政府信息公共獲取行政問責(zé)的研究意義與述評

政府信息公共獲取行政問責(zé)的研究意義與述評

自政府信息公共獲取制度實(shí)施以來，我國在保障公眾知情權(quán)、建設(shè)透明政府方面已取得很大進(jìn)步，但現(xiàn)有制度供給不足等問題的存在意味著我國現(xiàn)行政府信息公共獲取制度還有待完善。將“行政問責(zé)與政府信息公共獲取”結(jié)合起來研究具有完善政府信息公共獲取制度和深化行政問責(zé)研究的雙重功能。1研究背景與意義1.1研究背景第一，建設(shè)透明政府、責(zé)任政府、法治政府，提高政府執(zhí)政力與公信力，客觀上要求推行并強(qiáng)化政府信息公共獲取的行政問責(zé)。根據(jù)西方社會契約理論“社會契約論是把政府權(quán)力的正當(dāng)性建立在公民與公民、公民與政府之間簽訂政治契約的基礎(chǔ)上，并以契約的內(nèi)容來約束國家與政府行為的學(xué)說”[1]。即政府與人民通過選舉構(gòu)成了一種契約性權(quán)責(zé)關(guān)系，政府責(zé)任是人民賦予政府權(quán)力的伴隨物，政府權(quán)力和責(zé)任同時(shí)來自人民，政府必須向人民負(fù)責(zé)。因此，一個(gè)透明、責(zé)任、法制的政府必須要做到：各級政府及官員在行使職責(zé)過程中，不但要對自己的所有行為負(fù)責(zé)，而且要對公眾負(fù)責(zé)，其行為必須向公眾有所交代，并接受公眾的監(jiān)督，如出現(xiàn)失職等差錯(cuò)或損失，必須自覺承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。只有這樣，政府才能提高自身的執(zhí)政力和公信力，最終實(shí)現(xiàn)善治。黨的十七大報(bào)告與十七屆三中全會精神多次強(qiáng)調(diào)指出，要“完善政務(wù)公開制度，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度”，“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上的《政府工作報(bào)告》中也強(qiáng)調(diào)指出，要“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)政力和公信力?！碧岣哒畧?zhí)行力和公信力的核心就是通過政務(wù)公開化、公正化、透明化，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化，加強(qiáng)政府自身建設(shè)。在政府信息公開中，政府擁有對信息公開的范圍以及是否公開等的決定權(quán)，因此，決定了政府在信息公開中應(yīng)該負(fù)有主要責(zé)任。然而，在政府信息公開的過程中，受傳統(tǒng)政治文化觀念的影響，相關(guān)政府信息公開部門以權(quán)謀私、濫用權(quán)力或行政不作為，增加了對權(quán)力監(jiān)督的難度，使得權(quán)力與責(zé)任不一致，阻礙了政府信息公開的順利實(shí)施。根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”這一基本政治原則，若要在政府信息公開過程中實(shí)現(xiàn)真正的權(quán)責(zé)對等，就必須建立科學(xué)、完備的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度，政府信息公開作為行政部門的職責(zé)，它的履行必然要有相應(yīng)的監(jiān)督與制約機(jī)制。與此同時(shí)，為了確保各級行政人員奉公守法，依法辦事，信息公開的法律、制度應(yīng)明確賦予社會公眾、利益集團(tuán)、新聞媒體等對政府信息公開的監(jiān)督權(quán)利，對政府信息公開行為進(jìn)行問責(zé)。因此，建立一套完整的監(jiān)督制度來規(guī)范和約束政府信息公開主體的權(quán)力，認(rèn)定并追究其責(zé)任，是政府信息公共獲取順利實(shí)施的重要保障，而政府信息公共獲取的行政問責(zé)制正是在信息公開過程中對信息公開主體進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督與責(zé)任追究的結(jié)合體。加強(qiáng)政府信息公共獲取行政問責(zé)，其目的在于通過行政機(jī)關(guān)及政府官員主動(dòng)承擔(dān)政治責(zé)任、法律責(zé)任等，更好地推動(dòng)政府信息公共獲取的順利實(shí)施，塑造廉潔高效的責(zé)任政府形象，以此提高政府的執(zhí)政力和公信力。譬如，2009年5月重慶市出臺《政務(wù)公開考核辦法》，依照該考核辦法“對政務(wù)公開工作不積極、責(zé)任不落實(shí)、連續(xù)兩年被評為差等次的，對出現(xiàn)問題不能限期整改的，對應(yīng)公開而不公開、上級有關(guān)部門責(zé)令公開仍拒不公開的，由市政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提請市政府對其主要負(fù)責(zé)人實(shí)施行政問責(zé)”[2]。