完善我國水權(quán)制度的若干構(gòu)想

完善我國水權(quán)制度的

若干構(gòu)想

水是人類生活、生產(chǎn)的必需品，水權(quán)與每個人息息相關。因此，應當以完善的法律制度予以充分保障。無論實體上的制度還是程序上的制度，都必須科學可行并得到切實的遵守，這樣社會才會秩序井然，水資源才能得到最優(yōu)配置。然而，我國現(xiàn)行水權(quán)法律制度還存在許多缺失，因此，完善我國水權(quán)制度勢在必行。筆者認為，應從以下方面完善我國現(xiàn)行水權(quán)制度。一、建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場機制有效配置水資源的作用我國在20世紀90年代已成為世界第一用水大國，水資源短缺成為我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。因此，節(jié)約用水、合理用水，克服用水危機成為當前我國經(jīng)濟發(fā)展所必須面對的問題?！端ā芬?guī)定的節(jié)約用水制度對緩解我國水資源匱乏的局面無疑是有益的，但是它畢竟是一種導向性的軟約束，對水資源的培植起不到?jīng)Q定性的作用。在市場經(jīng)濟中，作為市場主體的企業(yè)和個人都是理性的“經(jīng)濟人”，是自身最大利益的追求者，“趨利性”是其本質(zhì)，缺乏強有力的軟約束制度很難要求他們?yōu)樯鐣奚鼈€人利益。因此，筆者認為，利用“經(jīng)濟人”的趨利本性，建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場機制的作用，是合理高效配置水資源的有效途徑。然而，我國現(xiàn)行法律制度對此持否定態(tài)度；但現(xiàn)實中卻在悄悄進行，所以建立水權(quán)交易制度勢在必行。（一）科學界定我國《水法》中水資源的概念《水法》對水資源概念沒有作科學的定義，只是對水資源的存在范圍作了規(guī)定?！端ā芬?guī)定：本法所稱水資源，包括地表水和地下水。此規(guī)定不是對水資源概念的作科學定義，它沒有反映水資源的本質(zhì)特征—存于自然載體無人類勞動介入的純天然性。僅以水資源存在的大致范圍來界定水資源的概念顯然是不科學的和不周延的，因為存于地表的除了自然資源水外，還有產(chǎn)品水（包括人造水）。盡管產(chǎn)品水來源于自然資源水，在物理性質(zhì)上與之毫無區(qū)別，但由于它包含人類勞動，已不再屬于自然資源的范疇，而是勞動產(chǎn)品。如果以現(xiàn)行《水法》關于水資源的概念去界定現(xiàn)存于地表的各種水體的權(quán)屬必然出現(xiàn)錯誤和矛盾。如“水資源包括地表水和地下水”，“水資源屬于國家所有”；你家游泳池的水屬于地表水，所以你家游泳池的屬于國家所有。顯然，這個邏輯結(jié)論是錯誤的。因為，你家游泳池的水是你花錢買來的產(chǎn)品水，怎么變成了國家所有呢？結(jié)論錯誤的原因在于該命題的大前提是錯誤的，即“水資源包括地表水和地下水”。因此，筆者認為，《水法》對于水資源的定義應修改為：“本法所稱水資源，即自然資源水，是指存在于自然載體處于自然狀態(tài)可供利用的淡水。包括地表自然資源水和地下自然資源水”（二）明確地表明各種載體中水的權(quán)屬明晰的產(chǎn)權(quán)是交易的基礎。要實行水權(quán)交易制度，首先必須明晰存于自然界各種水載體中的水產(chǎn)權(quán)。我國《水法》規(guī)定，水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。這是法律對水資源權(quán)屬界定的依據(jù)。根據(jù)本條規(guī)定，地下水屬于國家所有的自然資源是毫無爭議的，因為地下水所存在的場所簡單統(tǒng)一，完全處于自然狀態(tài)，沒有介入人類勞動；而地表水屬于國家所有爭議極大，因為地表水所存在的場所非常廣泛和復雜，介入人類勞動的情況和程度也不一樣。江河、湖泊天工所成，其水來自于自然，屬于國家所有，大家均無意見，但對水塘水庫等人工載體之水屬于國家所有則眾說紛紜。