地方政府競爭、制度創(chuàng)新與知識溢出

地方政府競爭、制度創(chuàng)新與知識溢出

D63：A1009-8860(2010)05-0096-05地方政府競爭是一個(gè)國家內(nèi)部不同行政區(qū)域政府之間在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展等方面所開展的競爭。從理論上說，中國政治上集權(quán)和經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的國情帶來地方政府之間為政治利益而展開經(jīng)濟(jì)資源的爭奪，這導(dǎo)致地方政府之間競爭關(guān)系的產(chǎn)生，因此“地方政府競爭是一種客觀存在的現(xiàn)象”[1]。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，制度創(chuàng)新對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要。而根據(jù)內(nèi)生增長理論，知識溢出促進(jìn)創(chuàng)新，創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。地方政府競爭的目的是獲得經(jīng)濟(jì)增長，制度創(chuàng)新與知識溢出則是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的途徑。至此，地方政府競爭、制度創(chuàng)新與知識溢出通過經(jīng)濟(jì)增長有機(jī)聯(lián)系在一起。已有研究對地方政府競爭進(jìn)行了深入的探討，然而，實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中競爭與合作并存。本位主義下的地方保護(hù)成為地方政府間合作的嚴(yán)重障礙[2]，正如同巧取豪奪比誘使企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行生產(chǎn)創(chuàng)造來得容易一樣，通過行政管制等手段的地方保護(hù)總比絞盡腦汁地進(jìn)行制度創(chuàng)新來得簡單。從這個(gè)意義上說，理解地方政府競爭行為模式如何影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的意義。本文的研究路線如圖1所示。理論描述概念模型地方政府競合程度強(qiáng)合作弱競爭強(qiáng)競爭弱合作知識溢出水平差異制度創(chuàng)新水平差異經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異圖1研究路線一、理論基礎(chǔ)1.地方政府競爭從政府競爭的理論演化看，自古典市場經(jīng)濟(jì)以來，無論是中央政府，還是地方政府，競爭是客觀存在的現(xiàn)象。區(qū)域間的地方政府競爭，集中體現(xiàn)為轄區(qū)間政府為獲得各種有形或無形的資源以實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，而圍繞制度、政策和公共物品與公共服務(wù)的競爭。隨著中國分稅制改革的進(jìn)行，區(qū)域間的地方政府已不再是農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期那種垂直統(tǒng)治下“自給自足”型的封閉式政府，而是擁有相對獨(dú)立地方利益和橫向競爭壓力的開放式政府。財(cái)政分權(quán)下的地方政府擁有了更多的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，而民主集中制下的官員任命體制則使地方政府擁有了更多的政治激勵(lì)，在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與政治激勵(lì)的共同作用下，地方政府之間的競爭也日趨激烈。雖然這種雙重激勵(lì)被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要因素，然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種壓力下的政府競爭并不必然帶來經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，反而帶來多重后果，“增長失衡”就被認(rèn)為是當(dāng)前階段中國最主要的社會(huì)特征。早在1997年法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家SandraPoncet研究發(fā)現(xiàn)，中國國內(nèi)省際間商品貿(mào)易平均關(guān)稅達(dá)到46%，比10年前提高了整整11%。[3]貿(mào)易壁壘不僅導(dǎo)致地區(qū)間的交易成本增大，造成了福利的凈損失，而且扭曲了價(jià)格機(jī)制，損害了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。因此，正如何夢筆所言：“從實(shí)證的角度，各個(gè)政府或機(jī)構(gòu)事實(shí)上是始終處于競爭之中的；從規(guī)范的角度來說，必須找到一些能夠調(diào)節(jié)政府間競爭的構(gòu)想，使得這些競爭能夠有利于整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。[4]加強(qiáng)地方政府間的合作將是有效的路徑。楊龍指出：“隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入較高的階段，經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化特征愈發(fā)明顯，地方政府合作對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的作用也日益顯露。”