學校自主性缺失與義務教育校際非均衡研究

學校自主性缺失與義務教育校際非均衡研究

G620A1674-5779(2012)01-0020-05一、政校關系中學校自主性的缺失1.政校關系的類型縱觀當代世界各國教育管理模式的發(fā)展，政校關系圍繞著是否維持政府對教育的強有力控制大體上可以分為三種類型：中央集權型、地方分權型、中央與地方合作型。中央集權型政校關系下，學校完全依賴政府，在管理方式上注重用行政、計劃的手段對教育進行直接干預和嚴格控制。該類型的政校關系有利于教育標準的統(tǒng)一和教育活動的整齊劃一，有利于政府對教育的控制，但是不利于調動地方及學校辦學的積極性，不利于掌握教育標準的靈活性及教育活動的多樣性。[1]地方分權型政校關系強調政校分開，學?？梢悦嫦蛏鐣婪ㄗ灾鬓k學，在管理方式上，不主張政府對教育進行嚴格的控制和直接干預，主張以指導服務的方式對教育進行管理。與中央集權型相對應，該類型的政校關系有利于調動地方及學校的辦學積極性，其缺點在于不利于調動中央政府的積極性，不利于教育標準的統(tǒng)一。[2]中央與地方合作型的政校關系介于上述兩種類型之間，強調中央與地方共同合作辦好教育，政府對學校行使一定的管理權，學校也有一定的辦學自主權，在管理方式上，即強調政府對學校的指導服務，也同時強調政府對學校的監(jiān)督管理。該類型的政校關系與“均權主義”[3]的思想相契合，其不僅有利于發(fā)揮中央辦學和地方辦學的積極性，也有利于學校的辦學積極性，同時又能兼顧教育標準的靈活性。其弊端在于中央與地方，政府與學校權力間劃分的寬松尺度難以把握，容易造成政府對學校管理的時左時右，不利于教育的持續(xù)發(fā)展。除了權力和管理方式的不一樣之外，三種不同類型的政校關系在人事權、課程設置權、教育經費權以及監(jiān)督權等方面也有著不同之處。一個國家政校關系的選擇沒有嚴格的對與錯，都要受到自身國家的政治、經濟、文化等多種環(huán)境因素的影響。近年來無論是中央集權型國家還是地方分權型國家，以及合作型國家，其政校關系的改革都在相互借鑒中不斷的進行調整，調整的中心不是政府該不該“管”學校，而是關注政府應該“怎么管”、“管什么”，其目標都是致力于形成公平、高效的教育秩序。2.我國政校關系中的學校自主性建國以來，為了適應社會發(fā)展的需要，我國政校關系進行了多次調整。中央政府與地方政府之間、政府與學校間針對教育的管理權力配置、權責劃分等方面進行了多次改革，其關鍵就是“如何保障和監(jiān)控學校的辦學自主權問題”。[4]20世紀80年代以前，我國的政校關系呈現(xiàn)出明顯的中央集權的特質，其后，高度集權的公共教育權力逐漸呈現(xiàn)下放的趨勢，地方政府的教育管理權日漸增大，但學校的自主辦學權變化甚微，整體呈現(xiàn)自主性不足的態(tài)勢。我國政校關系中學校的辦學自主性可以通過政府對學校的管理權限和學校自身感知的辦學權限兩方面進行考察。第一，政府對學校的管理權限。由于我國目前實行“以縣為主”的教育管理體制，政府對學校的管理權限主要表現(xiàn)為地方政府對學校的人事管理、經費管理和教學及招生管理等方面。首先，政府對學校的人事管理主要體現(xiàn)為政府行政部門對學校教師的聘用、調動及工資管理方面。