當(dāng)代西方社會福利理論的演變及其本質(zhì)

當(dāng)代西方社會福利理論的演變及其本質(zhì)

社會福利是西方資本主義工業(yè)化、城市化及現(xiàn)代化的產(chǎn)物。在資本主義發(fā)展的早期，人們對各種社會福利實踐進行了哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)及倫理學(xué)等方面的探討，形成了以自由主義、保守主義及社會主義為主的三大理論流派，它們圍繞“為什么提供福利”、“誰來提供福利”、“給誰提供福利”、“提供什么樣的福利”及“怎樣提供福利”等問題展開爭論。自由主義將市場視為最有效率而且公正的資源配置的手段，認(rèn)為通過“市場”自發(fā)的作用，社會福利可以獲得最大化；市場是最公正的裁判，在市場主導(dǎo)的公平競爭中，個人要對自己的成敗負(fù)責(zé)，政府只能在法律、國家安全及社會秩序方面承擔(dān)責(zé)任，充當(dāng)“守夜人式的國家”，即使政府出面提供福利，也必須以不干預(yù)經(jīng)濟自由發(fā)展為前提。保守主義則反對一切激進的社會變革，主張以妥協(xié)手段調(diào)和各種社會勢力的利益沖突，強調(diào)連續(xù)性和穩(wěn)定性的法律和秩序，維護諸如家庭、倫理、宗教等傳統(tǒng)社會要素；其核心觀念是反對一切激進的革命和革新，主張節(jié)制政治，以妥協(xié)手段調(diào)和各種社會勢力的利益沖突；認(rèn)為地位和財產(chǎn)不平等是自然形成的，社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)屬于素質(zhì)優(yōu)秀的賢人而非群眾領(lǐng)袖。社會主義則倡導(dǎo)建立生產(chǎn)資料公有制，取消私有制，追求自由、平等和公正，主張?zhí)峁┮环N覆蓋廣泛的社會福利，通過再分配來調(diào)節(jié)社會的不平等。社會主義對西方社會的沖擊很大，在部分國家和地區(qū)成為社會革命的指導(dǎo)思想和理論依據(jù)。進入當(dāng)代，西方資本主義國家經(jīng)歷了激烈的社會變遷，導(dǎo)致傳統(tǒng)理論流派發(fā)生分化，并演變出諸多新的理論型態(tài)。一、當(dāng)代西方社會福利理論的演變在1929-1933年的經(jīng)濟危機期間，西方國家為了化解社會矛盾和恢復(fù)經(jīng)濟而普遍進行社會政策調(diào)整，采取諸多措施擴大社會福利：第一，由政府出面提供與個人及家庭收入相應(yīng)的最低收入保障。第二，政府有責(zé)任幫助個人和家庭抵御社會風(fēng)險（如疾病、老齡和失業(yè)）可能帶來的危機。第三，政府保證所有的國民個人（無論其社會地位的高低）享受盡可能最好的、沒有確定上限的社會服務(wù)[1]。這些措施使政府干預(yù)開始成為各國執(zhí)行福利政策的主要理念。例如，美國的羅斯?！靶抡蓖ㄟ^全面實施國家對社會經(jīng)濟生活的調(diào)節(jié)，擴大社會福利，減少失業(yè)人數(shù)，緩和階級矛盾，短期內(nèi)就迅速控制了美國經(jīng)濟的混亂局面。國家干預(yù)主義的理論來源是凱恩斯主義的“有效需求論”，即認(rèn)為資本主義周期性的衰退和大量失業(yè)的存在是“有效需求”不足引起的，要消除這種狀況，就必須由國家來管理有效需求，進而引伸出一整套以財政政策為重點，以相應(yīng)的貨幣政策為輔助的方法與措施，主張依靠政府力量來刺激消費和投資，彌補有效需求的不足。國家干預(yù)主義在美國的成功影響到歐洲的社會政策。二戰(zhàn)后，歐洲主要資本主義國家紛紛“左轉(zhuǎn)”，至20世紀(jì)五六十年代，歐州資本主義國家普遍建成了福利國家制度。它的主要特點是：其一，政府?dāng)U大了社會福利的供給，且直接干預(yù)社會福利保障和福利供給。其二，改變了社會福利的模式。