我國中央與地方稅權(quán)劃分的轉(zhuǎn)型期特征及其法治走向

我國中央與地方稅權(quán)劃分的轉(zhuǎn)型期特征及其法治走向

征稅的權(quán)力是事關(guān)國家興亡的權(quán)力，對其進行規(guī)范配置并用法律相規(guī)制，這是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)和人權(quán)保障事業(yè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。近年來，我國經(jīng)濟、社會中出現(xiàn)的一些很不正常的現(xiàn)象，諸如地方基層政府深陷財政困局，地方非稅收入超過稅收收入，愈演愈烈的地方“土地財政”等，①無不與中央和地方之間稅權(quán)的配置息息相關(guān)。問題的嚴(yán)重性說明，我國稅權(quán)的縱向配置在體制和機制方面上存在不足之處，亟待妥當(dāng)調(diào)整。一、我國中央與地方稅權(quán)劃分的轉(zhuǎn)型期特征根據(jù)現(xiàn)代多元民主理論，即“民主不只是通過國家這個唯一的權(quán)力中心而存在，而是由社會中的許多團體來分享，是眾多團體共同參與政治決策的過程”。[1]稅權(quán)在中央與地方之間進行合理而規(guī)范的劃分，既是中央和地方政府各司其職、各盡其責(zé)，保障國家權(quán)力良性運轉(zhuǎn)的體制基礎(chǔ)，也是防止中央進行整齊劃一供給公共物品的效率損耗，促進公共物品的供給效率，維系中央與地方之間和諧關(guān)系的重要制度保障。作為財政體制的重要組成部分，我國現(xiàn)行稅權(quán)的縱向配置起始于1994年的分稅制改革。我國的分稅制雖是為應(yīng)對以前財政包干體制的種種弊端而啟動，卻順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的內(nèi)在需要，是提高政府公共物品的供給效益、增強政府對經(jīng)濟社會的宏觀調(diào)控能力的嶄新制度模式。在國家政治、經(jīng)濟體制整體轉(zhuǎn)型的宏大背景下，我國中央與地方稅權(quán)的劃分也呈現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)型期特征。(一)在稅權(quán)縱向配置的目標(biāo)上，以確保中央財政收入占全部財政收入的比重大幅提高為中心分稅制改革的一個重要目標(biāo)是提高中央財政收入占國家財政總收入的比重。國務(wù)院在《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中認(rèn)為，此前的財政包干體制，其弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在：國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。國務(wù)院在確定的指導(dǎo)思想中明確指出：“要逐步提高中央財政收入的比重，適當(dāng)增加中央財力，增強中央政府的宏觀調(diào)控能力。為此，中央要從今后財政收入的增量中適當(dāng)多得一些，以保證中央財政收入的穩(wěn)定增長?！睋?jù)此，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》按稅種劃分了中央與地方的收入，將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種，諸如關(guān)稅、海關(guān)代征消費稅和增值稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅等大而優(yōu)的穩(wěn)定稅種劃為中央稅。將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種，諸如增值稅、資源稅、證券交易稅等，劃為中央與地方共享稅，增值稅中央分享75％，地方分享25％；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅中央與地方各分享50％。劃分為地方專項收入的稅種，除營業(yè)稅之外(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅)，諸如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、耕地占用稅、契稅等，大都是一些分散的小稅種。