這一辦法的出臺加強(qiáng)了對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在政府信息公開過程中的監(jiān)督與管理。第二，保證社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也要求推行并強(qiáng)化政府信息公共獲取的行政問責(zé)。正如黨的十七大報(bào)告與十七屆三中全會精神所言，要積極構(gòu)建社會主義和諧社會，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就要確保和維護(hù)公民問責(zé)主體的地位，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。因此，政府只有大力推進(jìn)政府信息公共獲取的進(jìn)程，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，才能使政府的信息能夠盡可能地為人民所認(rèn)知，所應(yīng)用。但就我國目前而言，雖然政務(wù)信息開始透明化運(yùn)作，但因經(jīng)驗(yàn)不足，公民的知情權(quán)并未得到應(yīng)有的保障。因此，政府必須合理地進(jìn)行信息公開，以充分保障民眾的知情權(quán)，從而有效地監(jiān)督政府行為。而行政問責(zé)制要求一切行政行為都要對公民負(fù)責(zé)，盡可能地推行政務(wù)公開，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)，切實(shí)履行好行政職能。因此，只有建立政府信息公共獲取行政問責(zé)制，公民才能在信息公開過程中享有平等的知情權(quán)與參與權(quán)，才能發(fā)揮問責(zé)參與能力與表達(dá)能力，才能積極有效地督政府公開信息。隨著我國民主法治的發(fā)展，我國政府信息公開方面也取得了一定的成果，2008年5月1日開始正式實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）表明我國政府信息公開制度正式確立，陽光政府、透明行政將有法可依。譬如，《條例》明確規(guī)定政府有向公眾公開信息的義務(wù)，而且對拒絕履行這一義務(wù)的相關(guān)部門要追究其責(zé)任?！稐l例》在具體的操作過程中也發(fā)揮了積極的作用，譬如，《條例》剛剛頒布實(shí)施，就遭遇了5.12大地震的重大考驗(yàn)，政府與傳媒合作在最短時(shí)間內(nèi)、最大限度地公開信息，極大程度地滿足了公眾的知情權(quán)，避免了恐慌的發(fā)生。但我們也必須承認(rèn)，在實(shí)踐中，各種形式的政府信息公開制度存在著局限性，追究其原因，其中最主要障礙之一就是缺乏有效地監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制。信息公開實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對自身權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的舉措，但實(shí)踐早已證明，同體監(jiān)督是一種乏力的監(jiān)督。當(dāng)信息公開威脅到行政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)益時(shí)，它就會失去監(jiān)督的動(dòng)力和效力?！稐l例》雖然將信息公開的監(jiān)督與保障作為該制度的主要部分單獨(dú)予以列出，但在具體實(shí)施中，由于公民對政府信息公開制度的性質(zhì)缺乏正確認(rèn)識，加之現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)很大程度上為各方面非司法力量所控制，缺乏對信息公開行政管理活動(dòng)的有效監(jiān)督。再者，政府部門利益時(shí)常引發(fā)形式主義，雖然《條例》確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的信息披露原則，但在具體的實(shí)踐過程中，政府以各種借口擴(kuò)大不公開的范圍及方式，架空政府信息公開制度，相當(dāng)一部分部門只是走形式，做表面文章，搞假公開；有的部門有利的公開，不利的不公開，搞半公開；更為常見的是有關(guān)部門對不愿公開的信息以“信息不存在”、“信息不歸本部門掌握”為由而規(guī)避公開。政府往往將信息公開視為自身的權(quán)利，而忽視公民的權(quán)利，政府公開信息存在著主觀任意性，缺乏必要的約束機(jī)制，致使公民權(quán)利得不到應(yīng)有的救濟(jì)，信息公開落不到真正實(shí)處?