[5]本文正是基于尋找“調(diào)節(jié)政府間競爭的構(gòu)想”的基礎(chǔ)上，將地方政府的競爭與合作關(guān)系劃分成兩種：強(qiáng)競爭弱合作、強(qiáng)合作弱競爭，希望能夠借助此種劃分，給出地方政府競爭與合作的合理邊界。2.知識溢出知識溢出即知識的外部性，指的是知識產(chǎn)生后會(huì)通過合理的路徑在一定時(shí)間內(nèi)擴(kuò)散到其他地方，進(jìn)而增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利。在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，Arrow最早闡明了知識的累積過程及其經(jīng)濟(jì)涵義。Romer在此基礎(chǔ)上明確指出，技術(shù)知識的非競爭性和部分排他性特征是知識溢出發(fā)生的根本原因，并將知識作為獨(dú)立要素引入生產(chǎn)函數(shù)，建立了知識溢出的內(nèi)生增長模型，認(rèn)為基于區(qū)域的知識存量和知識的吸收能力以及人力資本存量的空間知識溢出是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Α6](P1002)知識溢出的原因在于知識的稀缺性、重要性和經(jīng)濟(jì)開放度。知識溢出是影響空間集聚、創(chuàng)新與區(qū)域增長的重要因素，也是解釋空間相互作用的切入點(diǎn)。已有研究已經(jīng)在知識溢出促進(jìn)集聚和推動(dòng)創(chuàng)新過程中的作用機(jī)理和影響因素，以及知識溢出在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中的作用進(jìn)行了卓有成效的探討。雖然眾多研究聚焦于企業(yè)間的知識溢出，但知識溢出的作用可以從一個(gè)側(cè)面解釋區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和收斂過程，就這一點(diǎn)而言，地方政府之間的知識溢出也是存在的。然而，知識溢出卻是一把“雙刃劍”，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在兩種截然對立的效應(yīng)：一方面，地方政府要提高對知識溢出的吸收就必須提高學(xué)習(xí)的能力，產(chǎn)生競爭性溢出效應(yīng)；另一方面，對公共知識的“搭便車”行為所造成的地方政府間惡性競爭又必然導(dǎo)致區(qū)域間知識積累的停滯不前。3.制度創(chuàng)新新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物諾斯認(rèn)為制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，制度提供了人類相互影響的框架，建構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)，或更確切地說一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競爭關(guān)系，制度創(chuàng)新的目的是為了實(shí)現(xiàn)既有制度框架下無法獲得的潛在外部收益。[7]新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，國家或者地區(qū)之間的差異就是制度方面的差異，他們之間的競爭實(shí)質(zhì)上就是制度的競爭。制度創(chuàng)新帶來的不僅僅是交易成本節(jié)約，更為重要的是巨大的社會(huì)外部效應(yīng)。制度創(chuàng)新是制度安排的積極變動(dòng)和替換，是制度創(chuàng)新主體為了獲得在現(xiàn)有制度安排下所不能獲得的利益而進(jìn)行的新的制度安排。因此，制度創(chuàng)新是一個(gè)制度逐漸代替另一個(gè)制度的過程，其中不可避免地涉及到利益格局的重新分配，這使制度創(chuàng)新具有高風(fēng)險(xiǎn)、高成本和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。諾斯等人的理論已經(jīng)證實(shí)制度創(chuàng)新會(huì)通過產(chǎn)生相應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新和資源流動(dòng)方式而決定當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長；中國改革開放以來的實(shí)踐以及中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也驗(yàn)證了政府制度創(chuàng)新是引導(dǎo)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)有力杠桿。地方經(jīng)濟(jì)競爭力來源于地方的資源、技術(shù)和制度，起決定作用的是制度，而且，越是接近具體環(huán)境的政府，直接創(chuàng)新的動(dòng)力越大。制度創(chuàng)新過程實(shí)際上也是確立排他性產(chǎn)權(quán)的過程，即通過明確微觀主體的收益預(yù)期實(shí)現(xiàn)外部利潤的內(nèi)部化，使地方政府獲得壟斷租金。然而由于知識的溢出特性，只要一地突破進(jìn)入壁壘，其他地方就會(huì)模仿，造成壁壘的全線被突破和壟斷租金消失。然而，這種壁壘的突破卻會(huì)使地方政府之間的競爭加劇，過度競爭會(huì)導(dǎo)致制度創(chuàng)新的失范。二、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑通過引入人力資本、制度因素、技術(shù)的生產(chǎn)過程等轉(zhuǎn)換機(jī)制，可以將索洛增長模型進(jìn)行擴(kuò)展，分析復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)增長。