從原有的“選擇性福利模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌毡橹髁x”的模式，使社會福利的覆蓋面從局部勞動者向全體社會成員擴展。其三，建立起新的社會福利的意識形態(tài)，改變了社會福利的價值導(dǎo)向。如貧窮和社會風(fēng)險的預(yù)防不再僅僅是個人的責(zé)任；濟貧扶弱乃是社會共同的責(zé)任，不應(yīng)只是一種慈善行為；社會福利以“危險共擔(dān)”的社會共同認(rèn)知為基礎(chǔ)，不再以個人為依歸[2]?！案＠麌摇闭误w制的確立，使得社會福利的發(fā)展進入了新的階段。二戰(zhàn)后，西方資本主義社會普遍建成了福利國家。福利國家是特定社會歷史條件下的產(chǎn)物。當(dāng)社會歷史條件發(fā)生變化后，它的弊端逐漸暴露，20世紀(jì)70年代石油危機引發(fā)的全球性經(jīng)濟危機，使得“高增長、高福利、高稅收”的福利國家制度陷入困境。在這個背景下，新自由主義走上前臺，提出一系列以個人主義為基礎(chǔ)的自由主義主張，其代表人物哈耶克旗幟鮮明地指出，福利國家不僅對經(jīng)濟自由同時也對政治自由構(gòu)成了致命威脅，聲稱“只有生產(chǎn)資料掌握在許多個獨立行動的人的手里，才沒有人有控制我們的全權(quán)，我們才能夠以個人的身份來決定我們要做的事情。如果所有的生產(chǎn)資料都落到一個人手里，不管它在名義上是屬于整個‘社會’的，還是屬于獨裁者的，誰行使這個管理權(quán)，誰就有全權(quán)控制我們?！盵3]為了消除這種威脅就必須廢止福利國家。新保守主義也對國家干預(yù)思想進行激烈批判，認(rèn)為福利國家助長了人的貪婪和自私，造成福利資源的浪費，政府的根本任務(wù)是維護現(xiàn)存的傳統(tǒng)、秩序、等級和自由四大政治價值而不是提供免費午餐[4]。因此，新保守主義一方面堅持政府在福利體系中的角色應(yīng)該是“有限政府”，所提供的福利只能限制在一定的范圍內(nèi)；另一方面堅持要對人性之中的弱點加以限制，以免社會陷入混亂。1980年代，新自由主義與新保守主義一拍即合，被人們稱為“新右派”，受到西方右翼勢力的大力吹捧。但令人遺憾的是，“新右派”并沒有為資本主義的發(fā)展開出濟世良方，卻使西方社會遭遇了諸如貧富分化加劇，經(jīng)濟發(fā)展停滯，社會秩序混亂等更為嚴(yán)重的社會問題。美國紐約大學(xué)教授塔布(William.K.Tabb)一針見血的指出，“新自由主義就其所許諾的目標(biāo)而言，已經(jīng)失敗了。它沒有帶來快速的經(jīng)濟增長，沒有消除貧困，也沒有使經(jīng)濟穩(wěn)定。事實上，在新自由主義霸權(quán)盛行的這些年代里，經(jīng)濟增長放慢，貧困增加，經(jīng)濟和金融危機成為流行病。”[5]因此，尋找新的出路成為20世紀(jì)末社會福利理論家們的緊迫任務(wù)。在諸多尋找出路的努力中，英國社會學(xué)家吉登斯提出的“第三條道路”引人注目。吉登斯認(rèn)為，所謂第三條道路，政治上表現(xiàn)為超越左與右的對立，將責(zé)任和權(quán)利、民主和權(quán)威統(tǒng)一起來，“沒有責(zé)任就沒有權(quán)利，沒有民主就沒有權(quán)威，這是第三條道路的基本原則。”[6]在國家應(yīng)承擔(dān)的角色上，第三條道路認(rèn)為有必要避免新自由主義的“視政府為敵人”和傳統(tǒng)社會民主主義的“視政府為答案”的極端看法，建立新型的民主國家。這種混合經(jīng)濟不同于老左派提出的混合經(jīng)濟，不是在國有和私有之間取得平衡，而是在管制與解除管制之間、在社會生活的經(jīng)濟領(lǐng)域與非經(jīng)濟領(lǐng)域之間取得平衡。這就需要對福利國家進行全面的改革，重點是使消極福利變?yōu)榉e極福利，使各種社會力量都對福利的實現(xiàn)和創(chuàng)造作出貢獻。