自來水生產與供應產業(yè)發(fā)展行動意見

自來水生產與供應產業(yè)發(fā)展行動意見

十三五時期是全面建成小康社會的決勝階段，是全社會加快推進四個全面戰(zhàn)略布局的關鍵五年，經濟社會發(fā)展對水利提出了新的更高的要求。實現(xiàn)全面建成小康社會目標，加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，實施一帶一路建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶建設等重大戰(zhàn)略，要求加快完善水利基礎設施網絡體系，更加精準有力地發(fā)揮對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的先行引導作用，強化水資源管理，全面提升水利保障經濟社會發(fā)展的能力。實現(xiàn)人民生活水平和質量普遍提高，讓全體人民共同邁入小康社會，需要著力解決好水利發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題，加快推進水利公共服務均等化，強化保障和改善民生。大力推進生態(tài)文明建設，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量總體改善，建設美麗中國，要求堅持人水和諧，加快轉變用水方式，著力緩解水資源水環(huán)境約束趨緊的矛盾，在推進水利綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展方面邁出新的步伐。全面深化改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮作用，需要加快構建充滿活力、富有效率、創(chuàng)新引領、法治保障的水利體制機制，推進水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前和今后一段時期，水利改革發(fā)展也面臨諸多有利條件和難得機遇。把水安全上升為國家戰(zhàn)略，要求加快重大水利工程建設，特別十八屆五中全會提出完善水利基礎設施網絡、實行水資源消耗總量和強度雙控行動、防范水資源風險、大規(guī)模推進農田水利、加強水生態(tài)保護、系統(tǒng)整治江河流域、連通江河湖庫水系、建立健全用水權初始分配制度等任務要求，為十三五水利改革發(fā)展指明了方向，提供了強有力的政策支持和保障。我國經濟發(fā)展前景和市場空間廣闊，全社會對水利高度關注，各地持續(xù)大規(guī)模興修水利，公眾節(jié)水潔水意識不斷增強，為加快水利改革發(fā)展營造了良好氛圍。深化水利工程建設與管理改革（一）推進水利工程建設管理體制改革落實建設項目法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制，推行水利工程建設項目代建制。因地制宜推行水利工程項目法人招標、設計施工總承包等模式，推動水利工程專業(yè)化、市場化、社會化建設管理。創(chuàng)新小型農田水利工程建設管理模式，完善財政補助、價格機制、市場準入等相關支持政策，鼓勵農民、村組集體、農民用水合作組織、新型農業(yè)經營主體等參與農田水利工程建設、管理、經營。探索水利工程移民新型安置方式，健全移民安置監(jiān)督管理機制。（二）創(chuàng)新水利工程運行管護機制推行水利工程企業(yè)化、物業(yè)化管理。積極推進水利工程管養(yǎng)分離，通過購買服務方式，鼓勵專業(yè)化隊伍承擔工程維修養(yǎng)護和河湖管護。深化小型水利工程管理體制和產權制度改革，明確工程所有權和使用權，落實管護主體、責任和經費，探索以大帶小、小小聯(lián)合的水利工程集中管理模式，促進工程良性運行。（三）優(yōu)化水利工程調度運用方式綜合考慮上下游、干支流、左右岸，兼顧防洪保安和蓄水興利，按照安全第一、風險可控、效益最大的原則，合理制訂各類水利工程調度運用方案，不斷提高調度的科學化、精細化和規(guī)范化水平。積極推進梯級水庫群聯(lián)合調度，促進流域水資源綜合利用效益最大化。穩(wěn)步實施水庫汛限水位動態(tài)控制，完善優(yōu)化洪水預報，提高預報精度，延長預見期，合理利用雨洪資源。開展長江、海河等流域蓄滯洪區(qū)布局調整研究。（四）提高水利工程管理現(xiàn)代化水平劃定國有水利工程管理與保護范圍。加強水利工程管理制度化、規(guī)范化和信息化建設，建立水利基礎設施管理信息網絡，健全水利工程管理標準規(guī)范體系。加強大壩安全監(jiān)測、水情測報、通信預警和遠程控制系統(tǒng)建設，提高水利工程管理信息化、自動化水平。