筆者認為，該條存在以下兩個問題：《水法》將水塘、水庫等人工載體中的水界定為國家所有，與其他法律法規(guī)相悖，也與水權(quán)理論不符筆者認為，水塘水庫等人工修筑的水載體猶如一個取水裝置，其所載之水已介入了人類勞動。不再是自然資源水，具有產(chǎn)品水的屬性。其理由有二：一是人工水塘水庫本身包含了大量的人力物力，應視為取水工程，已進入取水工程的水屬于工程水即產(chǎn)品水；二是人們攔截雨水或泉水進入水塘水庫中的水界定為自然資源水，其權(quán)屬歸國家所有，水塘水庫的投資修建者對水體只享有使用權(quán)而無處分權(quán)，那么投資修建者就不能夠?qū)⑺了畮熘械乃M行處分。這與實際情況是不相符的，在實際中因抗旱的需要，往往工程的投資修建者或管理者都要賣水或因養(yǎng)殖人捕魚的需要而抽干水，這些行為都是一種實質(zhì)的處分行為。所以，這種界定與民法原理相悖，而且不利于調(diào)動社會力量投資水利事業(yè)的積極性，使自然資源水白白地流入大海。筆者認為，對水塘水庫等人工載體中的水應界定為產(chǎn)品水，其所有權(quán)歸工程投資修建者所有。但是，法律應對其所有權(quán)作以下限制。（1）投資修建者應向國家繳納水資源費。因為，水塘水庫等人工載體中的水來源于國家的水資源，不管是天上降水還是地下泉水都屬于國家水資源范疇。（2）居民為了生活生產(chǎn)所需少量用水，有權(quán)以人力、畜力的方式在水塘水庫中免費取水。這是為了保障公民生活用水權(quán)優(yōu)先的需要而設計的制度。（3）國家為了公共利益的需要，有權(quán)對水塘水庫等人工載體中的水進行征用，但必須給予適當?shù)难a償。這樣的制度安排也符合《憲法》中“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定。法律只對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水的權(quán)屬進行了界定，沒有對其他經(jīng)濟主體修建的水塘、水庫中的水的權(quán)屬作出規(guī)定隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，水權(quán)交易制度的實施，投資水利建設的市場主體將越來越多，假如其他單位和個人投資修建的水塘水庫，他們對水塘水庫中的水沒有使用權(quán)或所有權(quán)呢？顯然，這種立法理念比較“短視”，其觀念和思維還停留在計劃經(jīng)濟時代，只看到了計劃經(jīng)濟條件下修筑水塘水庫的單一主體—農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而沒有看到市場經(jīng)濟條件下水塘水庫投資主體將多元化。筆者認為，起碼應遵循“誰投資、誰受益”的原則來設計和界定水資源的使用權(quán)?！端ā窇黾右豢睿骸捌渌顿Y者修建的水塘水庫的水歸其所有?！本C上所述，筆者建議《水法》第三條修改為：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各農(nóng)村集體組織所有。其他投資者修建的水塘水庫中的水歸其所有?！保ㄈ┩晟扑畽?quán)體系的有關法律規(guī)定完善《憲法》對水權(quán)的確認和保障筆者認為,應當在《憲法》明確規(guī)定以下內(nèi)容：（1）中華人民共和國水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務院代表國家行使。這一規(guī)定旨在表明國家水資源所有權(quán)的唯一主體。（2）任何單位和個人都有權(quán)依法獲得水資源的使用權(quán)，但同時負有保護水資源的義務。這一規(guī)定旨在賦予公民和單位對水資源的使用權(quán)。（3）國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)水資源和進行水利基礎設施建設，以保護其合法權(quán)益。這一規(guī)定旨在引入競爭急智，促進水資源的有效利用和保護。完善《民法》、《水法》等法律對水權(quán)的確認和保障建議在未來的《民法典》和修訂《水法》時明確以下內(nèi)容。