改革后的福利國家要成為一個社會投資國家，在風(fēng)險和安全之間、個人責(zé)任和集體責(zé)任之間建立新的關(guān)系，其主要行動原則是，盡可能的進行人力資本投資，而不是給予直接的補償。從表面上看，“第三條道路”似乎為長期來飽受福利問題困擾的西方資本主義國家尋求福利出路帶來一線轉(zhuǎn)機，受到各國執(zhí)政黨的青睞。然而，第三條道路是在資本全球化自由流動的背景下出臺的，它的目的是維護資本主義國家的統(tǒng)治，增強其在全球化中的競爭力。以工作代替福利、“無責(zé)任就無權(quán)利”等主張，“只不過是一種改頭換面的新自由主義，本質(zhì)上是一種市場取向的福利改革，將自由主義的福利改革模式引進社會民主主義的福利政策，用自由主義一貫鼓吹的工作倫理取代福利道德，將福利制轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鞲＠?，以便和新自由主義的原則一致?！盵7]所以，“第三條道路”也僅是一種權(quán)宜之計，并不能從根本上解決資本主義發(fā)展過程中的固有矛盾。此外福利多元主義也得到人們重視。福利多元主義主張福利的來源多元化，福利的責(zé)任不僅僅由國家或市場來承擔(dān)，其他社會主體如個人、家庭和志愿組織、民間機構(gòu)等也應(yīng)是福利的提供者，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這些觀點在理論上被一些學(xué)者進行了系統(tǒng)地闡釋，例如羅斯提出的“福利多元組合論”、伊瓦斯提出的“福利三角論”及約翰遜提出的“福利四分法”等[8]。福利多元主義既是對自由主義的個人主義的反動，也是對國家包攬一切的福利國家制度的反思，它的出現(xiàn)似乎為長久以來的福利爭論及各國福利實踐困境帶來了轉(zhuǎn)機，因為它所提出的責(zé)任共擔(dān)、福利地方化及市場化等主張，似乎是各方都能接受的觀點，甚至認(rèn)為它能打破長期以來存在于福利國家的政府與市場二元對立的思想。然而，有些學(xué)者對這種過于樂觀的看法持懷疑的態(tài)度，例如英國社會政策學(xué)者約翰遜提出福利多元主義的社會政策具有潛在的危險和不平等，并以英國為例指出政府之所以對福利多元主義如此偏好，可能隱含著政府期望擺脫自身的責(zé)任，將其本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)給非正式的商業(yè)或志愿部門[9]。由此可見，福利多元主義的福利觀也有諸多矛盾之處。當(dāng)代福利理論的這種多元化發(fā)展態(tài)勢說明建立某種統(tǒng)一的理論是脫離現(xiàn)實的。盡管如此，我們還是能夠從這些理論分歧中把握當(dāng)代福利理論演變的本質(zhì)。二、當(dāng)代福利理論演變的本質(zhì)從以上分析可以看出，福利國家的干預(yù)主義，新右派的市場自由主義，第三條道路的“中間偏左”主張，及福利多元主義的“多方合作”的觀點，共同關(guān)注的問題是政府、市場與社會三者在整個社會福利體系中的角色如何分配、責(zé)任如何分擔(dān)及權(quán)利如何劃分。它們或強調(diào)國家干預(yù)制度，或主張建立市場自由競爭制度，或倡導(dǎo)發(fā)揮第三部門的作用，建立混合福利的制度。因此，可以說當(dāng)代福利理論演變的核心是重構(gòu)國家、市場及社會三種力量在福利體系中的功能及角色。從這個角度看，當(dāng)代社會福利理論演變的本質(zhì)，表現(xiàn)為從單一的“市場取向”或“政府取向”的福利觀，邁向綜合的“社會取向”福利觀?！笆袌鋈∠颉备＠^將市場的作用無限的夸大，認(rèn)為市場是一部運作精巧、低成本、高效益的機器，有效地調(diào)節(jié)著經(jīng)濟運行和各個經(jīng)濟主體的活動。在經(jīng)濟活動中，市場以其“看不見的手”發(fā)揮著調(diào)節(jié)資源配置的作用，市場經(jīng)濟成為人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段。