大力推進安全生產標準化建設，完善水利安全生產應急預案體系，建立重大安全隱患防范和應急機制。全面推進水價改革（一）穩(wěn)步推進農業(yè)水價綜合改革完善農業(yè)供水計量設施，建立農業(yè)水權制度，提高農業(yè)供水效率和效益，加強農業(yè)用水需求管理，探索創(chuàng)新終端用水管理方式，夯實農業(yè)水價改革基礎。分級制定農業(yè)水價，探索實行分類水價，逐步推行分檔水價，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應的農業(yè)水價形成機制。建立農業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制，多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金。（二）全面推進城鎮(zhèn)供水水價改革全面實行城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度、非居民用水超定額累進加價制度，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價。建立鼓勵非常規(guī)水資源利用的價格激勵機制。水務行業(yè)利潤水平（一）供水行業(yè)利潤水平目前，城鎮(zhèn)供水價格按照分級管理的原則，由地方政府管理定價。水務企業(yè)供水業(yè)務的定價包括水資源費、自來水費、污水處理費三個部分，一般直接面向終端客戶收費，由政府核定供水企業(yè)成本后制定。根據《城市供水價格管理辦法》規(guī)定，供水企業(yè)合理盈利的平均水平應當是凈資產利潤率8-10%。具體的利潤水平由所在城市人民政府價格主管部門征求同級城市供水行政主管部門意見后，根據其不同的資金來源確定。供水企業(yè)現(xiàn)金流可靠，盈利能力穩(wěn)定。隨著全社會對水資源稀缺性的認識提高和用戶對水質要求提高，水價將穩(wěn)步提升，水務行業(yè)收入也將穩(wěn)步增長。2013年12月，國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合出臺了《關于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》，2018年7月發(fā)改委發(fā)布《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》，均要求建立有利于節(jié)約用水的價格機制，建立充分反映供水成本、激勵提升供水質量的價格形成和動態(tài)調整機制，逐步將居民用水價格調整至不低于成本水平，非居民用水價格調整至補償成本并合理盈利水平，一定程度上促進了水費市場化進程。在水的資源屬性越來越受重視的背景下，水費提價是未來的發(fā)展趨勢，將進一步提高水務企業(yè)在供水業(yè)務上的盈利能力。（二）污水處理行業(yè)利潤水平根據《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅[2014]151號）等文件的規(guī)定，行業(yè)主管部門對污水處理服務費的制定，參考對污水處理運營成本的審定，遵循合理盈利的原則，在污水處理企業(yè)運行維護成本、期間費用基礎上加上一定利潤確定。通常情況下，若污水處理成本上升超過一定幅度，污水處理結算價格相應調整，調價周期通常為2年左右。2015年10月，《關于推進價格機制改革的若干意見》明確要求按照污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利原則，合理提高污水處理收費標準，對污水處理資源化利用實行鼓勵性價格政策。2018年7月，發(fā)改委發(fā)布《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》，要求逐步加快構建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機制，推進污水處理服務費形成市場化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費基本覆蓋服務費用。目前，我國多數(shù)污水處理項目處于提標改造階段，由于污水處理結算價制定采取成本+合理利潤模式，因此提標改造的加速推進必將驅動污水處理結算價格上漲，進而帶動水務運營行業(yè)收入和利潤增長。供水業(yè)務發(fā)展概況（一）供水業(yè)務發(fā)展的背景我國水資源供給面臨資源型、水質型、管理型缺水問題。從水資源總量上看，2020年我國的水資源總量為31，605億立方米，人均水資源量約為2，239．80立方米；其中，地表水資源量為30，407．00億立方米，地下水資源不重復量為1，198．