公共服務(wù)中的公眾參與能力探析

公共服務(wù)中的公眾參與能力探析

公眾參與公共服務(wù)是社會(huì)民主、文明發(fā)展的必然結(jié)果，是公眾履行自身社會(huì)義務(wù)的表現(xiàn)，其目的是為了更好地提高公共服務(wù)的效率和效能，維護(hù)社會(huì)大多數(shù)人利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和發(fā)展。隨著我國(guó)政治社會(huì)化和公眾參與意識(shí)的不斷加強(qiáng)，在未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)中，公眾參與必將成為影響社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展方向的決定性因素。一、公眾參與公共服務(wù)的能力要素公眾參與公共服務(wù)能力主要包括由公眾參與公共服務(wù)的意識(shí)、參與公共服務(wù)的技能、參與公共服務(wù)的方式等構(gòu)成的系統(tǒng)能力及公眾對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)知程度和判斷能力。其基本要素有：(1)服務(wù)理念。主要指公眾的公共服務(wù)意識(shí)，即公眾以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為基本職責(zé)，具有愿意扮演好服務(wù)者角色，主動(dòng)為社會(huì)提供良好服務(wù)并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的認(rèn)知和理念；(2)服務(wù)知識(shí)與技能。指公眾在理解國(guó)家法律規(guī)范和相關(guān)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，掌握自己所從事的公共服務(wù)的知識(shí)、技術(shù)和技巧，對(duì)社會(huì)需求和社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)具有敏銳的洞察和鑒別能力等；(3)服務(wù)方式。即公眾利用輔助手段提供公共服務(wù)的具體手段和方法；(4)服務(wù)效能。要求在保證公共服務(wù)活動(dòng)預(yù)定目標(biāo)，并給社會(huì)帶來(lái)有益成果的前提下，公共服務(wù)活動(dòng)產(chǎn)出和投入之間的比例。公共服務(wù)效能是公共服務(wù)的核心問(wèn)題，是公共服務(wù)主體追求的首要目標(biāo)。提高公共服務(wù)效能就是用盡可能少的人力、物力、財(cái)力，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)辦盡可能多的事情，強(qiáng)化成本意識(shí)；(5)服務(wù)績(jī)效。其要求公眾在各自特定的服務(wù)崗位上，為滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象需求，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，所采取行動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的工作成效，包括公眾的工作態(tài)度、執(zhí)行能力等行為表現(xiàn)、工作成績(jī)及其對(duì)服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生的實(shí)際效果。二、當(dāng)前公眾參與公共服務(wù)能力不足的表現(xiàn)及原因分析目前，我國(guó)公眾參與公共服務(wù)的總體水平不高，公眾參與公共服務(wù)的能力與現(xiàn)實(shí)要求還存在較大差距，具體表現(xiàn)在以下幾方面：(一)參與意識(shí)淡薄和參與心態(tài)冷漠，導(dǎo)致公眾參與能力不足。首先，公眾認(rèn)為公共服務(wù)是政府的事，參不參與和自己沒(méi)有多大直接關(guān)系。這一方面反映了公眾對(duì)政府具有某種經(jīng)驗(yàn)意義上的信任感；另一方面也反映出公眾的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)的缺乏和淡薄。在民主政治的公共管理中，無(wú)論政府的行為如何，公眾主動(dòng)自覺(jué)地參與公共服務(wù)是對(duì)自己權(quán)利的行使和捍衛(wèi)，也是民主政治的內(nèi)在要求；其次，認(rèn)為參與政府公共服務(wù)議程及制定只不過(guò)是個(gè)形式，最終還是政府說(shuō)了算。這種心態(tài)反映了公眾對(duì)參與公共服務(wù)的一種無(wú)奈和被動(dòng)。實(shí)際上，公眾的參與意識(shí)與其參與效能密切相關(guān)，當(dāng)公眾認(rèn)為自己的參與能夠影響政府決策時(shí)，就會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)而積極主動(dòng)的參與意識(shí)；反之，其參與意識(shí)較低甚至表現(xiàn)出某種程度的“冷漠”。