公共服務中的公眾參與能力探析

公共服務中的公眾參與能力探析

公眾參與公共服務是社會民主、文明發(fā)展的必然結(jié)果，是公眾履行自身社會義務的表現(xiàn)，其目的是為了更好地提高公共服務的效率和效能，維護社會大多數(shù)人利益、實現(xiàn)社會的公平正義，促進社會的和諧穩(wěn)定和發(fā)展。隨著我國政治社會化和公眾參與意識的不斷加強，在未來的發(fā)展趨勢中，公眾參與必將成為影響社會公共服務發(fā)展方向的決定性因素。一、公眾參與公共服務的能力要素公眾參與公共服務能力主要包括由公眾參與公共服務的意識、參與公共服務的技能、參與公共服務的方式等構(gòu)成的系統(tǒng)能力及公眾對公共服務的認知程度和判斷能力。其基本要素有：(1)服務理念。主要指公眾的公共服務意識，即公眾以維護和實現(xiàn)社會公共利益為基本職責，具有愿意扮演好服務者角色，主動為社會提供良好服務并承擔服務責任的認知和理念；(2)服務知識與技能。指公眾在理解國家法律規(guī)范和相關規(guī)章制度的基礎上，掌握自己所從事的公共服務的知識、技術和技巧，對社會需求和社會發(fā)展態(tài)勢具有敏銳的洞察和鑒別能力等；(3)服務方式。即公眾利用輔助手段提供公共服務的具體手段和方法；(4)服務效能。要求在保證公共服務活動預定目標，并給社會帶來有益成果的前提下，公共服務活動產(chǎn)出和投入之間的比例。公共服務效能是公共服務的核心問題，是公共服務主體追求的首要目標。提高公共服務效能就是用盡可能少的人力、物力、財力，在盡可能短的時間內(nèi)辦盡可能多的事情，強化成本意識；(5)服務績效。其要求公眾在各自特定的服務崗位上，為滿足服務對象需求，實現(xiàn)既定目標，所采取行動而實現(xiàn)的工作成效，包括公眾的工作態(tài)度、執(zhí)行能力等行為表現(xiàn)、工作成績及其對服務對象產(chǎn)生的實際效果。二、當前公眾參與公共服務能力不足的表現(xiàn)及原因分析目前，我國公眾參與公共服務的總體水平不高，公眾參與公共服務的能力與現(xiàn)實要求還存在較大差距，具體表現(xiàn)在以下幾方面：(一)參與意識淡薄和參與心態(tài)冷漠，導致公眾參與能力不足。首先，公眾認為公共服務是政府的事，參不參與和自己沒有多大直接關系。這一方面反映了公眾對政府具有某種經(jīng)驗意義上的信任感；另一方面也反映出公眾的主體意識、權利意識、參與意識的缺乏和淡薄。在民主政治的公共管理中，無論政府的行為如何，公眾主動自覺地參與公共服務是對自己權利的行使和捍衛(wèi)，也是民主政治的內(nèi)在要求；其次，認為參與政府公共服務議程及制定只不過是個形式，最終還是政府說了算。這種心態(tài)反映了公眾對參與公共服務的一種無奈和被動。實際上，公眾的參與意識與其參與效能密切相關，當公眾認為自己的參與能夠影響政府決策時，就會表現(xiàn)出較強而積極主動的參與意識；反之，其參與意識較低甚至表現(xiàn)出某種程度的“冷漠”。我國公眾參與意識的缺乏，很大程度上是因為長期以來，廣大社會公眾事實上幾乎從來就沒有感受到自己的參與對政府的活動有過什么影響，而更多的則是被動地接受和認可政府既定的決定。長此以往，人們便逐漸失去了對參與政府決策和管理的信任和信心，人們的參與意識也隨之日漸減弱直至喪失殆盡，更談不上參與能力的提高。(二)參與行為被動和參與動力不足，導致公眾參與能力不足。我國是社會主義國家，憲法規(guī)定一切國家權力屬于人民，公民有權從政府及其他有關方面獲知關于公共事務的管理情況，有權獲知他人就國家及其他公共實體的行為所作的客觀說明。然而，我國的政府信息在相當長的一段時期內(nèi)一直處于封閉、半封閉狀態(tài)，應予公開和披露的政府信息也沒有法律意義上的明確界定。這直接導致公民知情權的享受不很充分。而知情權不足，又會直接影響到公民參與的主動性，影響到公眾參與能力的提高。因為，不知情就無法做出正確的判斷和選擇，知情不全面也難以做出真正合乎公眾利益、評價標準與意愿的判斷和選擇。所以，公眾只能被動地接受政府政策，被動參與公共服務過程。此外，公眾參與公共服務范圍不大也影響其參與能力。