20億立方米。雖然我國總淡水資源總量居全球第四，但是由于人口總量大，人均用水量嚴重緊缺，能作為飲用水的水資源更是有限。資源性缺水問題還體現(xiàn)在水資源的時空分布不均上。從總量上看，我國西南和東南地區(qū)水資源豐富，而北方六個水資源區(qū)嚴重缺水。從人均上看，人均水資源與經濟發(fā)展水平存在明顯的不平衡問題，傳統(tǒng)老工業(yè)區(qū)京津冀地區(qū)人均水資源不足，而經濟欠發(fā)達的西南地區(qū)，人均水資源居全國前列。隨著我國經濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的加速，整體用水需求增加，這一方面促進了水務企業(yè)的蓬勃發(fā)展，但另一方面水污染問題也應運而生，加劇了我國水資源水質型缺水的矛盾，對供水行業(yè)運行調度和污水處理能力提出了更高的標準和要求。從管理上看，水資源過度開發(fā)和市政用水效率低下的問題影響水資源的可持續(xù)發(fā)展。地下水過度開采導致集中開采地區(qū)的地下水位明顯下降，對水處理和水開采的技術提出了更高的要求，在帶來生態(tài)環(huán)境問題的同時也增加了不必要的財政支出。目前可用水資源短缺問題和水資源的循環(huán)再生管理問題已成為中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素。（二）供水業(yè)務發(fā)展的現(xiàn)狀1、用水總量趨于穩(wěn)定，生活用水需求持續(xù)增長近年來全國年用水總量穩(wěn)定在6，000億立方米左右，主要分為農業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水和生態(tài)環(huán)境用水。隨著生態(tài)文明建設的不斷推進，工業(yè)用水、農業(yè)用水等用水效率逐漸提高，近年來用水量略有下降。我國生活用水總量呈現(xiàn)不斷增長趨勢。與美國相比，根據國家統(tǒng)計局及美國USGS最新數(shù)據顯示，我國一年的用水量5，813億立方米與美國5，000億立方米在總量上相當，但人均用水量遠低于美國。隨著我國經濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平和人民生活質量的不斷提高，作為剛性需求的生活用水需求還會進一步增長。2、城市供水行業(yè)保持穩(wěn)定增長隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進，城鎮(zhèn)用水人口不斷增加。2016年至2020年，我國城鎮(zhèn)用水人口從8．0億人增加到8．7億人。城鎮(zhèn)化進程的推進也推動我國城鎮(zhèn)用水需求逐年增長，2016年至2020年，我國城鎮(zhèn)用水總量從833．7億立方米增加至907．3億立方米，年均復合增長2．14%。城市供水方面，2018年至2020年，我國城市供水總量分別為614．6億立方米、628．3億立方米和629．5億立方米，其中生活用水占比最高。同時，隨著各地政府部門強化地下水禁采限采管理，我國城市供水需求也將保持繼續(xù)增長態(tài)勢。在城市供水管網建設領域，行業(yè)仍存在較大發(fā)展?jié)摿?。根據近幾年政府工作報告有關政策要求規(guī)定，地下管網建設仍然是未來政府投資建設重點領域。2003至2020年，中國供水管道由33．33萬公里增長至100．69萬公里，年復合增長率高達6．72%。同時，2020年供水固定資產投資額達到749．42億元，占城市市政公用設施固定資產完成總投資額的3．36%。管道設備建設業(yè)務的技術壁壘和資金壁壘導致其準入門檻高。不斷加大供水管網建設力度，加強管網漏損控制，是適應未來國家政策和推進傳統(tǒng)供水行業(yè)轉型升級的重要舉措。此外，隨著我國經濟的高速發(fā)展和城市化水平的逐年提高，高層建筑不斷增加，市政供水管網水壓難以保證城市高層建筑的用水需求，因此需要新增加壓設施，二次供水成為行業(yè)發(fā)展新的機遇之一。提高城市防洪排澇和供水能力（一）提高城市排水防澇和防洪能力保障城市排水出路通暢。保護山、水、林、田、湖等自然生態(tài)要素的完整性，結合自然生態(tài)空間格局，構建和完善城市泄洪排水通道。加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態(tài)的保護和恢復，禁止填湖造地、截彎取直、過度渠化硬化河道等侵占河湖、破壞水生態(tài)的行為。加強河道系統(tǒng)整治，因勢利導改造渠化河道，恢復和保持河湖水系的自然連通，構建城市良性水循環(huán)系統(tǒng)，保障城市排水出路。加快城市排水防澇和防洪設施建設。