我國(guó)公眾參與意識(shí)的缺乏，很大程度上是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，廣大社會(huì)公眾事實(shí)上幾乎從來(lái)就沒(méi)有感受到自己的參與對(duì)政府的活動(dòng)有過(guò)什么影響，而更多的則是被動(dòng)地接受和認(rèn)可政府既定的決定。長(zhǎng)此以往，人們便逐漸失去了對(duì)參與政府決策和管理的信任和信心，人們的參與意識(shí)也隨之日漸減弱直至喪失殆盡，更談不上參與能力的提高。(二)參與行為被動(dòng)和參與動(dòng)力不足，導(dǎo)致公眾參與能力不足。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，憲法規(guī)定一切國(guó)家權(quán)力屬于人民，公民有權(quán)從政府及其他有關(guān)方面獲知關(guān)于公共事務(wù)的管理情況，有權(quán)獲知他人就國(guó)家及其他公共實(shí)體的行為所作的客觀說(shuō)明。然而，我國(guó)的政府信息在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)一直處于封閉、半封閉狀態(tài)，應(yīng)予公開(kāi)和披露的政府信息也沒(méi)有法律意義上的明確界定。這直接導(dǎo)致公民知情權(quán)的享受不很充分。而知情權(quán)不足，又會(huì)直接影響到公民參與的主動(dòng)性，影響到公眾參與能力的提高。因?yàn)?，不知情就無(wú)法做出正確的判斷和選擇，知情不全面也難以做出真正合乎公眾利益、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與意愿的判斷和選擇。所以，公眾只能被動(dòng)地接受政府政策，被動(dòng)參與公共服務(wù)過(guò)程。此外，公眾參與公共服務(wù)范圍不大也影響其參與能力。公眾參與僅限于意愿表達(dá)，對(duì)于公眾參與能彌補(bǔ)政府服務(wù)不足，不僅在理論認(rèn)識(shí)上存在模糊，而且實(shí)踐上也僅僅處于起步探索階段；最后，公眾參與的渠道狹窄，公眾的具體參與行為、參與的權(quán)利保障和參與實(shí)施的制度建構(gòu)方面都存在不同程度欠缺，缺乏長(zhǎng)效的保障機(jī)制。這不僅影響了公眾參與積極性，使公眾參與的熱情隨之消減，而且極有可能引起公眾的不滿(mǎn)，使公眾參與以非制度化的形式出現(xiàn)，給社會(huì)增添不穩(wěn)定的因素。(三)參與行為不當(dāng)和參與理性不足，導(dǎo)致公眾參與能力不足。公眾參與公共服務(wù)過(guò)程的基本動(dòng)機(jī)和動(dòng)力是追求個(gè)人效用最大化。但是，參加集體行動(dòng)都需要支付一定的成本，更重要的是個(gè)人不這樣去做，同樣可以享受別人為此努力而帶來(lái)的種種利益。因此，理性人對(duì)自己行為最經(jīng)濟(jì)的選擇就是不行為，即所謂“理性的無(wú)知”。公共選擇學(xué)派的一些代表人物如布坎南、塔洛克、繆勒等人在其著作中，都比較詳細(xì)地論證了公民在決定是否參與公共事務(wù)管理時(shí)的這種策略行為的普遍性?！袄硇缘臒o(wú)知”的存在，導(dǎo)致公眾處處以自身利益至上，不愿參與公共服務(wù)或者即使參與了也不是真心實(shí)意的工作，或只是做對(duì)自己有益的一些公共服務(wù)事項(xiàng)，或通過(guò)不正當(dāng)手段獲取公共物品等，這種功利性的價(jià)值取向不僅影響其參與能力的提高，而且還破壞了公共服務(wù)的公益性。(四)基礎(chǔ)知識(shí)欠缺和專(zhuān)業(yè)技能較低，導(dǎo)致公眾參與能力不足。首先，是公眾的基礎(chǔ)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足。在我國(guó)，為了科教興國(guó)，已經(jīng)全面普及了九年制義務(wù)教育；近十年來(lái)高校也在不斷擴(kuò)招，各種宣傳活動(dòng)和技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等都相涌而出，這給廣大公民上學(xué)讀書(shū)學(xué)知識(shí)提供了很好的機(jī)會(huì)，而且也確實(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)提高了整體國(guó)民的文化素質(zhì)。但是，盡管如此，由于個(gè)人不重視或貧困等多種因素影響，廣大公眾普遍學(xué)歷不高，還有不少文盲、半文盲，復(fù)合型人才稀缺，這嚴(yán)重影響了其參與公共服務(wù)的能力與質(zhì)量；其次，公眾的專(zhuān)業(yè)技能不足。作為公共服務(wù)的參與主體之一的公民中，有能力、善管理、懂經(jīng)營(yíng)的不多。而政府作為提供公共服務(wù)最重要主體，忽視對(duì)公眾科學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)的引導(dǎo)，致使公眾缺乏專(zhuān)業(yè)技能，即使有心參與公共服務(wù)，但缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和主動(dòng)創(chuàng)新的能力，無(wú)法充分發(fā)揮公眾參與公共服務(wù)的意義作用。