旅游公共服務(wù)體系一個理論框架的構(gòu)建

旅游公共服務(wù)體系一個理論框架的構(gòu)建

一、引言隨著中國國際地位不斷提升，經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，以及國家擴大內(nèi)需、促進消費和加快發(fā)展服務(wù)業(yè)等一系列方針政策的實施，我國旅游經(jīng)濟進入了一個快速發(fā)展期，旅游公共服務(wù)在政府職能中的地位日益突出。2009年11月25日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過了《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，提出“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的新要求，同時指出要優(yōu)化旅游消費環(huán)境，加快以旅游交通、游客服務(wù)、旅游安全等為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]。旅游公共服務(wù)的廣泛社會需求、政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求以及旅游公共服務(wù)的實踐探索，已經(jīng)對旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)建提出了迫切要求，需要我們在如何確定政府旅游公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容、怎樣在信息服務(wù)和安全保障等方面整合社會資源、完善政府旅游公共服務(wù)職能方面加強研究，從而為行政管理部門提供具有理論基礎(chǔ)的決策依據(jù)[2]。本文根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)和公共管理學(xué)等有關(guān)理論，在分析旅游公共服務(wù)體系內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，重點從旅游公共服務(wù)的內(nèi)容構(gòu)成、供需主體、供給模式以及政府監(jiān)管等方面，綜合國內(nèi)外旅游公共服務(wù)實踐經(jīng)驗，以此構(gòu)建旅游公共服務(wù)體系的理論框架。二、研究進展近年來，國內(nèi)外公共管理學(xué)界、公共行政學(xué)界對公共服務(wù)的研究取得了顯著成績，但在旅游公共服務(wù)領(lǐng)域的探討才剛剛開始，且多從企業(yè)角度出發(fā)，注重旅游者的服務(wù)感知[3，4]、滿意度[5，6]等實證研究。歐美等旅游發(fā)達國家旅游公共服務(wù)內(nèi)容廣泛且現(xiàn)代化程度高[7]，政府在旅游公共服務(wù)設(shè)施供給中給予了極大的支持[8]。如隨處可見的“I”字符、大量免費旅游信息、針對不同游客提供旅游咨詢服務(wù)以及由政府或私人組織運營的各種旅游急救服務(wù)機構(gòu)等。國內(nèi)關(guān)于“旅游公共服務(wù)(體系)”一詞，雖然近幾年在政府部門旅游工作報告中頻繁出現(xiàn)，且使用頻率越來越高，但對于旅游公共服務(wù)(體系)內(nèi)涵、內(nèi)容構(gòu)成、如何運作等尚缺乏系統(tǒng)研究。旅游公共服務(wù)體系構(gòu)成方面，在2007年以前，只有少數(shù)學(xué)者對旅游業(yè)[9]、散客旅游[10]、城市旅游[11]、自駕車游[12]、自助游[13]的旅游服務(wù)體系進行了探討。2007年以后，尤其是最近兩年，出現(xiàn)了一些涉及旅游公共服務(wù)體系與管理問題的文獻，如劉小軍將旅游公共服務(wù)劃分為基礎(chǔ)性、市場性和管理性旅游公共服務(wù)三大類[14]；張廣瑞對旅游公共服務(wù)設(shè)施進行了劃分[15]；李爽從旅游公共服務(wù)屬性、內(nèi)容構(gòu)成、存在形態(tài)、受益影響范圍以及需求特征等方面對旅游公共服務(wù)類型進行了探討[16]；郭勝基于政府視角對節(jié)事活動旅游公共服務(wù)進行了分析[17]。