市場的優(yōu)越性體現(xiàn)為：一是效率。市場主體的利益驅(qū)動和自由競爭形成一種強勁的動力，它極大地調(diào)動人們的積極性和創(chuàng)造性，促進生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)組織和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不斷創(chuàng)新，提高資源配置的效率。二是反應(yīng)靈敏。市場能對供求的變化及時作出反應(yīng)，較快地實現(xiàn)供需平衡，減少資源的浪費，提高決策的效率。三是市場信息的有效性。以價格體系為主要內(nèi)容的信息結(jié)構(gòu)能夠使每一個經(jīng)濟活動參與者獲得簡單、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，從而有利于提高資源配置的合理性。市場取向的社會福利理論認(rèn)為，市場是最公平的資源配置的手段，它為每個人的發(fā)展提供相等的機會，即市場會依據(jù)機會均等原則配置社會資源，實現(xiàn)個人福利最大化。那些在市場競爭中處于不利地位的人應(yīng)該為自己的失敗負(fù)責(zé)，這些失敗往往是因個人身上的一些弱點，如懶惰、愚昧或不思上進等造成的，而這些正是通過個人的努力能夠改變的。至于那些非人為的因素比如傷殘、疾病或意外事故等造成的貧困，才有資格要求國家或社會給予幫助。但是國家介入福利服務(wù)只能限制在一定的范圍之內(nèi)，以維護社會的穩(wěn)定和保持經(jīng)濟市場的繁榮為出發(fā)點。這種市場取向的社會福利思維，實踐形態(tài)為部分資本主義國家建立的“補缺型”的社會福利政策。與之相對，“政府取向”的社會福利理論，充分認(rèn)識到市場的缺陷，而主張建立一種“國家干預(yù)”的社會福利政策。因為市場有它自身無法回避的缺陷：首先是個人的理性會導(dǎo)致集體的非理性。因為人們往往是從自身利益最大化的角度出發(fā)去從事各種活動，而這些活動有時候卻并不與公共利益要求相一致。如當(dāng)經(jīng)濟發(fā)生通貨膨脹時，作為理性的個人自然會作出理性的選擇——增加支出購買商品，而每個人的理性選擇所產(chǎn)生的效果便是集體的非理性選擇——維持乃至加劇通貨膨脹；同樣，經(jīng)濟蕭條時，也會因每個個體的理性選擇——減少支出而導(dǎo)致集體的非理性行為——維持乃至加劇經(jīng)濟蕭條。其次，自由競爭必然導(dǎo)致壟斷。獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，一些市場主體往往通過聯(lián)合、合并、兼并的手段，將那些在生產(chǎn)鏈條上處于不利地位的生產(chǎn)者排擠出市場，形成對市場的壟斷，結(jié)果導(dǎo)致對市場競爭機制的扭曲，使其不能發(fā)揮自發(fā)而有效的調(diào)控功能。最后，過度自由競爭會造成市場秩序失范。市場主體無限追逐個人私利的結(jié)果，形成惡性競爭，破壞公平交易的市場規(guī)則。除了這些自身無法克服的缺陷，市場的弊端還表現(xiàn)為片面追求效率，忽視公平，以及無法解決公共產(chǎn)品及公共服務(wù)難題。這就需要政府發(fā)揮“有形的手”的作用，糾正市場的缺陷。“政府取向”的社會福利理論認(rèn)為，市場的無限發(fā)展只會導(dǎo)致社會兩級分化，出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，這又從根本上動搖了市場經(jīng)濟的社會基礎(chǔ)。所以，通過政府干預(yù)無疑是解決“市場失靈”問題的有效手段。首先，維護社會公正。政府干預(yù)能避免市場運作的盲目性，通過充當(dāng)仲裁人，制定“游戲規(guī)劃”，保證市場交易的效率和公平性。