民用航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)臍v史發(fā)展

民用航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)臍v史發(fā)展險(xiǎn)物品的航空運(yùn)輸幾乎是與商業(yè)航空運(yùn)營同時(shí)開始的。只是從不自覺到自覺，從無序到有序，從管理疏失到組織嚴(yán)密，從企業(yè)自我管理而發(fā)展到世界范圍內(nèi)的法制化管理。其間經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展歷程。

中國民航危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)臍v史

我國危險(xiǎn)品的航空運(yùn)輸可以追溯到20世紀(jì)50年代。那時(shí)，航空運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)品主要是農(nóng)藥和極少量的放射性同位素。當(dāng)時(shí)的中國民航局為此先后擬定了《危險(xiǎn)品載運(yùn)暫行規(guī)定》和《放射性物質(zhì)運(yùn)輸?shù)囊?guī)定》。60年代初期，中國民航僅通航蘇聯(lián)、緬甸、越南、蒙古和朝鮮等周邊國家。國際國內(nèi)貨物運(yùn)輸量都非常有限。1961年后，為確保航空運(yùn)輸?shù)陌踩?，根?jù)上級(jí)指示，規(guī)定民航客貨班機(jī)一律不載運(yùn)化工危險(xiǎn)品和放射性同位素。但此后的十余年間隨著我國對(duì)外交往的日趨活躍，對(duì)外貿(mào)易的不斷發(fā)展，巴航(PIA)、法航(AIRFRANCE)相繼開航中國。中國民航也開辟了北京-莫斯科、北京-上海-大阪-東京、北京-卡拉奇-巴黎和北京-德黑蘭-布加勒斯特-地拉那航線，進(jìn)口化學(xué)危險(xiǎn)品的空運(yùn)需求不斷增多。國內(nèi)航線上雖不能載運(yùn)危險(xiǎn)品，但越來越多的化學(xué)工業(yè)品走進(jìn)人們的生活，民航運(yùn)輸部門不得不面對(duì)如何確定托運(yùn)人所托運(yùn)的貨物是否屬于危險(xiǎn)品，是否可以收運(yùn)的問題。而外航承運(yùn)到達(dá)中國的貨物中也常包含有危險(xiǎn)物品，且最終目的地通常為航班終點(diǎn)站以外的其他城市。如何把這些危險(xiǎn)品轉(zhuǎn)運(yùn)到其最終目的地呢?第一次社會(huì)需求的大增促使政府解除禁令。

“1974年4月，經(jīng)中國政府批準(zhǔn)，中國民航國際航線及其國內(nèi)航段聯(lián)運(yùn)危險(xiǎn)貨物，均參照國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(IATA)的統(tǒng)一規(guī)定承運(yùn)。1976年1月起，又恢復(fù)承運(yùn)放射性同位素，并擬定了《航空運(yùn)輸放射性同位素的規(guī)定》。1979年9月，中國民航局下發(fā)實(shí)行《化學(xué)物品運(yùn)輸規(guī)定》，對(duì)化學(xué)物品的空運(yùn)作了比較完整的規(guī)定?！?摘自《當(dāng)代中國的民航事業(yè)》)

正是有了上述“均參照國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(IATA)的統(tǒng)一規(guī)定承運(yùn)”的規(guī)定，才使得以后的28年來我國危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸雖然發(fā)生了一些小事故(incident)，卻也基本上保證了運(yùn)輸安全和飛行安全。這是因?yàn)椤皣H航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(IATA)的統(tǒng)一規(guī)定”是根據(jù)國際上各種新型化工產(chǎn)品和高科技產(chǎn)品層出不窮和航空運(yùn)輸業(yè)每年發(fā)生的新情況不斷修訂和完善的。指導(dǎo)我們危險(xiǎn)品運(yùn)輸操作的正是國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)出版發(fā)行的名為《RESTRICTEDARTICLESREGULATIONS》(RAR)的法規(guī)性刊物。以后聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)國際民航組織(ICAO)各成員國簽訂了《芝加哥公約》附件十八,公布了《危險(xiǎn)物品航空安全運(yùn)輸技術(shù)導(dǎo)則》(TechnicalInstructionsfortheSafeTransportofDangerousGoodsbyAir簡稱TI)。國際航協(xié)將其RAR改名為《DANGEROUSGOODSREGULATIONS》簡稱DGR,其基本內(nèi)容與國際民航組織的TI取得一致。多年來，我們都是按照這個(gè)統(tǒng)一規(guī)定辦理危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)?。?dāng)然，取得幾十年安全運(yùn)輸?shù)某晒?，離不開一代又一代貨運(yùn)人一絲不茍、精益求精、毫不走樣地按規(guī)定辦事的科學(xué)精神。