具體通過教師編制進行控制，學校的教師編制一般由縣(區(qū))編委按照政府人事編計劃進行制定，引入新教師，一般參考公務員逢進必考的形式，由政府人事局、教育局聯(lián)合把關；其次，在經費管理方面，現(xiàn)在通行的辦法是實行“校財局管”，學校只設報賬員，學校財務實行“收支兩條線”，收入要上繳財政專戶，學校支出要通過嚴格的規(guī)定程序從財政專戶列支；再次，在教學管理上，政府教育行政部門對所轄學校有統(tǒng)一的課程設置要求，還定時對學校的課程執(zhí)行情況、教學進度等進行檢查；最后，在招生管理方面，目前一般實行的是省教育廳指導，市教育局制定具體方案，縣(區(qū))教育局按照就近原則執(zhí)行的管理體制，學校負責的只有按照要求接受學生。由上述幾方面可知，學校的人事、財政、招生權限甚至教學管理權限都集中于政府的教育行政部門。第二，學校的辦學權限。由于我國目前還沒有《學校法》等相似法律的出臺，對現(xiàn)代學校制度的討論亦無形成共識，因此對于義務教育學校的具體權限仍沒有明確的法律表述。《中華人民共和國教育法》第二十八條中僅針對所有類型學校及其他教育機構行使的的權利做了一個指導性的描述，且該法律規(guī)定的“按照章程自主管理；聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；招收學生或者其他受教育者”等權利在實際運行中也沒有得以貫徹。而2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》中，有關義務教育學校權責的規(guī)定多體現(xiàn)的是學校應承擔的責任，如第三十七條規(guī)定：學校應當保證學生的課外活動時間，組織開展文化娛樂等課外活動。第五十七條規(guī)定：學校有拒絕接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀的；分設重點班和非重點班的；違反本法規(guī)定開除學生的；選用未經審定的教科書等情形之一的，由縣級人民政府教育行政部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。為了了解當前我國義務教育學校到底具有哪些辦學自主權，范圍、大小如何，蒲蕊(2009)選取了有地域代表的廣東、湖北和貴州三省作為樣本，以公辦中小學校長為對象，通過調查問卷的形式對上述問題進行了調研。其結果顯示：有62.5%以上的調查對象認為學校設置校內機構要經過上級行政部門的批準；在干部管理權方面，僅有2.2%的調查對象認為校長能決定副校長人選，有26.5%的校長感到完全沒有權力；在教師管理權限方面，僅有7.2%的校長認為在教師聘用上有完全自主權，48.7%的調查對象認為學校要通過教育行政部門委派的途徑聘用教師，對于教師的解聘，4.8%的校長認為他們能完全自主決定解聘不稱職的教師，42.5%的校長認為不能解聘教師；在教學管理權限方面，有43.5%的校長認為進行教學改革必須得到上級批準；對學校整體的辦學自主權的評價中，有21.6%的校長認為學校沒有多少自主權，教育行政部門干預過多，49%的校長認為學校的教學管理方面有自主權，在其他方面自主權較少。二、學校自主性缺失與校際義務教育非均衡1.學校自主性缺失使學校失去了追求均衡發(fā)展的動力從法律關系上講，在公立學校獨立主體資格缺失的條件下，政府與學校的關系是一種具有隸屬性的內部行政關系。政府可以根據行政管理的需要通過行政命令的手段對學校進行控制而又不受法律的規(guī)范。在此關系下，學校只能服從而沒有復議或訴訟權，同時，由于學校從實質上講屬于政府的隸屬單位，學校所處理的事務本質上也就屬于政府的事務，就需要接受政府的內部層級監(jiān)督。[5]可見，當前學校自主性的缺失，使學校淪為了政府的附庸，實質上成為了教育行政部門的延伸，在與政府的關系上呈現(xiàn)為一種“老子與兒子的關系”，一種控制與被控制的關系，在這種關系下，學校的一切活動都在金字塔式的科層組織內部進行，政府對學校有著至高無上的權威，學校喪失了獨立性，同時也就喪失了追求自身進步的內源動力。