公眾參與僅限于意愿表達，對于公眾參與能彌補政府服務不足，不僅在理論認識上存在模糊，而且實踐上也僅僅處于起步探索階段；最后，公眾參與的渠道狹窄，公眾的具體參與行為、參與的權利保障和參與實施的制度建構(gòu)方面都存在不同程度欠缺，缺乏長效的保障機制。這不僅影響了公眾參與積極性，使公眾參與的熱情隨之消減，而且極有可能引起公眾的不滿，使公眾參與以非制度化的形式出現(xiàn)，給社會增添不穩(wěn)定的因素。(三)參與行為不當和參與理性不足，導致公眾參與能力不足。公眾參與公共服務過程的基本動機和動力是追求個人效用最大化。但是，參加集體行動都需要支付一定的成本，更重要的是個人不這樣去做，同樣可以享受別人為此努力而帶來的種種利益。因此，理性人對自己行為最經(jīng)濟的選擇就是不行為，即所謂“理性的無知”。公共選擇學派的一些代表人物如布坎南、塔洛克、繆勒等人在其著作中，都比較詳細地論證了公民在決定是否參與公共事務管理時的這種策略行為的普遍性?！袄硇缘臒o知”的存在，導致公眾處處以自身利益至上，不愿參與公共服務或者即使參與了也不是真心實意的工作，或只是做對自己有益的一些公共服務事項，或通過不正當手段獲取公共物品等，這種功利性的價值取向不僅影響其參與能力的提高，而且還破壞了公共服務的公益性。(四)基礎知識欠缺和專業(yè)技能較低，導致公眾參與能力不足。首先，是公眾的基礎知識和專業(yè)知識不足。在我國，為了科教興國，已經(jīng)全面普及了九年制義務教育；近十年來高校也在不斷擴招，各種宣傳活動和技能培訓機構(gòu)等都相涌而出，這給廣大公民上學讀書學知識提供了很好的機會，而且也確實在全國范圍內(nèi)提高了整體國民的文化素質(zhì)。但是，盡管如此，由于個人不重視或貧困等多種因素影響，廣大公眾普遍學歷不高，還有不少文盲、半文盲，復合型人才稀缺，這嚴重影響了其參與公共服務的能力與質(zhì)量；其次，公眾的專業(yè)技能不足。作為公共服務的參與主體之一的公民中，有能力、善管理、懂經(jīng)營的不多。而政府作為提供公共服務最重要主體，忽視對公眾科學知識的學習的引導，致使公眾缺乏專業(yè)技能，即使有心參與公共服務，但缺乏應對突發(fā)事件和主動創(chuàng)新的能力，無法充分發(fā)揮公眾參與公共服務的意義作用。(五)參與型公民文化的缺失，導致公眾參與能力不足。公民文化為保持政府權力和責任之間的適當平衡提供了必要的基礎和支持。阿爾蒙德將政治文化分為傳統(tǒng)型、服從型和參與型三種類型。在不同政治文化的影響和制約下，公民對于公共服務參與的態(tài)度及參與的方式都有著較大的差別。由于參與型公民文化的缺失，導致了公眾主體意識偏弱，反過來它又造就了參與型公民文化貧瘠的土壤。如果缺少這種文化環(huán)境的支持，公眾可能更多表現(xiàn)的是一種參與冷漠與被動服從，即使自身的切身利益受到侵害也無參與的機會與條件去維護。三、提升公眾參與公共服務能力的具體對策要引導公眾積極參與社會公共服務，使公眾參與的作用在公共服務中得到更好的發(fā)揮，就必須想方設法提高公眾參與能力。因為能力是質(zhì)量的基本保證，所以需要采取一定措施，具體包括以下幾點：(一)加強思想建設，樹立服務與責任意識。公眾參與公共服務的能力受到自身想法、觀念的影響，起到或促進或阻礙的作用。所以，要想達到提高公眾公共服務能力的目的，必須從思想建設抓起。首先，樹立公共服務意識。公民本位要求政府在公共管理中，考慮的是公民的利益。公民個人作為公共服務參與主體之一，當然也要求其考慮的應該是自身及其他公民的利益，這就要求公眾要強化公共服務意識，規(guī)范公共服務行為，提高公共服務質(zhì)量，要積極主動地提供公共服務，要及時負責地回應國家、社會的服務要求。其次，樹立公共責任意識。從法治角度而言，擁有何種權利就應承擔何種相應的義務，權利的授予必然伴隨著義務的規(guī)定。在我國，每個公民都有權享受政府、非盈利組織等提供的公共服務，同時也有義務去為他人提供公共服務。責任關系到社會的穩(wěn)定和發(fā)展，要想將公共責任真正落實到實處，就需要每一位公民必須具有強烈的公共責任意識。公眾將公共責任意識運用到公共服務的過程中，不僅有利于其工作的積極性和主動性，同時對于提高其公共服務能力，也起到了巨大的推動作用。