；谏鲜霰尘?，筆者認(rèn)為，任何一項(xiàng)制度的建設(shè)體系都應(yīng)包括宏觀指導(dǎo)性、專項(xiàng)操作性、督促檢查性三個(gè)方面。政府信息公共獲取制度也不例外，政府信息公共獲取工作要想做得扎實(shí)、規(guī)范，僅僅依靠體系嚴(yán)謹(jǐn)、操作性強(qiáng)的規(guī)章制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須建立一套科學(xué)完備的監(jiān)督問責(zé)制度，才能形成長效工作機(jī)制。1.2研究意義綜上所述，政府信息資源公共獲取制度對于打造透明政府，推動(dòng)信息公平的意義重大。但是，從政府信息公開的現(xiàn)狀來看，政府信息公共獲取制度的構(gòu)建才剛剛起步，政府信息公共獲取還面臨著諸如缺乏監(jiān)督責(zé)任追究制等諸多障礙。所以，研究政府信息公共獲取的行政問責(zé)具有重要的理論與實(shí)踐意義。理論上，研究政府信息公共獲取的行政問責(zé)問題，不僅拓展了政府信息公共獲取研究的廣度和深度，而且還有助于拓展行政問責(zé)制度的研究視域，推動(dòng)行政問責(zé)制研究走向深入。實(shí)踐上，對政府與公眾具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。主要表現(xiàn)在：一方面，從政府角度看，強(qiáng)化了政府公開政府信息的責(zé)任感，使政府部門、政府領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員明確信息不公開的后果，對自己的權(quán)力和行為負(fù)責(zé)，防止權(quán)力的濫用、失職瀆職；其次，有助于彌補(bǔ)《條例》的不足，完善政府信息公開制度；最后，有助于提高政府的透明度與公信力，打造“透明政府”、“可問責(zé)政府”。另一方面，從公眾角度看，有利于增強(qiáng)公眾對政府信息公開的監(jiān)督意識和監(jiān)督作用，有利于保障公眾對政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使政府信息能夠盡可能地為人民所認(rèn)知，所應(yīng)用。2國外研究狀況2.1西方問責(zé)制實(shí)踐的特點(diǎn)關(guān)于國外相關(guān)研究成果，筆者先以“AdministrativeAccountability”為主題，再分別以“publicaccesstogovernmentinformation”、“disclosureofthegovernmentinformation”、“publicityofgovernmentinformation”為主題結(jié)合檢索了1985至2009年8月ScienceDirect數(shù)據(jù)庫，檢索結(jié)果如表1所示。表1國外學(xué)術(shù)成果文獻(xiàn)檢索結(jié)果表明，西方的行政問責(zé)的研究，起源于行政問責(zé)實(shí)踐。在實(shí)踐領(lǐng)域，西方行政問責(zé)制起步較早，發(fā)展比較成熟，經(jīng)過一系列的改革（包括韋伯的科層制改革，市場化改革，獨(dú)立問責(zé)機(jī)構(gòu)和社會問責(zé)等）已經(jīng)形成了一整套比較完善的運(yùn)行機(jī)制和法律體系，對行政主體的行政行為進(jìn)行著有效的監(jiān)督和制約。西方問責(zé)制實(shí)踐的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：第一，西方國家的問責(zé)制不僅僅是表現(xiàn)于《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》等各項(xiàng)規(guī)章制度中，還表現(xiàn)為引咎辭職制度，但對引咎辭職在各國的憲法條文中和其他法律文件中也少有具體規(guī)定。所以，引咎辭職在各國中更多的體現(xiàn)為政治慣例。第二，建立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督和保證問責(zé)制的實(shí)行。譬如，美國政府和國會都沒有監(jiān)督部門，分別負(fù)責(zé)對政府各部門及其官員和國會議員的行為進(jìn)行監(jiān)督。第三，充分發(fā)揮新聞媒體艙監(jiān)督作用。例如，歐洲的“新聞媒體問責(zé)”。第四，明確問責(zé)責(zé)任。譬如，“在英國，根據(jù)布萊爾政府2001年通過的《部長級官員準(zhǔn)則》，部長級官員需承擔(dān)集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任，議會充當(dāng)問責(zé)者的角色，刑事責(zé)任方面由司法部門處理。所謂集體責(zé)任，要求政府部長級官員必須恪守集體負(fù)責(zé)制的原則，另外，不得透露政府內(nèi)部的決策過程。