2002年隨著所得稅收入的增長，國務(wù)院又及時頒布了《所得稅收入分享改革方案》，對1994年實行的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》進行了改進。從2002年1月開始，所得稅改為共享稅，中央和地方五五分成。到了2003年，中央和地方的分成比例又調(diào)整為六四分成。為徹底擺脫中央在稅收征管方面對地方政府的依賴，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，以確保國稅機關(guān)對中央的忠誠度。這些舉措在基本制度層面可以確保中央財政收入占全部財政收入的比重不斷提高，并保障中央財政要掌控稅收增量的大頭。自1998年以來，中央財政收入占全部財政收入的比重逐年提高，從1993年的22％提高到2001年的52.4％，徹底改變了中央財政依靠地方上解的局面，穩(wěn)定了中央財政的主導(dǎo)地位。目前，中央稅收收入占總稅收收入的比重已在60％左右。(二)在稅權(quán)縱向配置的路徑上，實行先集中財權(quán)和財力再倒逼事權(quán)和支出責(zé)任的逆向調(diào)整盡管在《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中規(guī)定：“根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出?！比欢?，一方面由于分稅制改革工作的重心集中在提高中央的財力上；另一方面，由于上述規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，因此，實際上，在分稅制改革初期，并沒有對由來已久的中央與地方各級政府的事權(quán)及其支出責(zé)任進行實質(zhì)調(diào)整。但是，在財權(quán)和財力向上集中的同時，事權(quán)及其支出責(zé)任卻在一定程度上往下推，導(dǎo)致基層政府事權(quán)、支出責(zé)任與其財權(quán)、財力的嚴(yán)重不對稱。中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22％提高到2004年的57.2％，同期地方財政收入的比重卻由78％下降到42.8％，而地方政府在公共產(chǎn)品供給上承擔(dān)的支出比例卻高達70％左右。[2]當(dāng)這種逆向調(diào)整發(fā)展到使基層政府難以運轉(zhuǎn)的情況下，中央政府才開始采取應(yīng)對措施，著手調(diào)整政府間的事權(quán)及其支出責(zé)任。目前，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)方面，中央和省級政府已在承擔(dān)越來越多的支出責(zé)任，但作為政府間財權(quán)、財力合理配置的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的規(guī)范劃分才剛剛開始破題。(三)在財稅劃分權(quán)及稅權(quán)歸屬上，中央和省級政府占絕對主導(dǎo)地位在稅收劃分權(quán)歸屬上，1994年的分稅制改革雖經(jīng)中央政府與大部分省級政府個別溝通，但國務(wù)院無疑在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。國務(wù)院在稅種的劃分、共享稅比例的確定及調(diào)整、稅收返還及轉(zhuǎn)移支付等方面享有全權(quán)，地方政府鮮有說“不”的權(quán)利。與此相對應(yīng)，在地方的四個層級之間，實際上形成了一地一策、復(fù)雜易變的共享和分成。這其中又是省級政府主控稅收劃分權(quán)，縣鄉(xiāng)基層政府處于被動接受的狀態(tài)。在具體稅權(quán)的歸屬上，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本上下劃到地方一級，但稅權(quán)高度集中的狀況尚未完全打破。這主要表現(xiàn)在稅收立法權(quán)仍高度集中于中央?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》明文規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。按照這一規(guī)定，目前除全國人大制定的兩個所得稅法律之外，其余稅種包括地方稅種都是以國務(wù)院或財政部制定的暫行條例作為征收依據(jù)。