由于學校成為政府的隸屬單位，在科層組織內部學校只對政府負責，而非向廣大師生和社會負責。在這種情況之下，學校對于追求自身軟硬條件的改善，彌補教育差距的責任都理所當然的上移至教育主管部門，在應試教育橫行的今天，教育主管部門對學校的考核，對校長的考核在大多數情況下都演變?yōu)閷ι龑W率的考核，因此，官僚體系內部的績效考核也沒有提升學校追求城鄉(xiāng)教育均衡的動力。獨立性的喪失，系統(tǒng)內部激勵的不足，徹底使學校失去了作為一個組織主動改善自身辦學條件，縮小教育差距的內動力。2.學校自主性缺失使學校失去了追求均衡發(fā)展的能力學校自主性的缺失使學校喪失追求均衡發(fā)展動力的同時，也沒有能力去主動提升自身的辦學條件，彌補教育差距。由于學校人事自主權、經費自主權的缺失，使農村中小學師資隊伍更新困難，師資力量的城鄉(xiāng)差距日益增大。由于學校自身人事自主權的缺失，政府對學校的師資力量安排通過編制進行嚴格控制，造成在地廣人稀的農村中小學由于學生數量偏小，教師編制偏少，出現(xiàn)音體美等課程老師主要由主課老師兼職的狀況，甚至出現(xiàn)“一個人的學?！薄6]同時，由于教師編制少，師資隊伍更新困難，農村中小學的師資老化現(xiàn)象嚴重，出現(xiàn)了“爺爺奶奶教小學，叔叔阿姨教初中”的狀況。農村教師隊伍老化問題不僅影響了農村教育質量的提高，也嚴重阻礙了農村義務教育的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)義務教育的差距。三、政校關系困境的制度分析根據新制度經濟學對制度變遷的劃分，一般來說有兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷?！罢T致性變遷制度變遷指的是現(xiàn)在制度安排的變更或替代；而強制性制度變遷則由政府命令和法律引入和實行”。[7]我國的教育制度創(chuàng)新多呈現(xiàn)為強制性變遷的特質，該變遷過程中的種種制度缺陷是造就當前我國政校關系困境的根源。1.教育法律制度供給不足我國當前政校關系中學校自主性不足的一個重要原因在于規(guī)范學校法律地位及權限的法律體系不健全。改革開放后，我國加快了教育立法，并取得了一定的成績，盡管如此，現(xiàn)存的法律法規(guī)仍遠遠不能滿足經濟社會大踏步前進中教育發(fā)展的需求。如教育實踐中教育行政部門間的責任劃分、政府與學校間的權責界定仍不清晰，政府教育管理職能實現(xiàn)過程中，“應該做什么”、“應該通過什么方式做”以及相關問責制度的建立等等都未有具體的法律規(guī)范，使政府的自由裁量空間較大，進而在追求自身利益最大化的過程中，機會主義傾向、教育尋租等教育失范行為屢屢出現(xiàn)，政府對學校權力的侵害甚至正常教育管理活動的干擾也時有發(fā)生。教育法律制度供給不足的另一表現(xiàn)為現(xiàn)存制度的可操作性差，有效監(jiān)督不足。如果一項制度只能停留于文本形式，而不能得以有效的貫徹執(zhí)行，則該項制度也不能真正的稱之為有效的制度。在教育法律制度領域，有制度無執(zhí)行，“有法不依”的情形并不鮮見。2.制度供給與制度需求矛盾由于教育法律制度安排多表現(xiàn)為強制性制度變遷的特質，而在該類型的制度變遷進程中政府處于絕對的權力中心，制度變遷作用力一般遵循從中央政府到地方政府再到學校的路線，在中央政府與地方政府、政府與學校等非政府主體的制度目標不一致情況下，難免出現(xiàn)政府的制度供給與非政府主體的制度需求不一致的情形，即出現(xiàn)制度供需矛盾。