旅游公共服務(wù)供給問題方面，傳統(tǒng)思維認(rèn)為旅游公共服務(wù)是由政府旅游管理部門向社會提供的，不以營利為目的的旅游類服務(wù)[18]。但也有學(xué)者認(rèn)為，政府不應(yīng)該是旅游公共服務(wù)的唯一直接提供者，社會其他部門也有可能進入旅游公共服務(wù)領(lǐng)域，參與旅游公共服務(wù)的供給[16,19]，政府要通過建立專門機構(gòu)來管理旅游資源和規(guī)范發(fā)展[20]，公共部門與私營部門的合作是旅游發(fā)展的重要政策工具[21]，構(gòu)建公私伙伴關(guān)系是轉(zhuǎn)型期中國旅游業(yè)獲得強勁動力的必選模式[22]。相對于滯后的理論研究，我國一些旅游發(fā)達城市，如上海、北京、桂林、廈門、杭州等地，對旅游公共服務(wù)體系建設(shè)進行了卓有成效的探索，在旅游公共服務(wù)的供給與運營模式方面積累了較為豐富的經(jīng)驗。但與此同時，我們也清醒地看到，由于旅游公共服務(wù)在我國開展的時間不長，運作過程中還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在對旅游公共服務(wù)的理念認(rèn)識不到位；旅游公共服務(wù)的供給水平和層次低下、供給方式單一，無法充分滿足公眾日益增長的旅游公共服務(wù)需求；運行體制不完善，資源配置率低，這些都嚴(yán)重制約了旅游公共服務(wù)的健康發(fā)展。盡管學(xué)術(shù)界對“旅游公共服務(wù)體系”探討得不多，對于旅游公共服務(wù)基本構(gòu)成也是眾說紛紜，但旅游公共服務(wù)的廣泛社會需求與實踐探索，使得加強旅游公共服務(wù)體系的研究迫在眉睫，亟待建立一個相對完善的理論體系指導(dǎo)旅游公共服務(wù)實踐。三、旅游公共服務(wù)體系概念的界定目前，學(xué)術(shù)界對于“旅游公共服務(wù)體系”尚沒有統(tǒng)一的定義。本文認(rèn)為，“旅游公共服務(wù)”與“旅游公共服務(wù)體系”是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。筆者曾撰文指出，旅游公共服務(wù)是指由政府或其他社會組織提供的，不以營利為目的，具有明顯公共性的，以滿足旅游者共同需要為核心的公共產(chǎn)品和服務(wù)的總稱[23]。體系是“若干事物互相聯(lián)系互相制約而構(gòu)成的一個整體”。如果說，“旅游公共服務(wù)”研究的核心問題是旅游公共服務(wù)的類型和結(jié)構(gòu)，解決“是什么”的問題；那么，“旅游公共服務(wù)體系”則是側(cè)重研究如何有效地整合旅游公共服務(wù)資源，從而為旅游公共服務(wù)的運行提供保障，是研究“怎么做”的問題，它側(cè)重研究旅游公共服務(wù)的主體如何提供旅游服務(wù)的問題。所以，旅游公共服務(wù)體系是指在一定的旅游公共服務(wù)供給模式與政策規(guī)范下，依據(jù)一定的旅游公共服務(wù)的供給方式而形成的旅游公共服務(wù)系統(tǒng)。四、旅游公共服務(wù)體系的基本架構(gòu)旅游公共服務(wù)體系的建立有賴于旅游目的地地域范圍內(nèi)完善的公共服務(wù)系統(tǒng)(如目的地基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、綜合環(huán)境、公共信息服務(wù)以及公共安全救助、衛(wèi)生設(shè)施、金融服務(wù)設(shè)施等)的支持，公共服務(wù)系統(tǒng)是旅游公共服務(wù)體系運作的基礎(chǔ)和重要支撐。