我國省級政府的稅收立法權(quán)僅在于：屠宰稅、筵席稅的開征停征權(quán)；城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅等地方稅實施細(xì)則的制定權(quán)與解釋權(quán)；在國務(wù)院規(guī)定的稅率幅度內(nèi)具體適用稅率的確定權(quán)；在中央規(guī)定的幅度內(nèi)確定本地增值稅、營業(yè)稅起征點的權(quán)力等。特別是，地方稅種的優(yōu)惠和減免政策也基本控制在中央。至于縣市以下政府，則幾乎沒有稅收立法權(quán)和稅政權(quán)。這樣一種過度集中的稅權(quán)管理模式越來越難以適應(yīng)我國各地復(fù)雜的經(jīng)濟情況和千差萬別的稅源狀況。(四)在稅權(quán)縱向配置的規(guī)范依據(jù)方面，中央及部委政策占據(jù)主導(dǎo)地位，法制化程度不高目前，我國有關(guān)中央與地方政府之間稅權(quán)劃分的權(quán)限與程序等方面的內(nèi)容基本上是由國務(wù)院及其財稅主管部門通過頒布行政法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布行政政策來加以規(guī)定的，而以行政政策為主。就連1993年制定的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，作為分稅制改革的基本依據(jù)，無論從內(nèi)容到形式，都還不完全符合行政法規(guī)的規(guī)格要求。在分稅制的實施過程中，中央可以根據(jù)財政形勢的需要，通過實行新的政策來調(diào)整中央和地方的財政分配關(guān)系，稅收劃分辦法更是經(jīng)常隨著稅收結(jié)構(gòu)及稅收收入的變化而進行動態(tài)調(diào)整。例如，從1997年1月起，證券交易印花稅由原來的中央和地方各占50％，先調(diào)整為中央占80％和地方占20％，后又調(diào)整為中央占88％和地方占12％，現(xiàn)又改為中央占94％和地方占6％。稅收收益權(quán)的變更，直接影響到地方政府的財力規(guī)模，關(guān)乎地方政府的生存，但長期以來，這種比例的變動以中央政府的政策性文件作為指令，地方缺乏制度性參與的渠道和機制，只能被動地接受。正由于政府之間稅權(quán)的縱向配置缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致稅權(quán)劃分的過程帶有中央與地方之間非制度性博弈的特征。迄今為止，我國尚缺少統(tǒng)領(lǐng)整個稅收體系的稅收基本法，分稅制財政體制僅在《預(yù)算法》中有個別條款的原則性規(guī)定，這使得我國稅收管理體制乃至整個稅收體系建設(shè)缺乏統(tǒng)一、明確的法律依據(jù)。(五)在稅權(quán)縱向配置的民主參與方面，人大和民眾的介入度較低在財政關(guān)系的調(diào)整方面，中央政府代表人民在唱主角，人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)在不同程度上尚流于形式。與此同時，人大作為國家權(quán)力機關(guān)的職能沒有在財稅領(lǐng)域得到充分發(fā)揮。根據(jù)《憲法》、《組織法》及《監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定，人大及其常委會有權(quán)審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算草案，撤銷或改正本級政府及下級政府違法或不當(dāng)?shù)呢敹惙ㄒ?guī)和政策，并對政府的財政執(zhí)法行為行使經(jīng)常性的檢查和監(jiān)督。這些制度層面的權(quán)力和程序規(guī)定還是比較完整的，但實際效果尚不能令人滿意。其中，問題尤顯突出的是，全國人大依據(jù)《憲法》和《立法法》在財政基本制度領(lǐng)域享有的專有立法權(quán)，經(jīng)一紙授權(quán)決定打包給最高行政機關(guān)后，自己已少有作為，而人大對國務(wù)院的授權(quán)立法又很少積極行使監(jiān)督權(quán)。同樣的情況在地方層級也存在，地方享有的或明或暗的稅收立法權(quán)和收費權(quán)絕大部分都是由政府有關(guān)機構(gòu)和部門在實際行使，地方人大及其常委會很少參與。例如，國務(wù)院制定的有關(guān)城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅等稅種的暫行條例中，均規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定實施細(xì)則，而將地方權(quán)力機關(guān)擱在一邊，致使地方有限的稅權(quán)也失去了當(dāng)?shù)貦?quán)力機關(guān)的參與和監(jiān)督。