（1）明確確立水權(quán)的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，并在此基礎上構(gòu)建水權(quán)體系。（2）明確賦予單位、公民個人的水資源使用權(quán)；同時，允許依法取得的水資源使用權(quán)、特許取水權(quán)的買賣、出租、抵押或以其他形式合法轉(zhuǎn)讓，以實現(xiàn)對水資源的優(yōu)化配置。（3）完善水權(quán)責任制度，確立對高危作業(yè)侵犯水權(quán)的嚴格責任制度，其法定免責事由除受害者故意引起的外；因第三人過錯、不可抗力的情形引起的侵權(quán)行為，加害人如果采取了相應合理的措施仍不能避免的也應納入免責范圍。（4）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其所有的水塘和修建的水庫中的水以所有權(quán)，賦予其他投資者對其興建的載水工程中的水以所有權(quán)。（5）規(guī)定其他組織和個人對自己享有所有權(quán)的載水工具中的水可以實施處分行為，但要向國家繳納水資源費，以體現(xiàn)水資源的國家所有。二、完善水價制度，建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的水價形成機制水價包括水資源費、環(huán)境水價和工程水價。水資源是指水資源所有人為了彰顯自己所有權(quán)，保護和管理水資源，使其達到永續(xù)利用的目的，而向水資源使用者征收的費用。水資源具有的經(jīng)濟價值是水價產(chǎn)生的基礎。水是一種特殊的商品，這就決定了水作為一種商品進入市場的必要性和必須尊重市場經(jīng)濟客觀存在的價值規(guī)律。（一）現(xiàn)行水價制度不合理的主要表現(xiàn)長期以來，在計劃經(jīng)濟體制下，水被認為是“社會福利”，是無償供給的，因而形成了水無價、廉價的思維定勢，無視水資源的商品屬性和市場規(guī)律，制定的水價不能體現(xiàn)水作為商品所應具有的價值，從而導致水資源的極大浪費。我國現(xiàn)行水價制度不合理主要表現(xiàn)在以下幾個方面。確定水價依據(jù)不科學水資源在我國的分布存在著空間和時間上的差別，加之水資源的稀缺性。因此，應當根據(jù)不同地域和不同季節(jié)實行不同的水價，以此來體現(xiàn)水資源作為商品的屬性。國家發(fā)展和改革委員會與水利部聯(lián)合制定，自2004年1月1日起實行的《水利工程供水價格管理辦法》第10條規(guī)定：“根據(jù)國家經(jīng)濟政策以及用水戶的承受能力，水利工程供水價格按供水對象分為農(nóng)業(yè)用水價格和非農(nóng)業(yè)用水價格……農(nóng)業(yè)用水價格按供水生產(chǎn)成本和費用核定，不計利潤和稅金。非農(nóng)業(yè)用水價格在補償供水生產(chǎn)成本、費用和依法計稅的基礎上，按供水凈資產(chǎn)計提利潤，利潤率按國內(nèi)商業(yè)銀行長期貸款利率加2?3個百分點確定?！惫P者認為，現(xiàn)行法律規(guī)定還存在不足，主要體現(xiàn)在以下兩方面。（1）單純依靠用水量多少作為以下厘定水價的標準,不能體現(xiàn)水資源的稀缺性程度。水作為一種商品，自然應當尊重價值規(guī)律，其價格同商品的稀缺性程度緊密相關，水資源的價值隨供求關系而上下波動。在我國，這種供求關系影響不僅表現(xiàn)為用水量的多少，在很大程度上還表現(xiàn)為季節(jié)和地域影響。我國北方地區(qū)水資源相對貧乏，相應的水價應當較高；南方水資源豐沛，水價可適當降低，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的水價在同一程度上應當高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的水價。但我國僅根據(jù)需要水量的多少來制定水價的做法并未真正反映水市場的供求狀況和稀缺程度，與價值規(guī)律的要求相悖。