其次，提供公共物品。由于市場的主體以追逐個人利益為目標(biāo)，無人愿意提供公共產(chǎn)品，卻渴望別人提供公共產(chǎn)品，以便自己搭乘“集體便車”。但公共產(chǎn)品又是社會必須的，政府干預(yù)能解決這一矛盾?！罢∠颉钡纳鐣＠碚?，在實踐中體現(xiàn)為“制度型”社會福利政策的建立。當(dāng)然，政府干預(yù)也是有風(fēng)險的，最容易出現(xiàn)的兩個后果是干預(yù)無效和過度干預(yù)。前者表現(xiàn)為政府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方式選擇失當(dāng)，不能夠彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要；后者則表現(xiàn)為政府的過度干預(yù)，即政府干預(yù)的范圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要，抑制了市場機制的正常運作?！笆袌鋈∠颉钡母＠贫扰c“政府取向”的福利制度，在實踐中都會碰到自身難于克服的困難。“社會取向”的社會福利觀是一種綜合的福利觀，它意識到單純依賴市場或單純依靠政府無法在公平與效率之間獲得平衡，力圖彌補或糾正由市場失靈和政府失靈造成的福利供應(yīng)不足或供應(yīng)過度問題。在福利多元主義的影響下，“社會取向”的福利觀在實踐中表現(xiàn)為各國福利制度的“社會政策轉(zhuǎn)向”趨勢，西方國家逐漸認(rèn)識到社會政策在經(jīng)濟發(fā)展中的重要性，開始將社會政策與經(jīng)濟政策同等看待，意識到社會政策并非是經(jīng)濟政策的制約，相反，在維持勞動力的再生產(chǎn)、增加人力資本方面，社會政策跟經(jīng)濟政策對于社會的發(fā)展進步具有相同的作用，也就是說，社會政策除了具有社會再分配的功能，還具有人力資本投資、保證勞動力質(zhì)量的作用。促成福利制度向社會政策方向邁進的原因還在于全球化的壓力。全球化使國家面臨很多新的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。其中資本與勞動力在全球范圍內(nèi)的自由流動使國家的競爭優(yōu)勢主要表現(xiàn)為人力資本、靈活的勞動力市場和較低的稅收等方面的優(yōu)勢。此外，傳統(tǒng)家庭功能減弱、工作愈益不穩(wěn)定或就業(yè)保障下降、人口老齡化及社會排斥等問題，使公眾仍然對福利國家抱有支持態(tài)度，并對政府的作用寄予很高的期望。曾對市場持反對態(tài)度的左派一方面愈益接受了市場的觀點；另一方面，他們同時也強調(diào)政府角色的重要性。正如有學(xué)者總結(jié)的，總的來看，過去一直圍繞市場與國家的爭論已逐漸平息，取而代之的是混合的多元的福利模式：政府、市場、社區(qū)、自愿組織和非正規(guī)部門進行合作，共同滿足社會的需要，這就導(dǎo)致這種社會政策既有再分配的功能，也有社會投資的功能的共識[10]。三、對中國社會福利實踐的啟示當(dāng)代西方社會福利理論的演變，對我國當(dāng)前的社會福利實踐具有很大啟發(fā)。眾所周知，中國在建國初期學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，分別在城市建立了以“單位”為基礎(chǔ)的勞動保險制度和在農(nóng)村建立了以“村社”為基礎(chǔ)的集體保障制度，形成一套高覆蓋和低水平的社會安全保護網(wǎng)絡(luò)。但是隨著社會歷史條件的變遷，這種制度因制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展而被逐漸拋棄。改革開放以來，中國在發(fā)展市場經(jīng)濟的過程中受新自由主義影響，片面追求效率原則，推行社會福利社會化和市場化，強調(diào)個人及家庭責(zé)任，以至于很大程度上忽視了社會福利制度的建設(shè)，當(dāng)原有的社會福利制度被消解時，新的福利制度并沒有被構(gòu)建起來。