中國民航危險(xiǎn)品運(yùn)輸存在的問題

法律、法規(guī)

歐美發(fā)達(dá)國家在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸方面的立法情況。其適用法律的最高層是國際公約，如《芝加哥公約》附件十八、《危險(xiǎn)物品航空安全運(yùn)輸技術(shù)導(dǎo)則》。其次是本國的法律，如：德國的《危險(xiǎn)物品運(yùn)輸法案》、《德國航空法案》、《航空?qǐng)?zhí)照法令》;美國聯(lián)邦航空局(FAA)的CodeofFederalRegulations-Transportation49(簡稱CFR49);荷蘭、加拿大等國的《危險(xiǎn)物品法案》(TheDangerousGoodsAct)等。一些歐洲國家還遵守歐洲聯(lián)合航空管理局制定的《聯(lián)合航空管理規(guī)定》(JointAviationRegulations-Operations簡稱JAR-OPS)。第三是由民航主管機(jī)構(gòu)制定的危險(xiǎn)物品運(yùn)輸?shù)男袠I(yè)規(guī)章以及運(yùn)輸企業(yè)自己制定的“手冊(cè)”。

我國也適用《芝加哥公約》附件十八和《危險(xiǎn)物品航空安全運(yùn)輸技術(shù)導(dǎo)則》。但我國自己的法律《中華人民共和國民用航空法》作為民用航空業(yè)的根本大法，不可能詳細(xì)規(guī)定出危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)募?xì)節(jié)問題。多年來我們都是以“紅頭文件”的形式下發(fā)、重申規(guī)定，較為凌亂，不成系統(tǒng)。這顯然是不夠的。還需要制定一部具有操作指導(dǎo)性的專門法規(guī)，以強(qiáng)化法制化管理。各運(yùn)輸企業(yè)為操作的規(guī)范化,還應(yīng)該編寫本企業(yè)的“危險(xiǎn)品運(yùn)輸手冊(cè)”。這樣才構(gòu)成了完整的危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸法律體系。有哪些方面需要法律規(guī)范的呢?

首先，托運(yùn)人方-負(fù)責(zé)危險(xiǎn)品的分類、包裝、地面運(yùn)輸。

托運(yùn)人可以分為幾種類型：①產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家;②貿(mào)易經(jīng)銷商;③產(chǎn)品購買人;④產(chǎn)品使用人。從理論上來講，這四種人都應(yīng)該熟悉所托運(yùn)貨物的理化性質(zhì)。產(chǎn)品出廠時(shí)也應(yīng)該有說明書，儲(chǔ)運(yùn)注意事項(xiàng)。事實(shí)上很多產(chǎn)品都沒有明確的說明，更沒有該產(chǎn)品空運(yùn)時(shí)的注意事項(xiàng)。上述托運(yùn)人也并非都了解，事實(shí)上也不關(guān)心貨物的性質(zhì)，他只關(guān)心航空公司能否收運(yùn)其貨物，能否盡快運(yùn)到目的地。問題的關(guān)鍵在于托運(yùn)人不關(guān)心貨物的性質(zhì)和包裝是否會(huì)對(duì)整個(gè)空運(yùn)過程、乘坐飛機(jī)的旅客、同機(jī)裝載的其他貨物和行李以及參與運(yùn)輸活動(dòng)的其他人員產(chǎn)生任何不利影響，而是想方設(shè)法只要能把貨物托運(yùn)出去就行了。托運(yùn)人的行為需要規(guī)范。

代理人方-負(fù)責(zé)普通貨物與危險(xiǎn)品的識(shí)別、運(yùn)輸文件的檢查。這里所說的代理人是指航空公司的簽約銷售代理人。我們不妨來分析一下代理人對(duì)于危險(xiǎn)品空運(yùn)所持的態(tài)度與心理活動(dòng)。雖然目前民航局規(guī)定代理人不能收運(yùn)危險(xiǎn)品。但對(duì)于代理人來講，危險(xiǎn)品運(yùn)輸仍然是十分吸引人的。危險(xiǎn)品不同于普通貨物，收運(yùn)手續(xù)復(fù)雜，要求高。弄不好還會(huì)出事故，招致罰款，砸了牌子。但是他們又很清楚“做危險(xiǎn)品”會(huì)帶來很大利潤，也拓寬了客戶面，擴(kuò)大了市場(chǎng)占有率。一些代理公司的銷售人員使用不法手段也可以謀得個(gè)人利益，于是，就會(huì)有人鋌而走險(xiǎn)，就會(huì)有人弄虛作假，也就埋下了事故隱患。代理人的行為需要規(guī)范。