從供需結(jié)構(gòu)方面看，旅游面臨的主要問題是如何實現(xiàn)旅游者與當(dāng)?shù)鼐用窨傮w需求最大化滿足的問題；忽視本地居民的出行需求會導(dǎo)致因旅游流量的波動而造成部分旅游公共服務(wù)設(shè)施閑置，而忽略旅游者的需求則會影響到目的地最佳接待服務(wù)能力，最終制約旅游經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。由此，面向旅游者服務(wù)的行業(yè)部門與面向當(dāng)?shù)鼐用竦姆?wù)部門相互滲透交叉，兩者互相影響，具有較強的相關(guān)性。1.旅游公共服務(wù)體系的內(nèi)容構(gòu)成綜合相關(guān)研究以及國內(nèi)外有關(guān)旅游公共服務(wù)實踐，本文認(rèn)為，旅游公共服務(wù)體系的內(nèi)容(即旅游公共服務(wù)的供給客體)主要由旅游基礎(chǔ)設(shè)施類服務(wù)、旅游公共信息類服務(wù)、旅游行業(yè)指導(dǎo)類服務(wù)以及旅游公共安全監(jiān)測類服務(wù)等四個子系統(tǒng)構(gòu)成(如表1)，對旅游公共服務(wù)體系內(nèi)容構(gòu)成的細(xì)致劃分，是旅游公共服務(wù)供給主體、供給模式選擇的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高和公眾對旅游公共服務(wù)需求的多樣化，這一內(nèi)容體系的建設(shè)也將愈加全面和深入。此外，旅游發(fā)展的階段不同，不同區(qū)域所能提供的旅游公共服務(wù)內(nèi)容也會有所側(cè)重。2.旅游公共服務(wù)的需求與供給主體旅游公共服務(wù)需求是目的地旅游公共服務(wù)體系存在的基礎(chǔ)和根本原因，旅游公共服務(wù)供給是旅游公共服務(wù)體系的核心構(gòu)成。旅游公共服務(wù)供給可以從兩個層面理解：從供給主體結(jié)構(gòu)看，主要討論由誰來供給的問題，表明多個主體及其之間的合作和競爭關(guān)系；從提供過程來看，主要討論怎么供給的問題，它表明旅游公共服務(wù)提供是一個動態(tài)的過程。(1)需求主體分析旅游公共服務(wù)的需求主體(即服務(wù)對象)，是旅游公共服務(wù)體系形成和發(fā)展的原動力，是服務(wù)的接受者或受益者。根據(jù)受益影響程度，廣義的需求主體不僅包括最終受益者(即潛在的和現(xiàn)實的旅游者)，而且還包括中間受益者(如政府、旅游企業(yè)、社區(qū)等)，因為各主體不僅在旅游公共服務(wù)中提供各自的服務(wù)內(nèi)容，而且也在不斷地獲得或共享服務(wù)。這里潛在和現(xiàn)實的旅游者不僅指外地游客，同時還兼顧了本地居民。狹義的需求主體僅指旅游者，本文僅以狹義的需求主體(旅游者)展開研究。充分尊重旅游者需求意愿，是保證旅游公共服務(wù)供給有效性的前提。(2)供給主體分析伴隨旅游消費需求結(jié)構(gòu)以及旅游公共需求偏好的多樣化，傳統(tǒng)的旅游公共服務(wù)由政府單一供給模式已無法滿足旅游者的公共需要，客觀上要求旅游公共服務(wù)供給主體呈現(xiàn)多樣化和動態(tài)化。根據(jù)埃利諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)在公共服務(wù)的構(gòu)成主體問題上的分析[24]，旅游公共服務(wù)的主體可由從事旅游公共服務(wù)的各個領(lǐng)域以及各個層級的機構(gòu)和人員組成，具體包括政府、旅游企業(yè)以及從事旅游服務(wù)的相關(guān)企事業(yè)單位和社會團體，甚至是個人等(如圖1)。旅游公共服務(wù)的供給主體通過有效手段配置旅游公共服務(wù)資源，并向公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的旅游公共服務(wù)。①政府政府是現(xiàn)代社會中以非營利為目的的一種行政組織，是以強制性方式實現(xiàn)公共利益的一種制度安排，目的在于通過有效地配置公共資源實現(xiàn)公共利益和社會福利最大化。