二、現(xiàn)行稅權(quán)縱向配置的不足之處及其消極后果應(yīng)該肯定，1994年迫于財政壓力而啟動的分稅制改革取得了積極的效果和制度效應(yīng)。它在大幅提高中央財政所占比例的基礎(chǔ)上，保障了中央財政的權(quán)威地位，并順應(yīng)市場經(jīng)濟體制的發(fā)展需要，基本確立了中央與地方分級管理的公共財政總體框架。但毋庸諱言，由于分稅制改革啟動之初內(nèi)生的妥協(xié)性格，某些預(yù)期設(shè)計不適應(yīng)經(jīng)濟、社會形勢的迅猛發(fā)展，加之政治、社會領(lǐng)域的改革沒有齊頭共進，使得目前在稅權(quán)縱向配置暴露出明顯不足之處，并產(chǎn)生相應(yīng)的消極效果。(一)劃分給地方政府，尤其是基層政府的稅權(quán)與其事權(quán)及支出責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致地方財政困局在既有體制約束下，中央政府財力的增加必然同時意味著地方政府的財力減少。由于分稅制改革不徹底，加之政府公共事務(wù)日益增多，造成我國地方政府間財權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾日益嚴(yán)重。在中央加大調(diào)控的同時，地方財政自給能力則由1993年的1.02演變?yōu)?006年的0.61。對地方而言，目前靠中央轉(zhuǎn)移支付“過日子”、“辦事業(yè)”的依賴性越來越突出。以2007年為例，全國地方財政一般預(yù)算收入為2.34萬億元，而一般預(yù)算支出為3.81萬億元，38.2％是依賴中央各類轉(zhuǎn)移支付。[3]財權(quán)大幅上收、事權(quán)層層下放的必然結(jié)果就是，目前大部分縣鄉(xiāng)政府的財力，已經(jīng)無力承擔(dān)由上級政府層層下壓的越來越多的公共事務(wù)，只能降低公共產(chǎn)品和服務(wù)有效供給的數(shù)量和質(zhì)量。特別是在落后地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)，不少“無財行政”的基層政權(quán)一盤散沙，幾近于癱瘓。但即使如此，在“對上負(fù)責(zé)”、“GDP掛帥”考核體制的驅(qū)動下，無論是省市還是縣鄉(xiāng)，還是得在經(jīng)濟發(fā)展中“放手一搏”。不少地方官員為爭取更多的納稅財源，不顧捉襟見肘的財政基礎(chǔ)，不顧生態(tài)脆弱的地理環(huán)境，不顧有限的土地資源，舉債建設(shè)，賣地招商，甚至“刮地”斂財。而這些“轟轟烈烈”的“帶病發(fā)展”，大部分都以巨額的地方債務(wù)和銀行不良貸款告終，并最終轉(zhuǎn)嫁到中央財政和中央政府的身上。(二)刺激地方政府在正稅之外，非正常謀求預(yù)算外收入和制度外收入，擾亂國家財政秩序按照公共財政體制的基本要求，政府收入要遵循以稅收為主、以收費等非稅收入為輔的原則。國際上，聯(lián)邦或中央政府非稅收入一般占本級財政收入的比重在10％以下，州或省級政府這一比重為20％左右，州或省以下地方政府則為30％左右。而我國在稅權(quán)高度集中且地方財政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費權(quán)限和收費規(guī)模卻在快速膨脹。[4]據(jù)推算，在我國，目前一般預(yù)算非稅收入占一般預(yù)算的比重，中央政府約為10％以下，省級政府為20％左右，但市縣級政府卻超過30％，有的甚至高達50％以上。如果加上以各種名目存在的制度外收入，比重會更高。②根據(jù)估算，2007年全國地方政府非稅收入規(guī)模超過2萬億，與2.4萬億的地方稅收總收入已旗鼓相當(dāng)。地方政府非稅收入非理性增長，尤其是少受制度約束的制度外收入的普遍存在，反映出政府間財政關(guān)系不正常的事實，客觀上會對國家財政秩序造成嚴(yán)重影響。當(dāng)前地方各級政府及其職能部門的收費項目繁多，以大項計在400項左右，按小項劃分則高達幾千項。按照部門分類，各種收費涉及近百個部門，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企業(yè)主管等部門。這些行政性收費從單項來看數(shù)額不大，但由于收費面廣、周期短、重復(fù)次數(shù)多，總量十分巨大。而且，由于其與生俱來的不規(guī)范性，非稅收入的開征、征收標(biāo)準(zhǔn)、管理、使用等方面也存在很多問題。