需要指出的是，筆者所稱的不同季節(jié)和地域?qū)r格的影響不能單純的割裂兩者關系的角度考慮，否則在我國經(jīng)濟尚欠發(fā)達且水資源又十分匱乏的西北地區(qū)。高昂的水價將使人們難以承受；同樣也并不意味著在水資源豐富的地區(qū)，水資源就可以任意獲取而無需支付任何代價。（2）對工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水的水價未能作出明確區(qū)分?！端こ坦┧畠r格管理辦法》僅區(qū)分了農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水：“農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應的糧食作物、經(jīng)濟作物用水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水；非農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應的工業(yè)、自來水廠、水力發(fā)電和其他用水?！倍鴮τ诠I(yè)用水的價格，沒有依據(jù)水源狀況、污染程度、供水時間以及提高水量和改善水質(zhì)而采取的工程措施等差別，分別采用不同的收費標準；對于城市用水收費未能從供水企業(yè)的成本考慮出發(fā)制定水價。對于農(nóng)業(yè)用水的狀況就更為混亂：一方面，對直接抽取地下水灌溉農(nóng)田而不繳納水資源費的行為，國家還沒有采取有效的制約和監(jiān)督措施加以解決；另一方面，在我國的總體耗水中，農(nóng)業(yè)所占的比重相當大，而農(nóng)業(yè)用水價格的制定沒有從水資源狀況和供求關系方面考慮供水成本，客觀上縱容了水資源浪費行為。水價偏低水資源有償使用制度在我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過度的過程中確立的。水價偏低是我國近年來普遍存在的問題，它不反映價值也不體現(xiàn)供求關系，是有償使用制度確立后存在的問題。據(jù)資料顯示：在水價問題上我國長期實行的是全民財政補貼政策，水費在工業(yè)產(chǎn)品成本中約占0.1%?0.4%,在其他發(fā)達國家中則遠遠高于這一比重；在我國一般工業(yè)生產(chǎn)中原材料費用約占產(chǎn)品成本的70%，大大高于發(fā)達國家；而水費在居民生活費中的比例卻不足0.5%，許多國家則約占2%。截止2001年底，全國36個大中城市居民生活用水已由0.14元加3調(diào)整至1.27元/mB。但在法國巴黎，城市供水價格折合人民幣為21元/mB,甚至連水資源豐富的加拿大，供水價格也約為人民幣5元/mB。我國自來水作為稀缺性資源的價值仍沒有得到完全體現(xiàn)。低廉的水費不但使我國供水公司面臨開工不足和虧損的困境,而且抑制城市供水事業(yè)的發(fā)展,甚至嚴重阻礙了節(jié)水政策的推行。如果水價過于低廉以致達到用水者忽略不計的程度,那么一個理性經(jīng)濟人的用水量就會趨于不斷擴大,而不會自覺節(jié)制。實踐中,我國工業(yè)用水的重復利用率、工業(yè)萬元產(chǎn)值取水量與國外相比均有較大的差距,其原因顯然不僅僅在技術方面的限制,更在于缺乏水價的激勵。水價過低帶來的直接后果,就國家方面而言,是國有水資產(chǎn)嚴重流失,財政收入降低；就供水企業(yè)而言,它也會因此而入不敷出,水利工程老化,導致缺乏水工程的維持管理資金,從而制約水資源的可持續(xù)發(fā)展開發(fā)和利用；而對用戶來說,低價必然導致用水浪費,排污量大,不利于節(jié)水措施的開展,給節(jié)水環(huán)境和供水帶來巨大壓力。（二）我國水價制度的完善水價不合理是我國長期實行計劃經(jīng)濟體制留下的后遺癥。近年來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，我國已開始對水實行收費。但這種收費并非建立在科學標準基礎上，以至于出現(xiàn)水價過低、水價結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。筆者認為，應當從以下幾方面完善水價制度。