所謂個(gè)人責(zé)任包括三個(gè)方面，即決策錯(cuò)誤、執(zhí)行不力或執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，以及個(gè)人品行不端”[3]。第五，問責(zé)事由的確立?！拔鞣絿业男姓栘?zé)制雖未在憲法中確定，但是問責(zé)事由、問責(zé)程序已經(jīng)穩(wěn)定成型。問責(zé)事由主要包括降低政府合法性的重大事件、與個(gè)人情操和職業(yè)操守不符的事情、個(gè)人決策不當(dāng)或工作不利導(dǎo)致的重大損失”[4]。2.2西方行政問責(zé)研究進(jìn)展在行政問責(zé)實(shí)踐的推動(dòng)下，西方行政問責(zé)理論研：究也取得了較豐碩的成果，這些成果主要集中于以下四方面。第一，行政問責(zé)制概念的界定。西方的“行政問責(zé)制”也稱“官員問責(zé)制”，發(fā)源于近代英國，由英國：多年使用的彈劾程序演變而來，并在近代的西方真正確立[5]。1985年，美國學(xué)者JayMshafritz提出了行政問責(zé)的概念，并將問責(zé)的范圍界定為“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任”[6]。1998年，在《公共行政與政策國際百科全書》一書中，他又從廣義和狹義兩個(gè)范疇對行政問責(zé)的概念進(jìn)行了界定[7]。第二，問責(zé)理念的研究。在長期的政治實(shí)踐基礎(chǔ)上，國外學(xué)者圍繞“責(zé)任”、“問責(zé)制度”、“責(zé)任政府”等一系列相關(guān)問題進(jìn)行研究，建立了較扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，為建立現(xiàn)代民主政治背景下的責(zé)任型政府提供了較為堅(jiān)實(shí)的理論支撐。譬如，古德諾提出責(zé)任政府理念和構(gòu)建責(zé)任體制的構(gòu)想，查爾斯·吉爾伯特提出了兩個(gè)層面、四種途徑建立行政責(zé)任機(jī)制的模型，羅斯和休斯等人則從代議制角度揭示了問責(zé)制度的內(nèi)在邏輯。第三，民主問責(zé)、行政問責(zé)、社會問責(zé)及政治問責(zé)的區(qū)分。譬如，美國學(xué)者鄧恩認(rèn)為，在學(xué)術(shù)上對問責(zé)的研究可以分為兩類，“一類是從民主理論的視角研究問責(zé)，另一類是從公共行政的視角研究問責(zé)”[8]。AnnMarieGoetz和RobJenkins指出，從民主理論的視角研究的一般是民主問責(zé)，而公共行政視角研究的一般是行政問責(zé)[9]。BarbaraSRomzek對政治問責(zé)和社會問責(zé)進(jìn)行了區(qū)分，并明確指出，政治問責(zé)主體常常是能夠發(fā)揮社會影響的關(guān)鍵性的利害相關(guān)者[10]。第四，西方國家目前的研究重點(diǎn)主要集中在如何完善問責(zé)制，提高其效率和公開性等。例如，公共行政學(xué)從行政道德的角度、政治學(xué)從善治和政府誠信的角度、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從交易成本和社會資本的角度等，都對問責(zé)制進(jìn)行了詳細(xì)地探討。譬如，MartinMessner從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了問責(zé)制的缺陷，并在此基礎(chǔ)上提出完善路徑[1]；AlnoorEbrahim探討了問責(zé)制在提高非政府組織工作效率方面的實(shí)踐意義[12]。3國內(nèi)研究狀況3.1國內(nèi)研究的總體狀況關(guān)于國內(nèi)相關(guān)研究成果，筆者先以“行政問責(zé)”為主題，再分別以“公共獲取”、“信息公開”、“信息資源”、“政務(wù)信息”、“政府信息”等為關(guān)鍵詞、題名結(jié)合險(xiǎn)索了1999年至2009年10月中國期刊網(wǎng)(CNKl)下的“中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫”、“中國博士學(xué)位淪文數(shù)據(jù)庫”、“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”，檢索結(jié)果如表2所示。表2國內(nèi)學(xué)術(shù)成果由上述檢索結(jié)果可知，目前國內(nèi)學(xué)者對行政問責(zé)制的研究已有較多成果，但是，具體到政府信息公共獲取行政問責(zé)的研究相對較少，多數(shù)學(xué)者僅僅將政府信息公開作為完善行政問責(zé)制的一項(xiàng)具體措施研究?？