[5]這些預(yù)算外和制度外資金絕大部分由各級政府部門掌握，與此相關(guān)的費權(quán)則往往超出了中央甚至地方財政部門的控制能力，游離于政府預(yù)算之外，以部門利益的方式自主運行，形成事實上的財政資金的體外循環(huán)，嚴(yán)重干擾了國家正常的財政秩序。(三)爭搶稅收增量的收入劃分體制刺激地方政府投資沖動，制約國家宏觀調(diào)控政策的貫徹落實為確保分稅制的順利實施，1994年選擇了一條保地方既得利益的增量改革之路，即“基數(shù)+增長”的模式。由此，地方政府特別是基層政府和欠發(fā)達地區(qū)，一方面不擇手段地為完成收入“基數(shù)”而戰(zhàn)。另一方面，為滿足不斷擴大的支出需要而拼命“增長”，從中分享增量財力。正是由于財政體制設(shè)計上的“基數(shù)+增長”的激勵效應(yīng)，促使地方政府必須不遺余力地發(fā)展經(jīng)濟，并萌發(fā)難以遏制的投資沖動，這也是造成我國當(dāng)前經(jīng)濟過“熱”的重要誘因。近三年來，我國的稅收增速在20％，固定資產(chǎn)投資增速在25％左右，GDP增速在10％，三項指標(biāo)的聯(lián)動性表明，稅收增量緊隨固定資產(chǎn)膨脹。這實際上已直接表明，地方政府為獲得稅收增量，必須依靠固定資產(chǎn)投資膨脹，恰恰是固定資產(chǎn)投資使地方政府的后續(xù)財源不斷。然而，我國市場經(jīng)濟的發(fā)展必須要有政府宏觀調(diào)控，根據(jù)凱恩斯主義相機抉擇的“逆經(jīng)濟風(fēng)向行事”原理，政府應(yīng)逆市場波動進行宏觀調(diào)控以平抑經(jīng)濟波動，降低經(jīng)濟增長波幅，保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長。但是，上述地方政府的投資沖動行為對中央政府的宏觀調(diào)控措施產(chǎn)生了明顯的抵消效果，使得中央的宏觀調(diào)控政策難以貫徹到位，影響到整體經(jīng)濟的平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。三、影響稅權(quán)縱向配置法治化的根本制約因素影響稅權(quán)縱向配置法治化的因素可以從多個方面分析，諸如區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的嚴(yán)重不平衡現(xiàn)實、“條塊分割”的權(quán)力體制等，但具有根本意義的體制性制約因素主要在于以下幾個方面。(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位使得政府間事權(quán)、財權(quán)的規(guī)范配置失去了前提眾所周知，政府間權(quán)限的規(guī)范劃分建立在政府整體職能清晰定位的基礎(chǔ)上。如果政府職能的范圍及邊界尚且模糊不清，那談何政府間職能的合理配置？然而，影響我國政府間財政關(guān)系法治化的一個根本制約因素就在于：政府與市場的關(guān)系沒有理順。盡管轉(zhuǎn)變政府職能早已寫進了黨的決議之中，國務(wù)院并制定了實施的綱領(lǐng)、步驟和時限，但在基于“落后就要挨打”血的教訓(xùn)而激發(fā)的“趕超”戰(zhàn)略主導(dǎo)下，在各種現(xiàn)實利益的驅(qū)動下，政府職能的轉(zhuǎn)變步履艱難。目前我國政府整體上尚處于從投資型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程之中。一方面，政府職能還沒有從競爭性的經(jīng)營領(lǐng)域中完全退出來，繼續(xù)擔(dān)當(dāng)部分“經(jīng)濟人”的角色，以行政手段形式過多地參與資源配置，基于各種因素考慮而普遍出現(xiàn)的難以抑制的投資沖動。另一方面，政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和公共服務(wù)職能卻履行不到位，公共物品的供給明顯不足，且分配極不均衡，出現(xiàn)了諸如收入分配“兩極化”、經(jīng)濟與社會“一條腿長，一條腿短”、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等不和諧的現(xiàn)象。正是由于政府介入面過廣，社會上方方面面對財政有過分“依賴”，使得政府職能“越位”與“缺位”并存，妨礙了公共財政體制建設(shè)的實質(zhì)性突破，相應(yīng)的政府間財政關(guān)系也就難以在正確劃分權(quán)限的基礎(chǔ)上規(guī)范起來。