承運(yùn)人方-負(fù)責(zé)危險(xiǎn)品的收運(yùn)、裝卸、倉儲(chǔ)、配裝管理。近年來，航空運(yùn)輸領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭十分激烈，以至于航空公司的中層以上干部言必談效益。只要能提高經(jīng)濟(jì)效益，什么方法都可以用。在這種情況下，傳統(tǒng)的‘重客輕貨’思想有了很大改變，許多經(jīng)營者好像突然發(fā)現(xiàn)，哦，原來搞貨運(yùn)還有這么大的好處!既可以減少投入，又可以在最后時(shí)刻提高飛機(jī)載運(yùn)率，創(chuàng)造高效益。于是乎貨物成了各航空公司爭奪的對(duì)象，為爭奪貨源可謂各出奇招。卻忽視了至關(guān)重要的，對(duì)于航空公司而言是不可一日不談的問題—安全。如出口俄羅斯的服裝，采用真空加壓的辦法以縮小貨物體積;深圳至北京的活海魚采用一噸重的大桶外加制氧機(jī)組以保證充足氧氣;出口塑料打火機(jī)批量很大，輕信貨主稱未充氣體而不去仔細(xì)檢查。又如1999年4月12日，青島至廣州的SZ4632航班運(yùn)輸?shù)囊黄必浳?，在卸機(jī)時(shí)發(fā)現(xiàn)包裝破損，有毒液體泄露，使在場(chǎng)工作的17名人員不同程度的中毒，周圍的行李、貨物也受到不同程度的污染，經(jīng)調(diào)查此票危險(xiǎn)物品是按照普通貨物收運(yùn)的。1999年10月10日，長春至北京X2518航班運(yùn)輸?shù)囊黄蔽ｋU(xiǎn)物品，貨物卸回倉庫后，倉庫內(nèi)的放射性物質(zhì)檢測(cè)裝置報(bào)警，后來經(jīng)過北京市衛(wèi)生防疫站和401所檢測(cè)，確定此票貨物放射性活度達(dá)到15居里，人體近距離接近會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果，此次事件引起公安和環(huán)保部門高度重視。經(jīng)過調(diào)查，托運(yùn)人未按照危險(xiǎn)物品運(yùn)輸規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。2000年4月14日，北方航空公司溫州至北京CJ6256航班上10件630公斤申報(bào)品名為“服裝、配件”貨物，其中一件貼有放射性物質(zhì)黃色I(xiàn)I級(jí)標(biāo)簽，系運(yùn)輸?shù)燃?jí)為II級(jí)的放射性物質(zhì)……如此多的安全隱患，航空公司有無責(zé)任?承運(yùn)人的行為同樣需要規(guī)范。因而，完善我國危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)姆煞ㄒ?guī)體系刻不容緩。

業(yè)務(wù)培訓(xùn)

近十年來，空運(yùn)危險(xiǎn)品的運(yùn)輸量呈指數(shù)型增加。據(jù)2001年的不完全統(tǒng)計(jì)，僅北京一地進(jìn)出港量就已超過4000噸。參與這項(xiàng)工作的人員并非都經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)。包括托運(yùn)人、銷售代理人、包裝代理人和地面運(yùn)輸裝卸人員、卡車駕駛員等在內(nèi)的許多人缺乏應(yīng)有的常識(shí)，更缺乏法制觀念。不知道該如何做?自己應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任?根據(jù)國際航協(xié)DGR中有關(guān)托運(yùn)人責(zé)任的規(guī)定，托運(yùn)人必須接受危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)呐嘤?xùn)。遺憾的是，目前國內(nèi)幾個(gè)主要的危險(xiǎn)品托運(yùn)人未經(jīng)過必要的培訓(xùn)。另一方面，國內(nèi)目前雖然已有幾家單位開設(shè)了危險(xiǎn)品運(yùn)輸培訓(xùn)班，但使用的教材不盡相同，師資力量也有差異，所發(fā)證書更不統(tǒng)一。一些代理人還時(shí)常違反民航局的有關(guān)規(guī)定，冒用托運(yùn)人的名義交運(yùn)危險(xiǎn)品。他們以為違反一點(diǎn)規(guī)定沒人查出來就沒事，根本認(rèn)識(shí)不到是違法行為。甚至于在華北地區(qū)某次危險(xiǎn)品工作會(huì)議上，當(dāng)主持人講到不按規(guī)定辦理危險(xiǎn)品運(yùn)輸是違法，發(fā)生重大事故要判刑時(shí)，臺(tái)下的代理人中居然有人發(fā)出笑聲。由于沒有政府主管部門對(duì)托運(yùn)人、代理人危險(xiǎn)品資格的審定，無人去查他們是否經(jīng)過培訓(xùn)，是否領(lǐng)有證書，實(shí)際上也就沒有對(duì)他們實(shí)施有效的管理，無異于放任自流。