傮w來說，現(xiàn)有研究呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，從研究起點(diǎn)看，我國自2003年發(fā)生“非典”時(shí)開始啟動(dòng)行政問責(zé)制，國內(nèi)學(xué)者對行政問責(zé)的研究起步較晚，還是一個(gè)新課題，但在問責(zé)實(shí)踐的促動(dòng)下，從2004年開始，相關(guān)論文迅速增加，行政問責(zé)研究已在短期內(nèi)迅速成為我國理論界的研究熱點(diǎn)。據(jù)“中國學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫”檢索結(jié)果表明，2004年至2009年8月標(biāo)題中出現(xiàn)“問責(zé)”一詞的論文就有3319篇。第二，從研究軌跡看，行政問責(zé)制發(fā)端于借鑒境外（含香港等地區(qū)）行政問責(zé)的經(jīng)驗(yàn)和做法，借助“非典”這一特殊事件，發(fā)展于各級政府體制改革之中追究各級行政官員的責(zé)任，成熟于行政問責(zé)的規(guī)范化、制度化建設(shè)。第三，從研究視角看，跨學(xué)科研究成為一大趨勢，理論界與實(shí)踐界分別從法學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科視角相繼圍繞這一主題展開研究。譬如，劉重春從政治民主理論的視角研究問責(zé)的理論基礎(chǔ)[13]，譚國太從公共行政及行政生態(tài)學(xué)的視角研究問責(zé)的責(zé)任體系[14]，陳黨從行政法學(xué)的視角研究問責(zé)的完善路徑[15]，還有程啟智、龔來良等人從經(jīng)濟(jì)學(xué)層面分析了行政問責(zé)制對政府履行健康和安全監(jiān)管職責(zé)產(chǎn)生的影響及在理性經(jīng)濟(jì)人、資源稀缺性假設(shè)下，思考行政問責(zé)制的建設(shè)與完善等[16-17]。第四，從研究思路看，較多地從“應(yīng)然”與“實(shí)然”兩個(gè)角度對行政問責(zé)制進(jìn)行探討。從“應(yīng)然”角度主要探討行政問責(zé)制的理論基礎(chǔ)、概念及內(nèi)涵。從“實(shí)然”的角度主要探討行政問責(zé)制實(shí)施困境，在此基礎(chǔ)上“對癥下藥”，提出完善行政問責(zé)制的路徑。譬如，部分學(xué)者就香港高官問責(zé)制展開的評析及借鑒的研究就結(jié)合了“應(yīng)然”與“實(shí)然”兩種思路。3.2國內(nèi)研究的具體進(jìn)展近幾年來，就信息資源公共獲取的一般問題，學(xué)術(shù)界討論熱烈，譬如，陳傳夫分析了中國科學(xué)數(shù)據(jù)公共獲取機(jī)制的特點(diǎn)與障礙，并提出了優(yōu)化建議[18]，還介紹美國解決信息公共獲取問題的模式[19]，肖冬梅分析了信息資源公共獲取制度的現(xiàn)實(shí)需求、理論依據(jù)及制度構(gòu)成與運(yùn)行等問題[20]，姚維保、黃璇等分析了我國信息資源公共獲取的現(xiàn)狀，并提出了促進(jìn)信息資源公共獲取的對策[21-22]。同時(shí)，對政府信息專題領(lǐng)域的公共獲取研究也漸成熱潮，譬如，趙莉等對政府信息資源公共獲取的核心即《政府信息公開條例》的起草與頒布、政府信息資源公共獲取現(xiàn)狀、中美政府信息公共獲取保障機(jī)制比較、政府信息資源公共獲取的策略、政府信息資源公共獲取的價(jià)值取向等展開了深入研究[23-28]。而涉及行政問責(zé)基本問題的一般研究，各種成果與觀點(diǎn)則層出不窮。主要可以分為以下四種：一是對行政問責(zé)概念及內(nèi)涵的介紹，其主要代表人物是王宏偉和周亞越，他們分別從“由誰問”、“向誰問”、“問什么”、“如何問”以及“問何責(zé)”和“會怎樣”等角度回答問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)制責(zé)任體系和問責(zé)后果等一系列問題[29-30]。二是對行政問責(zé)法理基礎(chǔ)的研究，譬如陳黨認(rèn)為，能夠作為問責(zé)制法理基礎(chǔ)的主要是人民主權(quán)理論、責(zé)任政府理論、權(quán)力制約理論、人民監(jiān)督理論和政府法制理論[15]。三是對當(dāng)前中國行政問責(zé)制度存在的障礙及完善路徑的研究，譬如王學(xué)軍系統(tǒng)分析了行政問責(zé)制實(shí)施的困境并提出通過及時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新解決此問題[31]，丁先存、夏淑梅從健全行政問責(zé)制度體系、完善民主問責(zé)制度和正當(dāng)程序的角度分析了完善我國行政問責(zé)制的制度選擇[32]。四是關(guān)于香港高官問責(zé)制的評析及借鑒研究，譬如陳瑞蓮、鄒勇兵探討了香港特別行政區(qū)實(shí)施香港高官問責(zé)制的背景和高官問責(zé)制以來取得的成效及存在的問題，并對其完善提出了一些建議[33]。綜上所述，盡管學(xué)界的