(二)中央依賴地方又不信任地方的矛盾心態(tài)，難以確切保障地方政府作為獨立公法人的權(quán)利主體地位我國《憲法》和《組織法》明確規(guī)定，各級地方政府是中央政府的下屬機關(guān)，是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下在地方執(zhí)行國家行政事務(wù)的國家機關(guān)。因此，中央政府的絕大部分事務(wù)都是由各級地方政府負(fù)責(zé)貫徹落實的，在這一意義上，中央有賴于地方。但《憲法》也同時規(guī)定，地方政府是由人民代表大會選舉產(chǎn)生的地方行政機關(guān)。這就意味著地方政府要服從地方人民的意志，切實維護當(dāng)?shù)厝嗣竦睦?。地方政府的這一雙重身份在大部分情況下是協(xié)調(diào)的。因為，畢竟中央利益和地方利益在根本上具有一致性。但身處改革進程之中，在整體社會轉(zhuǎn)型基本完成之前，大部分利益關(guān)系都在重新調(diào)整，地方利益也難免與中央利益發(fā)生矛盾和沖突。在這種情況下，盡管中央的法律和政策均要求地方利益服從中央利益，但地方政府出于地方理性，也可能出現(xiàn)優(yōu)先考慮地方利益的傾向。加之，中央在處理地方關(guān)系時，其機制和方法還存在簡單、單方意志、因時因地變化及不均衡等問題，地方又難以通過法定途徑及時表達其意愿和訴求。這些因素結(jié)合在一起，往往導(dǎo)致“地方保護主義”抬頭，使中央對地方產(chǎn)生不信任感。中央依賴于地方又不能完全信任地方，又如何建立政府間的和諧關(guān)系呢？這就產(chǎn)生從市場經(jīng)濟條件下地方政府的職能需要出發(fā)，重新確定地方政府地位的現(xiàn)實需要。應(yīng)當(dāng)看到，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方政府不但有執(zhí)行法律的補充性立法權(quán)，還有就地方性事務(wù)先于中央政府自主立法的權(quán)利?！额A(yù)算法》也確定了“一級政府、一級財政、一級預(yù)算”的設(shè)置原則。這說明，隨著市場經(jīng)濟體制的完善和成熟，地方政府作為《憲法》統(tǒng)治下的權(quán)利主體地位正越來越凸顯，并得到法律的確認(rèn)。只是在我國現(xiàn)有的法律體系中，地方財政在我國財政體系中的法定地位和角色尚不具體。一旦出現(xiàn)矛盾和糾紛，則還難以找到有針對性的、有操作性的規(guī)范方法。然而，現(xiàn)實問題的焦點在于，地方政府作為公法人的獨立主體地位，在實踐中尚未獲得確切保障。長期以來，中央習(xí)慣于把地方政府僅僅看作一個義務(wù)主體，而不是一個與其法律地位平等的權(quán)利主體。與此同時，地方政府的法律地位與其實際的財政地位不相統(tǒng)一，地方政府的財政地位與其公共職能很不相稱。(三)民主財政和人民的民主權(quán)利尚待強化制度性保障從邏輯關(guān)系的角度講，在財政民主、財政公平、財政法治三者之間，財政民主是先導(dǎo)和基礎(chǔ)，財政法治是形式和保障，財政公平則是價值和目的。[6]民主財政有兩層含義：一是國家財政體制的確立要有地方的全面參與決策；二是各級政府制定財政政策和法律要有當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c決策。沒有地方政府參與決策的財政體制，則難以成為合理的財政體制；沒有民眾參與決策的財政政策，則必然難以成為公正的財政政策。另外，歷史的經(jīng)驗顯示，地方分權(quán)在沒有地方人民的參與和監(jiān)督的情況下，往往容易變?yōu)榈胤秸賳T的特權(quán)。因此，通過財政民主，通過人民的參與和監(jiān)督對各級政府的財稅權(quán)實施一種根本性的規(guī)制，才可能使政府間關(guān)系在事權(quán)、財權(quán)規(guī)范配置的基礎(chǔ)上，走出“一放就亂、一收就死”的惡性循環(huán)。我國人民在《憲法》和法律上享有廣泛的權(quán)利，尤其在政治領(lǐng)域享有知情、參與、表達、選舉、監(jiān)督、罷免等民主權(quán)利?！稇椃ā纷钚碌男抻啺该鞔_宣示：國家尊重和保障人權(quán)。美中不足的是，這些權(quán)利在實際的享有和保障方面還存在諸多問題，需待改進的空間還很大。正因為如此，才在根本上制約了人民與國家、中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。四、稅權(quán)縱向配置的法治化隨著實踐和理論的發(fā)展，人們越來越深刻地認(rèn)識到分稅制公共財政體制改革不但是一個財政經(jīng)濟問題，更是一個憲政和法律問題。