)2.主體功能區(qū)規(guī)劃編制組織和審批暫無法律保障2021/5/992.主體功能區(qū)規(guī)劃二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點內(nèi)容框架規(guī)劃背景、指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略格局、主體功能區(qū)劃和分區(qū)指引、區(qū)域政策和績效考核、規(guī)劃實施等5篇，還包括廣東省禁止開發(fā)區(qū)域名錄、附圖和地級以上市規(guī)劃指引。2021/5/910技術(shù)方法二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點2.主體功能區(qū)規(guī)劃綜合指標(biāo)計算、計算機疊加模擬2021/5/9112.主體功能區(qū)規(guī)劃二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點存在的主要問題2021/5/9123.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)、促進土地科學(xué)使用為基礎(chǔ)、促進人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點的空間布局規(guī)劃。由本級人民政府負責(zé)或授權(quán)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)劃編制單位編制。提請同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審議通過，然后上報上級人民政府審批實施?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》目的和任務(wù)編制組織和審批法律保障2021/5/9133.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制體系及內(nèi)容二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點在區(qū)域規(guī)劃和合理組織區(qū)城城鎮(zhèn)體系基礎(chǔ)上，按城市自身建設(shè)條件和現(xiàn)狀特點，合理制定城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市的發(fā)展性質(zhì)、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，安排城市用地的功能分區(qū)和各項建設(shè)的總體布局，布置城市道路和交通運輸系統(tǒng)，選定規(guī)劃定額指標(biāo)，制定規(guī)劃實施步驟和措施。內(nèi)容框架2021/5/914技術(shù)方法二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃遵循《城市規(guī)劃編制辦法》的要求，并結(jié)合不同城市實際有所側(cè)重和改進。2021/5/915存在的主要問題二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃2021/5/916二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟措施。由各級政府或國土部門組織編制、實施和管理，報上級國土管理部門審批，或上報至國家批準(zhǔn)實施。4.土地利用總體規(guī)劃目的和任務(wù)編制組織和審批《中華人民共和國土地管理法》法律保障2021/5/9174.土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃體系二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。內(nèi)容框架2021/5/918技術(shù)方法二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點4.土地利用總體規(guī)劃根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》進行編制2021/5/919二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點存在的主要問題4.土地利用總體規(guī)劃2021/5/920國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主體功能區(qū)規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃管理主管部門發(fā)展和改革部門發(fā)展和改革部門城鄉(xiāng)規(guī)劃部門國土資源部門規(guī)劃類別經(jīng)濟綜合規(guī)劃空間綜合規(guī)劃空間綜合規(guī)劃空間專項規(guī)劃規(guī)劃特性綜合性綜合性綜合性專項性編制編制依據(jù)上層次規(guī)劃上層次規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和上層次規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃上層次土地利用規(guī)劃主要內(nèi)容發(fā)展目標(biāo)和項目規(guī)模空間分區(qū)和政策功能結(jié)構(gòu)、用地布局、建設(shè)時序安排耕地保護范圍、用地總量及年度指標(biāo)編制方式獨立獨立獨立自上而下、統(tǒng)一審批審批機關(guān)本級人大本級政府上級政府國務(wù)院、上級政府審查重點發(fā)展速度和指標(biāo)體系功能分區(qū)和生態(tài)保護性質(zhì)、規(guī)模和建設(shè)布局耕地平衡和用地指標(biāo)法律地位--《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點空間規(guī)劃的差異性對比2021/5/921國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主體功能區(qū)規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃實施實施力度指導(dǎo)性指導(dǎo)性約束性約束性實施計劃年度政府工作報告-近期建設(shè)規(guī)劃年度用地指標(biāo)規(guī)劃年限5年無10-20年10年監(jiān)督監(jiān)督機構(gòu)本級人大上級和本級政府上級政府、本級人大國務(wù)院、上級政府實施評估年度政府工作報告-規(guī)劃修編執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)測手段統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告、監(jiān)測、衛(wèi)星報告、檢查衛(wèi)星、遙感二、空間規(guī)劃的內(nèi)容和特點空間規(guī)劃的差異性對比2021/5/922目錄2021/5/923三、各類規(guī)劃的交叉點和矛盾空間規(guī)劃是對國土空間利用的最重要的規(guī)劃體系，但目前規(guī)劃體系缺乏統(tǒng)籌，分頭推進，難以協(xié)調(diào)，尚沒有形成科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃協(xié)調(diào)與整合的平臺和機制。

現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系，存在行政體制、內(nèi)容體系、分類標(biāo)準(zhǔn)、法律保障、審批程序等不協(xié)調(diào)之處，各個規(guī)劃內(nèi)容都在不斷擴展和綜合，重疊和交叉的內(nèi)容越來越多，使規(guī)劃之間產(chǎn)生沖突，阻礙了國土空間的科學(xué)合理高效可持續(xù)發(fā)展。2021/5/9241、規(guī)劃內(nèi)容體系要求各有側(cè)重，但又交叉