(五)參與型公民文化的缺失，導(dǎo)致公眾參與能力不足。公民文化為保持政府權(quán)力和責(zé)任之間的適當(dāng)平衡提供了必要的基礎(chǔ)和支持。阿爾蒙德將政治文化分為傳統(tǒng)型、服從型和參與型三種類(lèi)型。在不同政治文化的影響和制約下，公民對(duì)于公共服務(wù)參與的態(tài)度及參與的方式都有著較大的差別。由于參與型公民文化的缺失，導(dǎo)致了公眾主體意識(shí)偏弱，反過(guò)來(lái)它又造就了參與型公民文化貧瘠的土壤。如果缺少這種文化環(huán)境的支持，公眾可能更多表現(xiàn)的是一種參與冷漠與被動(dòng)服從，即使自身的切身利益受到侵害也無(wú)參與的機(jī)會(huì)與條件去維護(hù)。三、提升公眾參與公共服務(wù)能力的具體對(duì)策要引導(dǎo)公眾積極參與社會(huì)公共服務(wù)，使公眾參與的作用在公共服務(wù)中得到更好的發(fā)揮，就必須想方設(shè)法提高公眾參與能力。因?yàn)槟芰κ琴|(zhì)量的基本保證，所以需要采取一定措施，具體包括以下幾點(diǎn)：(一)加強(qiáng)思想建設(shè)，樹(shù)立服務(wù)與責(zé)任意識(shí)。公眾參與公共服務(wù)的能力受到自身想法、觀念的影響，起到或促進(jìn)或阻礙的作用。所以，要想達(dá)到提高公眾公共服務(wù)能力的目的，必須從思想建設(shè)抓起。首先，樹(shù)立公共服務(wù)意識(shí)。公民本位要求政府在公共管理中，考慮的是公民的利益。公民個(gè)人作為公共服務(wù)參與主體之一，當(dāng)然也要求其考慮的應(yīng)該是自身及其他公民的利益，這就要求公眾要強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，規(guī)范公共服務(wù)行為，提高公共服務(wù)質(zhì)量，要積極主動(dòng)地提供公共服務(wù)，要及時(shí)負(fù)責(zé)地回應(yīng)國(guó)家、社會(huì)的服務(wù)要求。其次，樹(shù)立公共責(zé)任意識(shí)。從法治角度而言，擁有何種權(quán)利就應(yīng)承擔(dān)何種相應(yīng)的義務(wù)，權(quán)利的授予必然伴隨著義務(wù)的規(guī)定。在我國(guó)，每個(gè)公民都有權(quán)享受政府、非盈利組織等提供的公共服務(wù)，同時(shí)也有義務(wù)去為他人提供公共服務(wù)。責(zé)任關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，要想將公共責(zé)任真正落實(shí)到實(shí)處，就需要每一位公民必須具有強(qiáng)烈的公共責(zé)任意識(shí)。公眾將公共責(zé)任意識(shí)運(yùn)用到公共服務(wù)的過(guò)程中，不僅有利于其工作的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)對(duì)于提高其公共服務(wù)能力，也起到了巨大的推動(dòng)作用。(二)提高專(zhuān)業(yè)技能，加大培訓(xùn)力度。公眾專(zhuān)業(yè)能力是指公眾從事公共服務(wù)必須具備的專(zhuān)業(yè)服務(wù)管理能力和崗位業(yè)務(wù)技術(shù)能力，這是公眾參與提供公共服務(wù)的前提與基礎(chǔ)。公眾必須對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域有深刻的理解，只有這樣，他們才能更好的勝任工作。因此，公眾首先自身要自我學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、電視等新聞媒介途徑進(jìn)行學(xué)習(xí)，以此提升自己的文化素質(zhì)。其次，要大力發(fā)展文化教育，提高科學(xué)技術(shù)，進(jìn)而提高公眾的文化素質(zhì)和服務(wù)意識(shí)，使公眾成為有理性思維的、有服務(wù)價(jià)值取向的、真正能運(yùn)用自己的文化知識(shí)參與服務(wù)活動(dòng)的人。再次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾參與相關(guān)技能的傳授和培訓(xùn)，努力培養(yǎng)公眾的政治民主行為能力。以往的政治教育基本不從技術(shù)角度來(lái)論政治參與的問(wèn)題，主要偏重于與政治意識(shí)形態(tài)相關(guān)內(nèi)容的普及，鑒于此，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政治社會(huì)化向公眾傳授一些實(shí)際的知識(shí)，讓公眾懂得政策過(guò)程的相關(guān)知識(shí)，了解如何參與以及如何通過(guò)這種參與來(lái)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的合法利益，提高公眾參與公共服務(wù)的技能，增強(qiáng)公眾參與的有效性。