確定科學的水價制定依據(jù)制定水價是一個復雜的過程。在市場經(jīng)濟條件下，制定水價必須有科學的依據(jù)。只有按照科學依據(jù)參照各方面的因素制定的水價，才符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，既反映價值規(guī)律，又體現(xiàn)供求關系。概括起來，制定水價應當參照如下因素。（1）所有權(quán)因素即直接從江河湖泊等水體取水，應當繳納水資源出讓金，即水資源費。其原因在于作為資源的所有者，不但享有水資源的所有權(quán)，還要投入大量的人力、物力、財力進行水利、水保工程建設及水資源管理等活動，水資源費不僅是一定水資源的對價，還是對所有者的投入的一種補償。按照所有權(quán)因素制定的水價是水市場價的基準價，其他因素是影響水價上下波動的直接原因?？晒┧偭恳蛩刂贫ㄋ畠r應當考慮當年水資源的豐枯程度，在確定可供分配的水資源總量的基礎上確定水價。這是因為在市場經(jīng)濟條件下，水價格應隨供求關系的變化而上下波動。如果不按可供水量定價，必然違背市場規(guī)律，不利于保護水資源。這也是水的以供定需原則在水價上的反映。地域、季節(jié)因素制定水價應當考慮用水地域和季節(jié)，對水資源豐沛地區(qū)實行低水價，水資源相對短缺地區(qū)實行高水價；對豐水季節(jié)實行低水價，枯水季節(jié)實行高水價，以避免無節(jié)制取用水，造成水資源浪費。產(chǎn)業(yè)因素這與國家的整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策直接相關。制定水價對國家重點發(fā)展的行業(yè)應當給予優(yōu)惠政策，以實現(xiàn)國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控職能，如對當前國家扶持的農(nóng)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等用水應當實行低水價。用水水質(zhì)因素對水質(zhì)要求高的用水者應當適用高水價，對水質(zhì)要求低的用水者適用低水價；對取用自來水、地下水實行較高水價，對使用回用水實行較低水價。這表明水價也必須體現(xiàn)以質(zhì)論價、高質(zhì)高價的理念，這樣才有利于減少污染和浪費。水污染因素根據(jù)用水者的排污量確定水價，對污染較大的企業(yè)適用高水價，污染小或無污染的用水者適用低水價，有效控制污染源。水務企業(yè)的經(jīng)濟效益因素水務企業(yè)同樣要追求經(jīng)濟效益，如果水價過低，企業(yè)經(jīng)濟效益差，必然挫傷水務企業(yè)的生產(chǎn)積極性，也沒有足夠的資金提高供水質(zhì)量，更不利于保證正常的用水秩序。2.優(yōu)化水價結(jié)構(gòu)，使之符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求和保護水資源的需要水價結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成水價的各種比例關系?？疾煳覈F(xiàn)有的水價結(jié)構(gòu)，一個突出的問題就是還不能收真正體現(xiàn)市場供求關系、保護水資源、實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用的水價。優(yōu)化水價結(jié)構(gòu)必須遵循價值規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的原則，一方面完善水價構(gòu)成。使水價體現(xiàn)價值規(guī)律的要求；另一方面對不同的產(chǎn)業(yè)用水實行差別水價。（1）完善水價構(gòu)成水價包括資源水價、工程水價和環(huán)境水價。由于水資源屬于國家所有，除特殊情況外，取用水者都應當向國家繳納水資源費。工程水價是指經(jīng)水工程加工的產(chǎn)品水的市場價格，應當包括水工程的加工費用、稅金和合理收益。環(huán)境水價即污水處理費，包括取用水帶來的外部性補償和產(chǎn)生的污水處理成本。