政府強調(diào)的是整體和普遍的服務(wù)，讓所有服務(wù)的接受者都能承擔(dān)起旅游公共服務(wù)的價格和享受滿意的旅游公共服務(wù)質(zhì)量。公共性純度較高的旅游公共服務(wù)(如重大旅游公共服務(wù)設(shè)施、旅游生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護等)、純粹的制度類旅游公共服務(wù)(如旅游政策法規(guī)、休假制度等)以及非政府力量不愿意以及沒有能力提供的旅游公共服務(wù)，一般由政府提供。而且各級政府在提供公共服務(wù)的過程中所處的地位和發(fā)揮的作用是不同的，根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)理論，中央政府提供的服務(wù)一般屬于宏觀服務(wù)，地方政府提供的服務(wù)則屬于中觀或微觀服務(wù)。②企業(yè)企業(yè)(營利組織)是現(xiàn)代社會中以營利為目的的一種經(jīng)濟組織，是以自愿性方式實現(xiàn)私人利益的一種制度安排，目的是通過有效地配置資源實現(xiàn)私人利益的最大化。個人需求數(shù)量是有差異的，營利組織供給服務(wù)則是對服務(wù)消費者細(xì)分的一種回應(yīng)，是對個人差異化旅游需求的滿足。差異性旅游公共服務(wù)包括定向服務(wù)和特殊服務(wù)，前者是針對特定群體(如自駕車旅游服務(wù))或特定區(qū)域的服務(wù)(如“導(dǎo)游通”旅游手機卡、旅游優(yōu)惠券、旅游一卡通等)，一般由供給方和需求方的消費群體共同付費；特殊服務(wù)是個體層面的服務(wù)，一般由消費者自行付費(如旅游保險、旅游導(dǎo)游服務(wù))。旅游公共服務(wù)的市場化提供將有形產(chǎn)品作為服務(wù)的載體，使不愿平均無差別享受旅游公共服務(wù)的部分公眾可以在自愿多付費的前提下進行選擇，以便享受更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。③社會從組織目標(biāo)上看，社會第三部門是指在政府部門和以營利為目的的企業(yè)(市場部門)之外的一切志愿團體、社會組織或民間協(xié)會、基金會和公益性事業(yè)單位，主要指教育、文化藝術(shù)、環(huán)境保護、慈善基金會、志愿者團體等機構(gòu)，具有以非營利為目的，以自愿性、半自愿性或半強制性的方式實現(xiàn)公共利益的特點。由于政府和市場(企業(yè))在旅游公共服務(wù)供給方面的不足，非營利組織延展服務(wù)的補充不可或缺。旅游公共服務(wù)的個人供給更多地體現(xiàn)了公民強烈的主體意識和積極的進取精神，激發(fā)了公民自豪感和社會責(zé)任感的回歸，激活了公眾真實參與意識，是公民自治的實現(xiàn)形式。其性質(zhì)類似于非營利組織，但是卻沒有明確的組織形式，是個體的非制度化參與，具有更大的自適應(yīng)性，屬于補缺型服務(wù)?？偟膩碚f，每一個旅游公共服務(wù)供給主體都具有特定的屬性功能，同時在體系內(nèi)部形成主體間的功能互動，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)(如圖1)，形成旅游公共服務(wù)資源配置最優(yōu)化、管理工作最規(guī)范、服務(wù)效益最大化的聯(lián)動系統(tǒng)，從而保障公眾享有基本的旅游公共服務(wù)。圖1旅游公共服務(wù)不同供給主體間的功能互動3.旅游公共服務(wù)的供給模式政府的比較優(yōu)勢決定了它必須肩負(fù)提供公共服務(wù)的主要責(zé)任。隨著公共產(chǎn)品理論的發(fā)展，政府供給并不意味著政府要親力親為，直接組織生產(chǎn)，政府供給的旅游公共服務(wù)可以通過政府建立企業(yè)組織生產(chǎn)，也可以通過政府委托私人部門來生產(chǎn)，政府指定生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量，統(tǒng)一購買后再向公眾提供。