另外，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)有一定的超前性，不斷增加新理論，新知識(shí)的內(nèi)容，以保證公眾知識(shí)的不斷更新，這是公眾公共服務(wù)能力提升的有力保障。(三)完善公眾參與公共服務(wù)的配套制度建設(shè)。要想真正達(dá)到提高廣大公眾公共服務(wù)能力的目的，只從公眾自身改進(jìn)是不夠的。因此在對(duì)公眾自身完善的同時(shí)，還必須加強(qiáng)相關(guān)配套制度的建設(shè)與完善，只有兩者的有機(jī)結(jié)合，才能取得理想的效果。首先，確保公眾知情權(quán)。目前我國(guó)公眾參與公共服務(wù)的被動(dòng)性嚴(yán)重，要實(shí)現(xiàn)公眾的主動(dòng)參與，一定要保障公民對(duì)政府公共信息的了解，擴(kuò)大公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的知情權(quán)。公眾多數(shù)處于社會(huì)基層，直接面對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題，掌握第一手的資料，其掌握的信息足夠多，有利于其作出理性的判斷和選擇，無(wú)形中提高其自身能力，這對(duì)公共服務(wù)政策的制定和執(zhí)行有極大的幫助。所以，政府決策者應(yīng)該推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展，完善政府公共信息發(fā)布平臺(tái)的建設(shè)，將公共服務(wù)過(guò)程主動(dòng)向社會(huì)和公眾開(kāi)放，并且借助必要的工具和手段讓公眾更輕松更便捷地獲得信息，從而減少公眾個(gè)人參與所需花費(fèi)的成本，減輕公眾參與的消極影響因素。其次，進(jìn)一步完善公眾參與渠道和參與方式。公眾參與渠道是政府和公眾形成良好互動(dòng)的平臺(tái)。政府與公眾之間的溝通與交流不僅能夠拉近政府與公眾之間的距離，而且能使政府以平常的心態(tài)去接受公眾的評(píng)議，公眾與政府的相互信任，形成良好的互動(dòng)，促使公眾參與的渠道逐漸開(kāi)闊和暢通。同時(shí)，由于社會(huì)日益多元化，復(fù)雜化，個(gè)性化，公共服務(wù)已經(jīng)不能單方面靠政府去推動(dòng)，更需要促進(jìn)第三部門(mén)及非營(yíng)利組織的發(fā)展，因?yàn)檫@些組織是公眾參與公共服務(wù)的重要機(jī)制和能力培養(yǎng)場(chǎng)所，而且這些組織可以彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的失靈。然而目前這些組織在我國(guó)的發(fā)展還不完善，為了進(jìn)一步推動(dòng)公眾參與，政府要?jiǎng)?chuàng)造一切有利條件包括技術(shù)、資金、政策制度等來(lái)促進(jìn)這些組織健康有序的發(fā)展；關(guān)于公眾參與方式，可以是口頭的，也可以是書(shū)面的或電子文檔，如意見(jiàn)陳述、申辯、建議、協(xié)商等，更重要的是要將公眾參與的方式予以明文規(guī)定，同時(shí)還要給予一定的物質(zhì)保障。再次，建立激勵(lì)機(jī)制來(lái)提高公眾參與能力，進(jìn)而提高公共服務(wù)效能。由于部分公眾的物質(zhì)、精神、社會(huì)地位、自我實(shí)現(xiàn)等正當(dāng)需求得不到滿(mǎn)足，因而使得他們?nèi)狈⑴c服務(wù)的積極性和提升公共服務(wù)能力的責(zé)任感。設(shè)計(jì)科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的激勵(lì)機(jī)制是提升公眾公共服務(wù)能力的重要手段，它不僅能滿(mǎn)足公眾的物質(zhì)利益需求，更能引導(dǎo)和發(fā)展其高級(jí)需要，激發(fā)其自覺(jué)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、培育服務(wù)技能、改進(jìn)服務(wù)方式和提高服務(wù)品質(zhì)。最后，重塑公眾參與的反饋評(píng)價(jià)機(jī)制。公眾自身對(duì)參與結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)之一基于公眾意見(jiàn)是否被政府采納，如果政府部門(mén)將其意見(jiàn)束之高閣或者公眾意愿沒(méi)有充分的體現(xiàn)，必然會(huì)挫傷公眾的參與熱情。因此，政府應(yīng)該逐步建立有效的反饋評(píng)價(jià)機(jī)制，這樣既能督促政府部門(mén)關(guān)注公眾的意愿表達(dá)，又能加強(qiáng)公民對(duì)政府的理解，從而形成良好的雙向溝通、共治的局面。這在循環(huán)反復(fù)的交流過(guò)程中，公眾參與經(jīng)驗(yàn)不斷增多，能力自然也就得到提升。(四)從社會(huì)環(huán)境角度來(lái)提升公眾參與公共服務(wù)的能力。首先，構(gòu)建參與型政治文化氛圍。只有在參與型政治文化中，公民才可以提高對(duì)國(guó)家的責(zé)任感和政治體制的認(rèn)同感，可以切實(shí)地感受到自己的人格和價(jià)值，并對(duì)自己的權(quán)利、義務(wù)意識(shí)以及