20世紀(jì)末期隨著社會兩極分化日益嚴(yán)重、失業(yè)問題逐步加劇，社會矛盾日益增多，政府重新認(rèn)識到福利制度建設(shè)的重要性，將其視為政治體制改革的重要一環(huán)加以完善。新世紀(jì)中國進入社會轉(zhuǎn)型的加速期，政府又將福利改革作為和諧社會建設(shè)的一個重要方面大力加以推進，積極建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度。無疑，新世紀(jì)中國社會福利實踐進入新的階段。新階段中國社會福利實踐的發(fā)展有兩個重要的社會背景，一是社會轉(zhuǎn)型；二是全球化。社會轉(zhuǎn)型要求我們在探討福利道路的時候，必須建立一套適合國情的福利制度。對此學(xué)界已做了一些有益探討，例如有學(xué)者提出建設(shè)“底線公平的福利制度”[11]；另有學(xué)者提出構(gòu)建“適度普惠型的福利制度”[12]等。這些討論已經(jīng)關(guān)注到了“轉(zhuǎn)型社會”因素。但是學(xué)界對于全球化時代國外福利理論的新進展及其對中國的可能影響卻甚少思考。全球化已然沖擊著世界的每一個角落，使世界的每個國家和地區(qū)均處于一個全球性的市場體系之中，從而使這些國家和地區(qū)的發(fā)展越來越依賴于國際市場，從而越來越面臨著更為激烈的國際競爭。在這種情況下，各國政府都傾向于將社會福利制度作為一種應(yīng)對全球化沖擊、保護自身社會穩(wěn)定和社會安全的“武器”，在全球化時代所形成的新福利觀視福利制度為提高勞動力素質(zhì)、增加市場競爭力的必要手段。因此在全球化時代各國除了充分依據(jù)本國的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實社會條件構(gòu)建福利制度外，還必須積極的學(xué)習(xí)和借鑒國外福利理念及制度經(jīng)驗。當(dāng)然這并非等于照搬國外經(jīng)驗，而是批判性的吸收西方福利理論與制度發(fā)展中有價值的因素。我們前面對當(dāng)代西方福利理論演變的分析已經(jīng)說明，在各式各樣的理論“外殼”背后，有一個基本的邏輯，就是國家、市場及社會三者在福利體系中的角色如何搭配、權(quán)責(zé)如何劃分及功能如何發(fā)揮。一個合理有效的福利制度顯然是這三者協(xié)調(diào)合作的結(jié)果；從三者關(guān)系的角度分析福利制度，我們可以在很大程度上避免陷入紛繁復(fù)雜的福利意識形態(tài)爭論，認(rèn)識到福利制度建設(shè)中的核心矛盾，建構(gòu)一種使各種力量能在其中達(dá)到“綜合平衡”效果的福利制度。這種福利制度的理論基礎(chǔ)就在于用綜合的“社會取向”福利觀替代單純的“市場取向”及“政府取向”福利觀，也就是說充分發(fā)揮（政府、市場之外的）“第三部門”的力量，以避免片面強調(diào)政府責(zé)任帶來的“政府失靈”以及片面強調(diào)市場作用導(dǎo)致的“市場失靈”。因此，通過把握國外福利理論發(fā)展趨勢及其本質(zhì)，并結(jié)合中國的具體實際，我們認(rèn)為當(dāng)前社會福利實踐應(yīng)強調(diào)如下幾點：(1)繼續(xù)推進和完善市場經(jīng)濟體制，為社會福利制度改革與建設(shè)創(chuàng)造更好的物質(zhì)基礎(chǔ)。市場是一種重要的滿足人類基本需求的手段，市場經(jīng)濟的發(fā)展能創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富，能為社會再分配提供更多的物質(zhì)資源。中國雖然經(jīng)歷了改革30多年經(jīng)濟飛速發(fā)展，但是人均財富占有量偏低，而且地區(qū)間發(fā)展差距有進一步擴大的趨勢。