對此McDavid&Schick[25]，Mehay&Gonzale[26]以及Miranda&Lerner[27]等所進行的大量經(jīng)驗研究也表明，促進公共部門與私人部門的競爭與合作，能有效地促進公共服務(wù)供給效率，從而使公民得到更低成本、更高質(zhì)量的公共服務(wù)。本文所構(gòu)建的旅游公共服務(wù)體系包含兩個層面：一是以政府為主導(dǎo)的、由非營利性組織具體運作的公共服務(wù)體系，主要是面向公眾提供旅游公共資源和公益性(無償或抵償)旅游公共服務(wù)；二是以市場為主導(dǎo)的、由各種與旅游有關(guān)的企業(yè)負(fù)責(zé)操作實施的市場服務(wù)體系，面向公眾提供營利性(有償)服務(wù)[28]。參與旅游公共服務(wù)的不同個體按其實際需要以貨幣的形式購買服務(wù)，但商業(yè)化經(jīng)營最終不會、也不應(yīng)拋棄公益性質(zhì)。沿著這個思路，旅游公共服務(wù)的供給一般包括以下幾種基本模式，即政府部門直接提供旅游公共服務(wù)、政府通過市場手段提供旅游公共服務(wù)、政府與社會合作提供旅游公共服務(wù)以及旅游公共服務(wù)多主體參與供給模式。(1)政府部門直接提供旅游公共服務(wù)由于基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性和對投資的高要求，政府必須承擔(dān)起投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的重任[29]，一些重大的旅游公共服務(wù)設(shè)施的興建，以及基本旅游公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)必須依賴政府，政府提供全部的建設(shè)費用和事業(yè)發(fā)展所需要的經(jīng)費，政府投資能夠促使社會資本投資到旅游業(yè)中。在旅游公共服務(wù)供給中，政府扮演著資金供應(yīng)者、生產(chǎn)安排者和具體的服務(wù)生產(chǎn)者的角色，直接向消費者提供服務(wù)。政府既是旅游公共服務(wù)的生產(chǎn)者，也是旅游公共服務(wù)的管理者。(2)政府通過市場手段提供旅游公共服務(wù)當(dāng)政府與私人企業(yè)簽訂比較完備的合同時，私人生產(chǎn)公共產(chǎn)品比政府生產(chǎn)更有效，即使在合同不完備時，競爭也會使私人企業(yè)不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，進而建立自己的良好信譽，取得較好的社會績效[33]。政府旅游主管部門可以通過采購、外包、補貼、特許經(jīng)營、授權(quán)等市場化供給方式將政府提供服務(wù)的權(quán)利讓渡給旅游相關(guān)企業(yè)，但政府旅游等部門要起到監(jiān)督和保障的作用。從國外的相關(guān)經(jīng)驗看，政府除保護與合理開發(fā)國家公園、博物館及其他歷史古跡建筑、提供基礎(chǔ)設(shè)施外，應(yīng)全面退出旅游項目的經(jīng)營，讓私營部門全面發(fā)揮作用。英國旅游委員會對建造旅游設(shè)施的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策，并提供建造旅游設(shè)施費用20％的資助金；在以色列，只要是重點旅游項目就可獲得總投資額25％的政府補貼，并且免費購置旅游車。在我國，上海市旅委建設(shè)的官方旅游熱線962020，即旅游呼叫中心，就是由政府和私人簽訂合同，私人負(fù)責(zé)生產(chǎn)，政府采購后再向公眾提供公益性咨詢服務(wù)的。