管理機(jī)構(gòu)

涉及危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)膰夜芾頇C(jī)關(guān)有以下單位：中國民用航空局、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、國家出入境檢驗(yàn)檢疫局、國家原子能機(jī)構(gòu)同位素管理辦公室、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國防科工委民爆辦、國家環(huán)保局、兵器工業(yè)部兵總安全局。行業(yè)管理到底應(yīng)該由誰牽頭?筆者認(rèn)為民航局作為航空運(yùn)輸行業(yè)的國務(wù)院主管機(jī)關(guān)應(yīng)在運(yùn)輸司下設(shè)立特種貨物安全運(yùn)輸處，專門管理危險(xiǎn)品、活動(dòng)物、易腐物品等特種貨物的運(yùn)輸事宜。發(fā)布行業(yè)法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施違規(guī)懲罰。危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理不同于社會(huì)安全方面的槍支彈藥、爆炸裝置、民用易燃品等的管理。其主要區(qū)別在于所包含的危險(xiǎn)品類別范圍大小的區(qū)別;地面與空中運(yùn)輸條件的區(qū)別;防護(hù)施救措施的區(qū)別;適用法律法規(guī)的區(qū)別。而且空運(yùn)危險(xiǎn)品所涉及的法律與法規(guī)、材料與技術(shù)年年都有新的變化，必須及時(shí)與國際同行溝通交流，準(zhǔn)確完整地執(zhí)行國際上的統(tǒng)一規(guī)定。事實(shí)上管理的不善使得運(yùn)輸工作第一線的人員膽戰(zhàn)心驚，好像整天坐在火山口上，無一日安寧。代理人、托運(yùn)人中一些不法之徒常常虛報(bào)貨物品名，在普貨中夾帶危險(xiǎn)品，更有甚者，居然有人篡改貨物性質(zhì)鑒定報(bào)告。長此以往，怎能保證不發(fā)生事故?偌大個(gè)國家，在關(guān)乎航空安全生產(chǎn)，關(guān)乎人民生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)乎國家聲譽(yù)的重大問題上沒有專門的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)是不可想象的。

性質(zhì)鑒定

貨物性質(zhì)鑒定是非常重要且必須解決的問題。原因有四：其一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、化學(xué)工業(yè)的發(fā)展。新領(lǐng)域新產(chǎn)品層出不窮，品目繁多。其二，生產(chǎn)廠家增多，魚龍混雜。尤其是眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加入到民用化工產(chǎn)品的生產(chǎn)行列，各家產(chǎn)品不可能都符合統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，差異很大。有名不符實(shí)的現(xiàn)象。其三，近年來隱含危險(xiǎn)品的各類新型生活用品、建筑材料、科研所需的儀器設(shè)備及材料等投放市場(chǎng)。很難從貨物的品名來判斷是否屬于危險(xiǎn)品或含有危險(xiǎn)品。其四，托運(yùn)人、代理人的素質(zhì)差異，法制觀念淡漠，弄虛作假現(xiàn)象不絕，可信度差。社會(huì)信譽(yù)制度尚未建立起來。對(duì)此問題承運(yùn)人感受最深，他們擔(dān)心一不小心出了紕漏，會(huì)造成重大經(jīng)濟(jì)損失和不可挽回的企業(yè)形象損失。譬如國航，為了保證危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)陌踩桨囡w行的安全，經(jīng)過多次反復(fù)仔細(xì)的考察，委托了幾家檢測(cè)機(jī)構(gòu)幫助自己判明貨物性質(zhì)，把好收運(yùn)關(guān)口。但是，這些檢測(cè)機(jī)構(gòu)本身是否符合要求，是否具備相應(yīng)的資格就不得而知了。