結合城市未來發(fā)展規(guī)模，統(tǒng)籌市政建設、環(huán)境整治、生態(tài)保護與修復等需要，綜合確定城市河道防洪排澇標準，完善城市防洪排澇體系。通過城市規(guī)劃引領，推進海綿城市建設，推廣海綿型公園和綠地，推進海綿型建筑和相關基礎設施建設；推進城市排水防澇工程建設，完善地下綜合管廊及排水管網、泵站等設施，著力解決城市內澇問題。加強預警預報系統(tǒng)建設。加強城市氣象和水文信息監(jiān)測和預警系統(tǒng)建設，提高暴雨、洪水預測預報的時效性和準確率。完善排澇和防洪應急預案，加強城市內澇和洪水風險管理，增強群眾防災避災意識，最大限度減輕災害損失。（二）完善城市供水結構加快污水再生利用設施建設。以缺水及水污染嚴重地區(qū)城市為重點，加快建設污水再生利用設施，按照優(yōu)水優(yōu)用，就近利用的原則，在工業(yè)生產、城市綠化、道路清掃、車輛沖洗、建筑施工及生態(tài)景觀等領域優(yōu)先使用污水再生水。到2020年，缺水城市再生水利用率達到20%以上，京津冀地區(qū)達到30%以上。加強雨水和海水利用。加強城鎮(zhèn)雨水收集、處理和資源化利用，恢復城市雨水的自然循環(huán)，涵養(yǎng)城市水源，科學布局建設雨水調蓄設施。雨水調蓄設施應結合城市用地情況，合理安排建設形式，盡量與綠地、水系相結合。因地制宜建設海水淡化或直接利用工程，鼓勵沿海地區(qū)和工礦企業(yè)開展海水淡化水利用示范工作，將海水淡化水優(yōu)先用于適用的工業(yè)企業(yè)。（三）加強城市應急和備用水源建設加快城市應急備用水源工程建設。對水源單一、應對突發(fā)事件能力不足的城市，要在對現(xiàn)有供水水源挖潛改造的基礎上，統(tǒng)籌考慮在建和規(guī)劃水源，合理確定城市應急備用水源方案，加快推進城市應急備用水源建設，完善城市水源格局，增強城市應急供水能力。單一水源供水的地級及以上城市應于2020年底前基本完成備用水源或應急水源建設，有條件的地方可以適當提前。提高城市供水水源安全保障能力。對現(xiàn)狀地下水超采的城市，在充分挖掘節(jié)水潛力的前提下，因地制宜開展替代水源工程建設，通過開辟新水源或外調水置換壓采地下水，逐步修復地下水生態(tài)環(huán)境。對水源水質較差的城市，要針對特征污染物，實施精準治污和加強水源保護；加快城市中自然本底濃度超標的地下水水源的置換，確保城市供水水質安全。嚴格劃定應急和備用水源水源保護區(qū)，確保城市應急和備用水源水質安全。培養(yǎng)公民節(jié)水潔水意識（一）積極開展節(jié)水宣傳教育充分利用各種平臺和媒體，加強國情水情教育，開展節(jié)水公益性活動，大力宣傳節(jié)水和潔水觀念，樹立節(jié)約用水就是保護生態(tài)、保護水資源就是保護家園的意識，強化公民節(jié)水義務和責任，普及節(jié)水知識和技能。建設國家水情教育基地。支持依托大中型水利水電工程建設教育展館，為公眾提供水情教育實踐平臺。（二）擴大社會參與鼓勵和引導公眾增強節(jié)約水、愛護水的意識，營造全社會親水、惜水、節(jié)水的良好氛圍，推動形成全社會用水自覺、綠色消費。廣泛發(fā)揮社會組織和志愿者參與節(jié)水的積極作用，強化節(jié)水的社會監(jiān)督。落實最嚴格的水資源管理制度（一）強化節(jié)水約束性指標管理嚴格落實水資源開發(fā)利用總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污總量三條紅線，實施水資源消耗總量和強度雙控行動，健全取水計量、水質監(jiān)測和供用耗排監(jiān)控體系。加快制定重要江河流域水量分配方案，細化落實覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標，嚴格控制流域和區(qū)域取用水總量。實施引調水工程要先評估節(jié)水潛力，落實各項節(jié)水措施。健全節(jié)水技術標準體系。將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的主要指標納入地方經濟社會發(fā)展綜合評價體系，縣級以上地方行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責。加強最嚴格水資源管理制度考核工作，把節(jié)水作為約束性指標納入政績考核，在嚴重缺水的地區(qū)率先推行。（二）強化水資源承載能力剛性約束加強相關規(guī)劃和項目建設布局水資源論證工作，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應。