此外憑單制，也是針對旅游公共服務(wù)項目而對特定的消費者群體的補貼，只不過它并不發(fā)放給生產(chǎn)者，而是直接發(fā)放給消費者，表現(xiàn)形式如廣東省國民旅游休閑卡以及上海、杭州等地的旅游優(yōu)惠券、旅游一卡通等。(3)政府與社會合作提供旅游公共服務(wù)社會第三部門以其顯著的公益性、志愿性、非營利性以及靈活性等特點，與政府相比具有低成本、高效率、靈活多變等優(yōu)勢，成為旅游公共服務(wù)供給、解決公眾旅游公共服務(wù)需求的一種新的制度安排和供給機制[30～32]。如英國除了官方的旅游管理機構(gòu)外，還有許多民間行業(yè)協(xié)會，如“英國飯店與餐館協(xié)會”、“英國導(dǎo)游協(xié)會”、“英國旅行社代理人協(xié)會”等，這些行業(yè)協(xié)會積極維護本行業(yè)的利益，促進跨行業(yè)的橫向聯(lián)系，制定本行業(yè)的條例和準(zhǔn)則，負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)的人員培訓(xùn)工作，提供旅游信息服務(wù)以及受理游客投訴等[33]。此外，通過社會公民的服務(wù)(志愿者的服務(wù))可以在一定程度上節(jié)省經(jīng)費，減少工作人員，并且加強公眾旅游公共服務(wù)意識、動員全民參與，如充分利用城市青年志愿者和城市義工組織，在新增功能型的服務(wù)場所提供人工服務(wù)和外語翻譯、聲訊服務(wù)等方面發(fā)揮作用，其廣泛接受社會捐助和志愿者服務(wù)的方式值得借鑒。(4)旅游公共服務(wù)多主體參與供給模式建立和完善旅游公共服務(wù)體系，要正確處理政府與市場、社會的關(guān)系，以及公平與效率的關(guān)系，在保證政府承擔(dān)公共服務(wù)主導(dǎo)責(zé)任的同時，充分發(fā)揮市場和社會在公共服務(wù)供給中的作用。發(fā)達國家十分重視加強政府與市場、社會的伙伴關(guān)系，引入市場化和社會化機制，實行公共服務(wù)合同外包、公共服務(wù)購買、政府間協(xié)議、特許經(jīng)營、憑單制、志愿服務(wù)等多種供給方式。如在旅游環(huán)境保護方面，政府將一些環(huán)境治理、環(huán)境呼吁等工作委托給發(fā)展較好的環(huán)境保護組織，同時政府為這些項目上的運作提供資金。而接受委派的環(huán)境保護組織除了將一部分自己擅長的任務(wù)留下，還可將其中一部分的工作在保證質(zhì)量的情況下，交給相關(guān)的環(huán)保公司來做。這樣，三個部門合作就可以各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，從而最大限度地滿足社會中不同人群的不同需求。此外，某些外延過大的旅游公共服務(wù)，如重大旅游安全救援服務(wù)，不是由目的地本身所能完全供給的，而是需要目的地之間、甚至是國家間合作才能成功供給?？傊?，旅游公共服務(wù)多元化供給中政府的責(zé)任不是減少了，而是從微觀上升到了中觀和宏觀，體現(xiàn)在普遍義務(wù)服務(wù)的加強，差異化服務(wù)的減少，供給的核心在于向社會全體成員提供普遍的無差別的義務(wù)性旅游公共服務(wù)。多主體參與旅游公共服務(wù)的供給，各自有著最有效的范圍，通過它們無縫隙的合作與充分競爭，提高旅游公共服務(wù)的供給效率。4.旅游公共服務(wù)的政府監(jiān)管旅游公共服務(wù)有別于一般的旅游(企業(yè))服務(wù)[23]，為了確保旅游公共服務(wù)的公共性，旅游公共服務(wù)各種供給模式都離不開政府的參與。從本質(zhì)上說，政府監(jiān)管存在的合理依據(jù)是對市場失靈或缺陷的回應(yīng)，是通過一定的和適當(dāng)?shù)恼袨樘岣哔Y源配置效率以增加全社會的福利[34]。一方面，政府對旅游經(jīng)濟規(guī)制的重點應(yīng)由對旅游經(jīng)濟運行的微觀規(guī)制轉(zhuǎn)向?qū)β糜谓?jīng)濟運行環(huán)境的宏觀規(guī)制