不同規(guī)劃所要求的內(nèi)容類似，但又有差異，造成對相同規(guī)劃內(nèi)容的不同規(guī)劃重點不同。2、規(guī)劃時間及期限存在差異各規(guī)劃的時間和最終期限往往并不一致，相關(guān)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)和融合較為困難。三、各類規(guī)劃的交叉點和矛盾2021/5/9253、功能區(qū)劃分和用地分類標(biāo)準(zhǔn)不同

不同規(guī)劃對國土空間規(guī)劃利用類型內(nèi)涵類似，但具體的規(guī)劃名稱則千差萬別，差異性較大。三、各類規(guī)劃的交叉點和矛盾主體功能區(qū)規(guī)劃城市總體規(guī)劃額土地利用總體規(guī)劃優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、生態(tài)保護區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、生態(tài)保護空間已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場、市政設(shè)施、綠地、特殊用地等允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地、城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點用地、其他獨立建設(shè)用地、采礦用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地2021/5/9264、地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略不一致

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃針對五年的發(fā)展制定指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)主體功能區(qū)規(guī)劃立足于長遠目標(biāo)制定空間開發(fā)戰(zhàn)略格局城鄉(xiāng)規(guī)劃更多的是圍繞城鎮(zhèn)化目標(biāo)制定發(fā)展戰(zhàn)略

土地利用從保護耕地的角度出發(fā)制定發(fā)展戰(zhàn)略三、各類規(guī)劃的交叉點和矛盾2021/5/9275、建設(shè)用地規(guī)模不等

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃有城鎮(zhèn)化目標(biāo)，但不涉及用地規(guī)模主體功能區(qū)規(guī)劃根據(jù)土地利用總體規(guī)劃提出國土開發(fā)強度控制要求城鄉(xiāng)規(guī)劃提出城鎮(zhèn)化水平和用地規(guī)模規(guī)劃

土地利用規(guī)劃根據(jù)上層次規(guī)劃制定建設(shè)用地規(guī)模城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)劃通常大于土地利用總體規(guī)劃給出的規(guī)模。三、各類規(guī)劃的交叉點和矛盾2021/5/9286、用地布局，特別是建設(shè)用地布局錯位

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃均不涉及用地布局城鄉(xiāng)規(guī)劃注重用地規(guī)模、功能組織、空間形態(tài)的合理性和協(xié)調(diào)性

土地利用規(guī)劃注重規(guī)模的控制和耕地的保護城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的地塊用地性質(zhì)和邊界上都容易發(fā)生矛盾。三、各類規(guī)劃的交叉點和矛盾2021/5/929相同的空間，不同規(guī)劃中，土地利用屬性不同。三、各類規(guī)劃的交叉點和矛盾現(xiàn)狀已建，土規(guī)非建設(shè)（清退用地）：296.9km2，12%2021/5/930目錄2021/5/931四、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和趨勢2021/5/932四、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和趨勢1、如何理解“多規(guī)合一”和“一個地區(qū)一本規(guī)劃、一張藍圖”？“多規(guī)合一”在現(xiàn)階段并不是將所有的空間規(guī)劃合并為一個規(guī)劃，用一個規(guī)劃取代所有的規(guī)劃，而是通過統(tǒng)一發(fā)展理念，科學(xué)合理劃分不同規(guī)劃所承擔(dān)的功能，明確各規(guī)劃內(nèi)容之間的層次，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展空間、用地布局、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等協(xié)調(diào)和融合，避免出現(xiàn)分歧和差異。2021/5/933四、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和趨勢2、實現(xiàn)多規(guī)融合的重要前提轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變政府職能改革財稅制度2021/5/934四、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和趨勢3、完善規(guī)劃體系：理順規(guī)劃層級統(tǒng)一規(guī)劃期限統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一地理信息平臺2021/5/935四、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和趨勢4、圍繞“一張藍圖”，各個規(guī)劃進行自我調(diào)整和完善：2021/5/936四、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和趨勢國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃/主體功能區(qū)規(guī)劃重點是明確區(qū)域/城市的發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略、功能分區(qū)（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間）、核心發(fā)展目標(biāo)和控制指標(biāo)（城鎮(zhèn)化、空間開發(fā)強度、耕地保有量、生態(tài)紅線等指標(biāo)）、以及人口、產(chǎn)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)發(fā)展策略。延長規(guī)劃期限，增加功能區(qū)劃分。2021/5/937四、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和趨勢土地利用總體規(guī)劃

重點進行用地條件評價，預(yù)測用地需求，明確區(qū)域建設(shè)用地、耕地（含基本農(nóng)田）、生態(tài)用地的總量（規(guī)模）和空間安排，提出土地節(jié)約集約利用和開展土地整治的要求。適當(dāng)放寬用地在空間的邊界制約2021/5/938四、“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和趨勢城市總體規(guī)劃重點統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，明確城鎮(zhèn)發(fā)展空間中的城鎮(zhèn)增長邊界，以及增長邊界內(nèi)各類城鄉(xiāng)建