地方政府為了吸引更多的資源與要素流入，刺激本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，除了要求上級給予優(yōu)惠政策外，也具有通過突破制度創(chuàng)新的進(jìn)入壁壘構(gòu)建一個(gè)相對有效率產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動(dòng)機(jī)，以有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和良好的投資環(huán)境吸引外資與內(nèi)資的流入，通過明確微觀主體的投資收益預(yù)期激勵(lì)其創(chuàng)造更多的生產(chǎn)性利潤，從而擴(kuò)大地方政府的剩余分享額。因此，重塑地方政府競爭秩序等價(jià)于推動(dòng)地方政府的制度創(chuàng)新[3]，也就是說，地方政府可以通過制度創(chuàng)新來吸引資源、創(chuàng)新技術(shù)、促進(jìn)增長，而不是通過地方保護(hù)主義或模仿主義來維持增長。在中國的財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)下，地方政府在制度創(chuàng)新過程中起著重要作用，地方政府競爭行為實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的制度模式。不過，制度創(chuàng)新同其他創(chuàng)新一樣，只要條件和環(huán)境具備，是可以被模仿的。一般而言，先進(jìn)行制度創(chuàng)新的地區(qū)，付出更多的制度創(chuàng)新成本，后進(jìn)行制度創(chuàng)新的地區(qū)，可以通過制度設(shè)計(jì)的模仿或制度移植等來降低自己的制度創(chuàng)新成本；當(dāng)然，后進(jìn)行制度創(chuàng)新的地方政府也會(huì)失去相應(yīng)的制度優(yōu)勢和制度收益。因此，地方政府如何在不確定條件下進(jìn)行學(xué)習(xí)、模仿、試錯(cuò)和不斷修正是制度創(chuàng)新成功的充分條件，而在此系列過程中收益與成本的比較則是創(chuàng)新成功的必要條件。地方政府之間的競爭合作關(guān)系是影響地方政府之間知識溢出效應(yīng)的重要因素，而地方政府之間知識溢出效應(yīng)又是決定地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的關(guān)鍵因素，進(jìn)而是影響地方經(jīng)濟(jì)增長與其他地區(qū)利益協(xié)調(diào)的重要因子。地方政府之間的競爭與合作關(guān)系將始終貫徹地方政府之間知識溢出效應(yīng)問題研究的全過程。三、地方政府競爭關(guān)系下的知識溢出地方政府圍繞公共物品、吸引資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面進(jìn)行競爭。地方政府競爭的目的是為了促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展，并通過經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長來獲得更多的財(cái)政收益，實(shí)現(xiàn)地方政府收益或效用的最大化。隨著財(cái)政分權(quán)的發(fā)展，地方政府所獲得的財(cái)政激勵(lì)逐步增強(qiáng)，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性得以充分發(fā)揮。極端情況下，地方政府之間也存在純粹的競爭關(guān)系或者合作關(guān)系。但是，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，地方政府不可能赤裸裸地競爭或者誠心誠意地合作，因此競爭與合作并存是常態(tài)。就競爭模式的層面而言，地方政府之間的競爭可以分為兩類：強(qiáng)競爭弱合作，強(qiáng)合作弱競爭。強(qiáng)競爭弱合作是地方政府采取“攫取之手”的方式，通過貿(mào)易壁壘、行政壟斷等途徑與其他地區(qū)展開惡性競爭，而合作則流于形式，如我國中西部的一些地區(qū)；而強(qiáng)合作弱競爭則完全相反，地方政府采取“援助之手”的方式，通過貿(mào)易合作、溝通交流等方式展開合作，達(dá)到“雙贏”的狀態(tài)，但又不缺少競爭的激勵(lì)，如長三角地區(qū)。地方政府之間的競爭模式是地方政府之間進(jìn)行利益博弈的外在表現(xiàn)形式，地方政府之間的利益博弈是影響地方政府之間知識溢出的基礎(chǔ)。知識溢出是客觀存在的，但在知識交流與交易過程中，地方政府不斷進(jìn)行權(quán)衡與博弈，從而影響了知識溢出水平。從理論來說，地方政府在知識合作中獲得的收益主要來自兩個(gè)方面，一方面是知識競爭所帶來的壟斷租金，另一方面是知識合作所形成的利潤分配。不同競爭模式下的地方政府對兩種收益的認(rèn)知不同，知識溢出效應(yīng)則截然不同。(1)當(dāng)?shù)胤秸g存在完全競爭關(guān)系時(shí)，此時(shí)表現(xiàn)為零和博弈，每位競爭者都會(huì)把自己的知識溢出行為效應(yīng)內(nèi)化，把對競爭對手的知識溢出效應(yīng)看成是對自己收益不利的事情。地方政府采取此種模式，制度創(chuàng)新的來源——競爭對手的知識吸收是沒有的，進(jìn)而表現(xiàn)為制度創(chuàng)新完全內(nèi)化，完全不利于知識的擴(kuò)散與吸收。(2)當(dāng)?shù)胤秸g存在完全合作關(guān)系時(shí)，知識共享中的知識溢出效應(yīng)是作為不同地方政府的整體利益而聯(lián)系在一起的。在合作關(guān)系下，每位合作者都會(huì)把自己的知識溢出效應(yīng)外在化，把對合作者的溢出效應(yīng)看成是對自己利益有利的事情。