嚴格執(zhí)行建設項目水資源論證和取水許可制度，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)，暫停審批新增取水。強化用水定額管理，完善重點行業(yè)、區(qū)域用水定額標準。嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量，對排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。強化水資源統(tǒng)一調度。（三）強化水資源安全風險監(jiān)測預警健全水資源安全風險評估機制，圍繞經濟安全、資源安全、生態(tài)安全，從水旱災害、水供求態(tài)勢、河湖生態(tài)需水、地下水開采、水功能區(qū)水質狀況等方面，科學評估全國及區(qū)域水資源安全風險，加強水資源風險防控。以省、市、縣三級行政區(qū)為單元，開展水資源承載能力評價，建立水資源安全風險識別和預警機制。抓緊建成國家水資源管理系統(tǒng)，健全水資源監(jiān)控體系，完善水資源監(jiān)測、用水計量與統(tǒng)計等管理制度和相關技術標準體系，加強省界等重要控制斷面、水功能區(qū)和地下水的水質水量監(jiān)測能力建設。影響水務行業(yè)發(fā)展的主要因素（一）影響水務行業(yè)發(fā)展的有利因素過去數(shù)十年間，我國經濟保持了較高的增速，2021年我國GDP總量114．37萬億元，經濟總量穩(wěn)居世界第二，綜合國力進一步增強，相應的我國人口總數(shù)也一直持續(xù)增長，目前已突破14億人。從我國改革開放以來，國家重點發(fā)展工業(yè)領域，到現(xiàn)在，我國的工業(yè)技術領域在某些方面已經是世界領先。工業(yè)園區(qū)作為推進我國改革開放和經濟發(fā)展的重要載體，一直被視為經濟建設的主戰(zhàn)場。近年來，全國各地積極創(chuàng)辦各類園區(qū)，目前已有近五百個國家級的經開區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等，有省級各類開發(fā)區(qū)超一千個，全國各類工業(yè)園區(qū)超兩萬個，工業(yè)園區(qū)經歷了數(shù)量上的快速增長。近階段，我國工業(yè)園區(qū)也已經步入質量上整合升級的發(fā)展階段。工業(yè)園區(qū)已經成為我國區(qū)域經濟發(fā)展的龍頭，其對于促進我國產業(yè)結構調整和產業(yè)集聚升級的承載作用顯著。伴隨著經濟增長，我國城市規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)化水平也不斷提高。我國城鎮(zhèn)化率從1990年26%提升至2020年的63．89%，經歷了質的改變，但與發(fā)達國家相比仍有較大的增長空間，十四五規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，十四五時期常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%。綜上，我國經濟的不斷發(fā)展，人口規(guī)模、工業(yè)園區(qū)數(shù)量的增加和質量提高，以及城鎮(zhèn)化水平的推進都將提升供水和污水處理需求，推動水務行業(yè)快速高效發(fā)展。2015年開始，關于推進水價市場化改革的若干意見，明確了水價改革方向，保障水務企業(yè)具有合理的利潤回報，調動了水務企業(yè)積極性。2017年11月有關資源稅的改革擴大水資源改革試點，用稅收政策調節(jié)用水需求，從而緩解水資源短缺問題，有利于水務行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。政府參與的PPP模式，更是給水務市場帶來了資本實力，使得市場進一步擴展。2015年，在水十條的推動下，綜合治理項目逐步增加。政策主要集中于黑臭水體治理、海綿城市建設、農村水環(huán)境治理、污染防治等方面，未來將成為水務行業(yè)的重要市場方向和利潤增長點。水污染防治方面，《十四五規(guī)劃綱要》提出，完善水污染防治流域協(xié)同機制，加強重點流域、重點湖泊、城市水體和近岸海域綜合治理，推進美麗河湖保護與建設，化學需氧量和氨氮排放總量分別下降8%，基本消除劣Ⅴ類國控斷面和城市黑臭水體；十四五期間，新增和改造污水收集管網8萬公里，新增污水處理能力2，000萬噸/日。水務行業(yè)是經濟增長和社會進步的重要支柱，污水處理行業(yè)發(fā)展受到政府的高度重視。在國家政策的積極扶持下，水務行業(yè)將迎來更快更好的發(fā)展。水環(huán)境修復指水體（河流、湖泊、海洋、濕地等）受到污染或其生態(tài)系統(tǒng)的結構受到損傷后，采取物理、化學或生物的方法，使水