（2）實行差別水價過去我國的水價要么沒有包括水資源費，要么沒有包括污水處理費，要么象征性地收取水資源費和污水處理費，甚至有的兩者都不收取。這不僅造成水價過低，水務企業(yè)經(jīng)濟效益低下，而且造成大量的水污染和浪費現(xiàn)象?？茖W的水價結(jié)構(gòu)應當是：直接從江河取用水的包括資源水價和環(huán)境水價；使用水工程供水的應當包括資源水價、工程水價和環(huán)境水價。必須改變傳統(tǒng)的收費方式，調(diào)整水價結(jié)構(gòu)，把水資源費和污水處理費納入收費項目。據(jù)此，應當及時修訂《城市供水價格管理辦法》，對供水成本中要考慮水資源費，同時合理確定污水處理費，使水價結(jié)構(gòu)逐步趨于優(yōu)化，滿足市場規(guī)律的客觀要求，促進水資源的可持續(xù)利用。以前，我國在水價制定上僅僅考慮用水量，對不同行業(yè)使用統(tǒng)一水價。這種“一刀切”的做法不僅不能體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策，導致國家對扶持行業(yè)的優(yōu)惠政策失靈，同時還因為節(jié)約用水與不節(jié)約用水一樣，造成水資源的極大浪費，不利于節(jié)水政策的推行。為保障國家產(chǎn)業(yè)政策的實施，鼓勵節(jié)約用水，應當針對不同行業(yè)，不同企業(yè)實行有差別的水價政策。具體辦法：對國家需要大力扶持和鼓勵發(fā)展的行業(yè)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、園藝業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等實行低水價；對需要穩(wěn)定發(fā)展的行業(yè)、企業(yè)采用中等水價，如對工業(yè)中的低污染企業(yè)等；對需要限制的行業(yè)、企業(yè)，如污染嚴重的化工、冶金、紡織、造紙等行業(yè)采用高水價，以促使這些行業(yè)改進技術，提高水資源利用效率，盡量將經(jīng)濟的外部性成本內(nèi)在化，直至迫使其研制、開發(fā)新的污染小的環(huán)保替代產(chǎn)品。三.健全用水制度，提高水資源的利用率目前，我國對水資源的利用效率仍然停留在較低的水平上，這除了科學用水水平低和節(jié)水觀念淡薄等原因外，更重要的還在于用水制度的不健全。具體表現(xiàn)在以下幾方面：(一)我國用水制度不健全的主要表現(xiàn)工業(yè)污水的回收利用制度不健全由于設備陳舊、工藝落后、管理水平低等原因，我國很多地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)耗水率很高。同發(fā)達國家相比，目前我國工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量103m3,美國是8m3,日本只有6m3,用水量是發(fā)達國家10—20倍；我國工業(yè)用水重復利用率僅為55%左右，而發(fā)達國家平均為75—85%①(①劉毅《我們離節(jié)水社會還有多遠》，載《人民日報》2002年10月24日)。工業(yè)高耗水率和低重復使用率的現(xiàn)實,迫切要求推行污水回用制度。但由于國家污水回用制度規(guī)定不健全,污水的資源化的利用就存在著制度上的巨大障礙。(1)污水的回用制度規(guī)定不完善。在我國《水法》、《水污染防治法》等有關水資源的法律法規(guī)中均約束對污水回用制度進行規(guī)定,導致污水的資源化利用存在著制度上的巨大障礙。污水的回用缺少相關的技術標準。我國的污水回用工程建設起步晚,工程設施設計、建設的標準、規(guī)范及相關的配套制度不完善。(3)缺乏鼓勵污水回用制度。問題主要在兩個方面：一是對于工業(yè)污水處理廠的設立缺乏政策上的有力扶持,污水處理的市場未開放。筆者認為,建設污水回收利用工程是緩解我國日益嚴峻的水資源危機的一條新出路。我國現(xiàn)有條件下,污水處理的成本較高,而國家又缺乏這方面的優(yōu)惠政策,這不僅使得國內(nèi)的民間資金難以介入,而且國外資金的投入也存在諸多限制。