教育制度供需矛盾出現(xiàn)原因有三：其一，多數教育制度并非建立在一致同意的基礎之上。當中央政府的制度供給與地方政府意愿不一致時，由于地方政府自身利益最大化的驅動，常常出現(xiàn)：“上有政策，下有對策”，對中央的制度供給進行自利性“調整”，最終使得制度供給的應然態(tài)與實然態(tài)不一致，導致制度供需不一致。其二，由于中央政府與地方政府委托代理關系的存在，在信息不對稱的情況下，地方政府存在“逆向選擇”和“道德風險”的可能性，同時，加之地方政府與學校間的信息不對稱，更加大了地方政府機會主義的傾向。其三，由于制度供給成本的存在，加之相關監(jiān)督措施的缺失，使得地方政府在進行制度供給時采取“選擇性”供給的策略，而非以滿足行為對象的制度需求或制度的有效實施為目標來進行制度供給。[8]3.傳統(tǒng)制度安排的路徑依賴正如諾斯所言：“不去追溯制度的漸進性演化過程，我們就無法理解今日的選擇”。[9]我國現(xiàn)存的教育法律制度安排以及制度實施的現(xiàn)狀均離不開我們國家特有的歷史、文化傳統(tǒng)。我國是一個傳統(tǒng)的政治集權國家，從中央政府到地方政府的行政序列中，下級政府對上級權力層級有著絕對的服從，學校作為政府的附屬機構處于行政等級的末端，對教育行政部門的權威習慣于聽從，在這種習慣中，命令與服從成為常態(tài)，而自主意識淡漠幾近消失，這種學校自身的無意識又進一步增強了學校對政府的依賴。其次，計劃經濟體制的思維仍深深影響著我國的教育體制。人們常常感嘆教育是計劃經濟時代的最后一塊壁壘，此感慨絲毫無過，如前所述，在教育領域政府對學校有著絕對的支配權，對學校的人事權、經費權乃至于教學管理權都由政府控制，這種狀況的形成實質上是延續(xù)了我國改革開放前計劃經濟時代政府對社會進行直接控制的做法，體現(xiàn)的是舊有的計劃經濟體制下的管理思維。四、破除政校關系困境，推動義務教育校際均衡發(fā)展的制度創(chuàng)新1.創(chuàng)新義務教育管理體制，擴大學校辦學自主權創(chuàng)新義務教育行政管理體制的重心在于轉變政府的相關職能、規(guī)范政府的教育管理行為，逐步實現(xiàn)由“管制政府”向“服務政府”的轉變。政府對教育的管理“必須放在與市場和社會所構成的既相互制約又相互促進的格局之中考慮”。[10]在政府的角色轉變過程中，實現(xiàn)政事分開、政校分開，即明確政府有關職能部門的教育管理職能范圍，明確學校的自主辦學權限，明確其他社會服務機構的角色定位，把本屬于學校的權限堅決、大膽地放權于學校，把社會中介服務機構可以完成的事務堅決分離出去。政府及有關職能部門應著眼于教育均衡發(fā)展的宏觀調控上，著眼于教育均衡發(fā)展的社會、經濟及輿論環(huán)境的塑造上。2.創(chuàng)新社會參與機制，推動教育均衡發(fā)展主體多元化美國學者托馬斯說：“審慎思考、理性選擇的公民參與途徑，精良設計、準備充分的公民參與方案，不僅有助于達成公民參與的實質效果，而且可以預防由公民參與不完善帶來的不良后果”。[11]在多元社會逐步形成的今天，教育均衡發(fā)展受到社會各個階層的關注。政府、學校、社區(qū)、社會中介組織以及家長通過不同的方式和途徑在影響著義務教育均衡發(fā)展的進程。義務教育的均衡發(fā)展問題不僅僅是政府的問題，也同樣不僅僅是學校自身的問題，它成為由國家、社會和家長個體共同參與并推動的一項社會任務。在該進程中，形成政府宏觀調控、社會相關中介組織及公眾個體積極參與、學校自身主動調適的義務教育管理模式