如果沒有“以人為本”的時代精神和“尊重和保障人權(quán)”的憲政理念作為行使國家權(quán)力的宗旨，沒有確立地方政府的權(quán)利主體地位和樹立人大對政府的權(quán)威，分稅制公共財政體制只能是“形似”而不可能“神似”。對于人們竭力呼吁并正在開啟大幕的社會主義民主憲政建設(shè)而言，深化分稅制改革，實現(xiàn)政府間財政關(guān)系的法治化，這可謂是一個恰到好處的切入口。目前中央正在對國家的整體稅制進行系統(tǒng)調(diào)整，正視和保障地方政府的公法人地位也獲得了廣泛的社會認(rèn)同，應(yīng)抓住時機，積極穩(wěn)妥地對稅權(quán)的縱向配置進行調(diào)整和完善。(一)確立妥當(dāng)?shù)亩悪?quán)劃分原則稅權(quán)劃分的本質(zhì)問題在于解決稅權(quán)集中還是分散，以及集中或者分散的程度問題。我國現(xiàn)有的分稅制采取了在劃分稅種基礎(chǔ)上兼顧稅額分成的模式，但地方政府的支出與收入并不是直接匹配的。一般將現(xiàn)行體制的特點概括為地方財政收支脫鉤下的間接匹配、先上后下的體制。而規(guī)范意義上的事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的財政體制，應(yīng)該是以財政收入與支出的直接匹配為主、以轉(zhuǎn)移支付手段間接調(diào)劑為輔的均權(quán)模式。從我國的具體情況來看，一方面，我國正處于整體社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，中央一定程度的稅權(quán)集中有利于在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)稅負(fù)公平，消除地區(qū)之間稅收的惡性競爭和攀比，并使中央政府有充足的財力用于轉(zhuǎn)移支付，以保障在全國范圍內(nèi)基本公共物品供給的均等化。另一方面，我國各地自然條件及經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，財政能力和稅源情況也有很大差別。在這種情況下，只有適度分權(quán)，將必要的稅權(quán)賦予地方，才能促使地方政府根據(jù)本地資源情況，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)地方政府職能。因此，我國稅權(quán)的縱向劃分應(yīng)該遵循中央有選擇性集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合的原則，以促進建立相對獨立運行的中央稅收體系與地方稅收體系為目標(biāo)。所謂中央有選擇性集權(quán)，是對中央高度集權(quán)的改進，就是在中央層面通過稅收基本法的形式，對國家的基本稅收制度、中央稅種和地方稅種的劃分、各稅種的立法權(quán)限、征管及收益分割等作出明確規(guī)定。所謂地方適度分權(quán)，就是基于地方人民民主自治的需要，適當(dāng)擴大地方對地方稅種的立法權(quán)限，并授權(quán)地方在中央許可的范圍內(nèi)選擇開征新的地方稅種的權(quán)力。當(dāng)然，地方政府稅權(quán)的擴大應(yīng)建立在中央和地方政府預(yù)算硬約束的前提之下。(二)合理劃分中央與地方的主體稅種原則上，各級政府都應(yīng)該有自己大宗、穩(wěn)定、與事權(quán)相呼應(yīng)的稅種。一般說，那些與保證中央集中財力和維護全國統(tǒng)一市場正常高效運行、實現(xiàn)全局性經(jīng)濟調(diào)節(jié)關(guān)系密切的稅種，應(yīng)劃為中央稅；那些有利于發(fā)揮地方信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢，適宜由地方調(diào)節(jié)掌握的更切合基層職能、更具多樣性的稅種，應(yīng)劃為地方稅。1.中央政府應(yīng)掌握的稅種，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，應(yīng)抓準(zhǔn)時機將所得稅調(diào)整成中央專享稅，或?qū)⑺枚愔鸩秸{(diào)整為主要歸中央掌握其收入的稅種，成為一種中央政府掌握的宏觀反周期景氣調(diào)節(jié)的“穩(wěn)定器”。除此之外，為了在全社會建立公平的社會保障制度，中央應(yīng)適時立法，開征社會保障稅，作為社保資金的主要來源。