二是由于我國污水處理的成本較高,相應的再生水的價格也就高,這就使得企業(yè)愿意選擇自來水而不選擇再生水,這又在很大程度上阻礙了污水處理工程的發(fā)展。農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水制度落實不力農(nóng)業(yè)灌溉用水約占我國目前用水量的70%,但有效利用率不到45%,比先進國家70?80%的利用率低20?30百分點，不少灌區(qū)灌溉水量超過農(nóng)作物實際需水量的30%到1倍。在黃河灌區(qū),由于普遍采用漫灌的方式（特別在中上游地區(qū)）,農(nóng)用水的利用率極低,每立方米水的糧食生產(chǎn)能力只有發(fā)達國家的1/3左右。如果農(nóng)業(yè)灌溉用水的有效利用率提高10個百分點,就可以節(jié)約500?1000億m3的水②（②葛顏祥、胡繼連解秀蘭《水權(quán)的分配模式與黃河水權(quán)的分配研究》,山東社會科學2002年第4期）。據(jù)此,農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和灌溉方式缺乏合理的制度引導是造成我國目前農(nóng)業(yè)耕作用水耗水量的重要原因。盡管我國《水法》規(guī)定,各級人民政府應當推行節(jié)水灌溉方式和節(jié)水技術,對農(nóng)業(yè)蓄水、輸水工程采取必要防滲漏措施,提高農(nóng)業(yè)用水效率。但是,對此在實踐中卻缺少具體的引導,尤其是在水資源貧乏的西北地區(qū)更為嚴重,其中突出表現(xiàn)有三：一是以往的種植目標多偏重于早熟、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗病、耐寒等方面的追求,而忽略了當?shù)厮Y源的供應狀況；二是對于有耐旱能力的新品種,國家未采取相應制度予以鼓勵耕種,以至在追求高產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念下,很多地方對有限的水資源進行掠奪式的經(jīng)營；三是在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉方式的推廣上,由于缺乏國家資金上的扶持,節(jié)水灌溉方式如滴灌用水方式的推廣率很低,從而造成水資源利用的嚴重浪費。城市生活用水存在著較為嚴重的制度缺陷隨著城市居民住房衛(wèi)生設施條件的不斷完善和生活水平的提高,以及城市化進程加快,特別是第三產(chǎn)業(yè)和城市建設的發(fā)展,城市生活用水量不斷增加。雖然各級政府在城市供水方面做出了許多工作,增強了城市的供水能力,但是依然不能解決城市缺水問題。在全國600多個城市中,有400多個城市存在供水不足的問題,其中缺水比較嚴重的城市有110個,全國城市缺水總量達60億m3。這表明我國城市生活用水存在著危機，而這種危機與城市生活用水制度的下列缺陷有著直接的關系。（2）水價低廉導致公民節(jié)水意識不強。水是一種商品,在市場中水資源的價格應當體現(xiàn)其稀缺性。水價低廉使得市場中每個追求個人利益最大化的經(jīng)濟人不會主動地采取節(jié)水措施,外在節(jié)水壓力的缺乏必然導致在生活用水中不同程度的浪費。（3）城市公共設施用水缺乏嚴格的制度約束,造成大量的公共用水浪費。由于城市建設的發(fā)展,使得城市綠化用水、道路灑水、公園補充用水等不斷增加。本來這類用水對水質(zhì)要求不高,然而許多地方使用清潔水甚至使用符合飲用水標準的自來水。對這個問題我國尚未用法律法規(guī)手段加以規(guī)范。（二）我國用水制度的完善我國大面積用水主要分布于工業(yè)，耕作農(nóng)業(yè)和城市，水污染和浪費也要發(fā)生在著三大領域?，F(xiàn)在必須通過完善用水制度，提高水資源的利用率。完善工業(yè)用水制度由于技術、管理等方面的原因，我國工業(yè)用水存在著嚴重的高耗水率、低重復利用率的現(xiàn)象。針對這一現(xiàn)象，筆者認為應當建立健全以下幾方面制度。（1）實行嚴格的淘汰制度這就需要對高耗水、低重復利用的企業(yè)