包裝容器

由國家商檢局、中國民航總局、國家計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合頒發(fā)的《空運(yùn)進(jìn)出口危險(xiǎn)貨物包裝檢驗(yàn)管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)，標(biāo)志著我國可以自行生產(chǎn)危險(xiǎn)物品運(yùn)輸專用的聯(lián)合國規(guī)格包裝容器。規(guī)定了包裝容器生產(chǎn)單位必須按產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，必須建立完整的質(zhì)量保證體系;使用單位應(yīng)正確的選擇和使用包裝容器;航空貨運(yùn)部門應(yīng)檢查《使用鑒定結(jié)果單》。但是，目前國內(nèi)不少省、自治區(qū)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局不辦理出具空運(yùn)危險(xiǎn)物品使用鑒定結(jié)果單的業(yè)務(wù)，這些地區(qū)的一些不法托運(yùn)人便索性將危險(xiǎn)物品申報(bào)為普通貨物來托運(yùn)。包裝檢驗(yàn)人員的檢測(cè)的技術(shù)水平也有待提高，一些經(jīng)過檢驗(yàn)的外包裝上的UN標(biāo)記也出現(xiàn)錯(cuò)誤。再者，危險(xiǎn)品包裝中的內(nèi)包裝所起作用至關(guān)重要，但上述《管理辦法》并未規(guī)定內(nèi)包裝質(zhì)量的檢測(cè)辦法和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)《管理辦法》中載明不做檢驗(yàn)的爆炸品、氣體鋼瓶、放射性物質(zhì)、傳染性物質(zhì)的包裝容器應(yīng)如何辦理不明確。看來這個(gè)試行的《管理辦法》存在著明顯的不足。

以上這些問題必然會(huì)對(duì)我國危險(xiǎn)品空運(yùn)管理產(chǎn)生不利的影響。應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待，徹底解決。

幾點(diǎn)建議

盡快出臺(tái)行業(yè)法規(guī)《中國民用航空危險(xiǎn)物品管理規(guī)定》，以便確定各類人員的職責(zé)、法律地位，使我國的危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸真正走上法制化管理的軌道。

大力抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)和與危險(xiǎn)品運(yùn)輸有關(guān)的法律法規(guī)教育。首先應(yīng)組織業(yè)內(nèi)專家參照國際航協(xié)的教材結(jié)合我國實(shí)際編寫、整理、分類、訂定兩種培訓(xùn)教材，一種是危險(xiǎn)品業(yè)務(wù)教材，一種是國際國內(nèi)法律法規(guī)教材。業(yè)務(wù)教材分初、中、高不同級(jí)別的課程，確定標(biāo)準(zhǔn)教材并保證及時(shí)更新。然后經(jīng)過業(yè)務(wù)知識(shí)、操作技能的考試選拔培訓(xùn)教員，選拔出的教員再經(jīng)過適當(dāng)教學(xué)方法的培訓(xùn)即發(fā)給教員資格證書。建立起教員資格制度，確保教學(xué)質(zhì)量。由于待培訓(xùn)的人員很多很廣，一定要分成托運(yùn)人、代理人、承運(yùn)人不同的組別，分成性質(zhì)鑒定人員、包裝人員、地面裝卸人員、收運(yùn)人員、包裝檢驗(yàn)人員、運(yùn)輸文件準(zhǔn)備人員、貨物配裝人員、飛機(jī)裝卸人員、倉庫保管人員等不同的層次進(jìn)行培訓(xùn)，頒發(fā)不同類別的證書。指定有資格的培訓(xùn)學(xué)校，或組織地區(qū)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，舉辦每年至少二次的專業(yè)培訓(xùn)班、一次法制教育培訓(xùn)班。建立復(fù)訓(xùn)考試制度、從業(yè)人員資質(zhì)制度以及從業(yè)人員資料庫，以便統(tǒng)一管理。

建立事故報(bào)告制度和監(jiān)察員制度是危險(xiǎn)品安全運(yùn)輸?shù)谋Ｕ?。及早發(fā)現(xiàn)，盡早正確的處理可以降低或消除危險(xiǎn)品事故帶來的損失，可以減少或不發(fā)生人員傷亡。因此，任何參與危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)娜藛T發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)品泄漏、包裝損壞或違規(guī)裝卸、違規(guī)操作現(xiàn)象都應(yīng)該立即向有關(guān)部門報(bào)告。接到報(bào)告的部門應(yīng)立即采取必要的正確措施進(jìn)行處理。發(fā)現(xiàn)事故而不報(bào)告，接到事故報(bào)告而不采取相應(yīng)措施的都是違法行為，都應(yīng)該受到懲處。監(jiān)察員制度則是在事故發(fā)生之前防患于未然。以國家的名義聘請(qǐng)資深專家擔(dān)任監(jiān)察員。對(duì)從危險(xiǎn)品的檢測(cè)分類、包裝檢驗(yàn)、收運(yùn)檢查、倉庫保管、出港配裝到飛機(jī)裝卸等整個(gè)運(yùn)輸程