為了實現(xiàn)生態(tài)友好型社會，中央應(yīng)力推環(huán)境稅早日出臺，在全社會統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境整治資金。2.現(xiàn)在省以下政府的大宗收入是營業(yè)稅，而從前景來看，應(yīng)該發(fā)展不動產(chǎn)稅，逐步形成省級以營業(yè)稅為財源支柱、市縣級以財產(chǎn)稅為財源支柱的格局。不動產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源。只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動產(chǎn)就會不斷升值。每隔若干年重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環(huán)境的改善不斷擴大，地方政府職能的重點與它培養(yǎng)財源便非常吻合了，正好適應(yīng)政府職能和財政職能調(diào)整的導(dǎo)向。當(dāng)然，不動產(chǎn)稅(房產(chǎn)稅)的開征還面臨地方土地財政帶來的巨大阻力。在開征之初，最好把它設(shè)計成一種特定目的稅，成為打擊囤房投機的重要政策工具，暫對第一套房免征，而把征稅重點放在第二套以上的房屋及別墅上。3.至于中央、地方的共享稅，在短時期內(nèi)還難以取消。如增值稅，還只好繼續(xù)保持為中央地方共享稅。近些年，我國實際上越搞越多的“共享”，雖然部分是屬于過渡期不得已的安排，但從長期看，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件盡可能使這些“共享”分解到國稅和地稅中去，以盡可能減少“討價還價”因素，鞏固分稅制，形成穩(wěn)定、長效的制度安排。(三)適當(dāng)擴大地方政府的稅收立法權(quán)一級財權(quán)的另一個題中應(yīng)有之義，就是地方政府從長遠發(fā)展來看，勢必應(yīng)該具有必要的稅種選擇權(quán)、稅基和稅率調(diào)整權(quán)。因此，在進一步深化財稅體制改革的過程中，應(yīng)通過法律賦予地方適度稅收立法權(quán)，包括賦予地方人大而非地方政府稅收方面的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，在中央必要約束條件下的稅種設(shè)立權(quán)。1.部分對國民經(jīng)濟影響較大且稅基流動性較強的地方稅，如營業(yè)稅等，其開征停征權(quán)、稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力都應(yīng)由中央掌握，地方擁有在中央既定的稅率浮動范圍內(nèi)確定本地區(qū)適用稅率的權(quán)力。2.部分稅基較固定的地方稅，如土地使用稅、房產(chǎn)稅等，應(yīng)賦予地方在中央制定的較大稅率浮動范圍內(nèi)確定本地區(qū)的適用稅率，以及在中央限定的條件下減稅免稅和加稅的權(quán)力。3.部分具有特定性用途的地方稅，如城建稅等，其開征停征權(quán)由中央掌握，稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力歸地方所有，但其征收方案須報中央備案。4.允許地方開征部分地方色彩濃厚的地方稅。這些稅種的開征停征權(quán)、稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力屬于地方，其征收方案亦須報中央備案。對地方立法開征的地方稅，中央應(yīng)有建議權(quán)或指導(dǎo)權(quán)乃至最終的否定權(quán)。當(dāng)然，在單一制國家實行地方稅收分權(quán)的同時，應(yīng)加強而不是削弱中央對地方稅權(quán)的控制，但這種控制不再是一種行政性的權(quán)力控制，而是一種法律的規(guī)范控制。一是通過法律對地方政府享有稅目、稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)的地方稅，規(guī)定某些限定條件。二是要求地方政府將擬定調(diào)整的征稅辦法和稅收政策及時報中央備案，個別地方稅須審批，方可實施。與此同時，須全面強化地方人大對地方政府的稅權(quán)監(jiān)控，切忌地方政府越俎代庖，架空地方人大。(四)地方非稅收入的合理化、規(guī)范化是一個重要的配套事項整頓規(guī)范地方的收費權(quán)是一項涉及方方面面利益的復(fù)雜工作。研究我國地方稅的稅權(quán)劃分，不能就稅論稅，必須拓寬視野，將地方的收費權(quán)限問題一并納入考慮。在