地方政府采取此種模式，制度創(chuàng)新的來源——知識獲取是高程度的，進(jìn)而表現(xiàn)為制度創(chuàng)新高水平。(3)當(dāng)?shù)胤秸g存在強(qiáng)競爭關(guān)系或潛在的強(qiáng)競爭關(guān)系時(shí)，即強(qiáng)競爭弱合作，地方政府之間的知識溢出效應(yīng)外化表現(xiàn)得相對少一些，地方之間設(shè)置知識學(xué)習(xí)與吸收障礙是非常普遍的現(xiàn)象。地方政府之間不能通過對話機(jī)制來協(xié)調(diào)利益沖突，由于競爭處于強(qiáng)勢地位，因此，地方本位主義將導(dǎo)致地方保護(hù)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，資源配置失靈等一系列區(qū)域問題。(4)當(dāng)?shù)胤秸g存在強(qiáng)合作關(guān)系或潛在的強(qiáng)合作關(guān)系時(shí)，即強(qiáng)合作弱競爭，知識溢出的外化效應(yīng)才較為明顯，地方政府主體成員間的知識溢出效應(yīng)表現(xiàn)為外在化傾向。地方政府之間通過合作機(jī)制來緩解利益沖突，會(huì)產(chǎn)生對雙方均有益處的“雙贏”模式，此時(shí)，制度創(chuàng)新也會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。從實(shí)際來說，目前我國地方政府合作的組織化、制度化程度相對較低，沒有一套制度化的議事和決策機(jī)制，也沒有建立一套功能性的組織機(jī)構(gòu)，基本停留在各種會(huì)議制度與單項(xiàng)合作機(jī)制和組織，一般采取集體磋商的形式。而且，由于存在所謂的競爭約束和交易費(fèi)用約束，財(cái)政收入最大化與降低交易費(fèi)用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效率體制之間存在持久的沖突。這使得地方政府間的合作互動(dòng)關(guān)系常常流于形式。因此，雖然明知某項(xiàng)制度安排有利于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在存有“溢出效應(yīng)”的場合，參與雙方可能都不實(shí)施該制度安排。尤其是在競爭條件下，因?yàn)閷?shí)施者將冒著政治風(fēng)險(xiǎn)更冒著其他轄區(qū)因自己制度創(chuàng)新的外在性而獲得經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，而實(shí)施者政績下降的風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者就指出，解決我國當(dāng)前這種困境的途徑之一就是采取措施改變競爭激勵(lì)約束，使地方政府之間的強(qiáng)競爭弱合作模式逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)合作弱競爭，變被動(dòng)溢出為主動(dòng)溢出，有效利用知識溢出促進(jìn)合作。四、競爭模式轉(zhuǎn)換的機(jī)制地方政府競爭問題的關(guān)鍵不是限制政府競爭，而是如何在政府體系內(nèi)部建立和維持一種競爭秩序，在這一競爭秩序的框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)范的競爭，提高效率和增進(jìn)福利，在公平、規(guī)范競爭基礎(chǔ)上真正建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制。1.改進(jìn)地方政府官員激勵(lì)機(jī)制財(cái)政分權(quán)和晉升提拔使GDP成為地方政府行為導(dǎo)向是一個(gè)不爭的事實(shí)。雖然這種行為在一定程度上促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的增長，但也成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中若干矛盾的癥結(jié)所在：(1)地方政府的投資沖動(dòng)推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)過熱和加劇重復(fù)建設(shè)，(2)地方政府的地方保護(hù)導(dǎo)致市場分割，(3)地方政府在GDP最大化過程中的角色異化破壞市場機(jī)制，造成社會(huì)不和諧。因此，必須引入恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制來考核地方政府官員的績效，加強(qiáng)地方政府之間的合作關(guān)系，加大地方政府官員之間的主觀性知識溢出度，使地方政府保持較高的制度創(chuàng)新水平。只有從激勵(lì)體制上著手，降低地區(qū)間的交易成本，提高落后地區(qū)的競爭力，才能實(shí)現(xiàn)地方政府的競爭模式轉(zhuǎn)變。2.強(qiáng)化地方政府官員約束機(jī)制政府官員的約束機(jī)制對考核有重要影響。由于政府官員的控制權(quán)激勵(lì)及其代理人和多重代理人身份，地方政府官員約束的外化難以避免，因此，必須硬化對地方政府官員的約束。地方政府官員能夠?qū)嵤┊a(chǎn)權(quán)侵犯、濫用公權(quán)力和實(shí)施公權(quán)力暴力，產(chǎn)生“公地悲劇”，一個(gè)很重要的原因就在于產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠。長期以來，我國的土地資源沒有進(jìn)入市場，地方政府只支付極少的補(bǔ)償金就可以征用農(nóng)民的耕地，土地幾乎成為地方政府的“免費(fèi)午餐”，各級地方政府通過大量征用和出售土地或變相出售土地獲得巨額建設(shè)資金，大搞“政績工程”和“形象工程”。因此要提高土地資源的約束力度，約束政府濫用