(二)提高專業(yè)技能，加大培訓力度。公眾專業(yè)能力是指公眾從事公共服務必須具備的專業(yè)服務管理能力和崗位業(yè)務技術能力，這是公眾參與提供公共服務的前提與基礎。公眾必須對公共服務領域有深刻的理解，只有這樣，他們才能更好的勝任工作。因此，公眾首先自身要自我學習和培訓，通過網(wǎng)絡、報紙、雜志、電視等新聞媒介途徑進行學習，以此提升自己的文化素質(zhì)。其次，要大力發(fā)展文化教育，提高科學技術，進而提高公眾的文化素質(zhì)和服務意識，使公眾成為有理性思維的、有服務價值取向的、真正能運用自己的文化知識參與服務活動的人。再次，應加強對公眾參與相關技能的傳授和培訓，努力培養(yǎng)公眾的政治民主行為能力。以往的政治教育基本不從技術角度來論政治參與的問題，主要偏重于與政治意識形態(tài)相關內(nèi)容的普及，鑒于此，政府應當通過政治社會化向公眾傳授一些實際的知識，讓公眾懂得政策過程的相關知識，了解如何參與以及如何通過這種參與來保護和實現(xiàn)自己的合法利益，提高公眾參與公共服務的技能，增強公眾參與的有效性。另外，培訓內(nèi)容應有一定的超前性，不斷增加新理論，新知識的內(nèi)容，以保證公眾知識的不斷更新，這是公眾公共服務能力提升的有力保障。(三)完善公眾參與公共服務的配套制度建設。要想真正達到提高廣大公眾公共服務能力的目的，只從公眾自身改進是不夠的。因此在對公眾自身完善的同時，還必須加強相關配套制度的建設與完善，只有兩者的有機結(jié)合，才能取得理想的效果。首先，確保公眾知情權。目前我國公眾參與公共服務的被動性嚴重，要實現(xiàn)公眾的主動參與，一定要保障公民對政府公共信息的了解，擴大公民對社會公共事務的知情權。公眾多數(shù)處于社會基層，直接面對各種社會問題，掌握第一手的資料，其掌握的信息足夠多，有利于其作出理性的判斷和選擇，無形中提高其自身能力，這對公共服務政策的制定和執(zhí)行有極大的幫助。所以，政府決策者應該推動電子政務發(fā)展，完善政府公共信息發(fā)布平臺的建設，將公共服務過程主動向社會和公眾開放，并且借助必要的工具和手段讓公眾更輕松更便捷地獲得信息，從而減少公眾個人參與所需花費的成本，減輕公眾參與的消極影響因素。其次，進一步完善公眾參與渠道和參與方式。公眾參與渠道是政府和公眾形成良好互動的平臺。政府與公眾之間的溝通與交流不僅能夠拉近政府與公眾之間的距離，而且能使政府以平常的心態(tài)去接受公眾的評議，公眾與政府的相互信任，形成良好的互動，促使公眾參與的渠道逐漸開闊和暢通。同時，由于社會日益多元化，復雜化，個性化，公共服務已經(jīng)不能單方面靠政府去推動，更需要促進第三部門及非營利組織的發(fā)展，因為這些組織是公眾參與公共服務的重要機制和能力培養(yǎng)場所，而且這些組織可以彌補政府與市場的失靈。然而目前這些組織在我國的發(fā)展還不完善，為了進一步推動公眾參與，政府要創(chuàng)造一切有利條件包括技術、資金、政策制度等來促進這些組織健康有序的發(fā)展；關于公眾參與方式，可以是口頭的，也可以是書面的或電子文檔，如意見陳述、申辯、建議、協(xié)商等，更重要的是要將公眾參與的方式予以明文規(guī)定，同時還要給予一定的物質(zhì)保障。再次，建立激勵機制來提高公眾參與能力，進而提高公共服務效能。由于部分公眾的物質(zhì)、精神、社會地位、自我實現(xiàn)等正當需求得不到滿足，因而使得他們?nèi)狈⑴c服務的積極性和提升公共服務能力的責任感。設計科學、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的激勵機制是提升公眾公共服務能力的重要手段，它不僅能滿足公眾的物質(zhì)利益需求，更能引導和發(fā)展其高級需要，激發(fā)其自覺增強服務意識、培育服務技能、改進服務方式和提高服務品質(zhì)。最后，重塑公眾參與的反饋評價機制。公眾自身對參與結(jié)果評價指標之一基于公眾意見是否被政府采納，如果政府部門將其意見束之高閣或者公眾意愿沒有充分的體現(xiàn)，必然會挫傷公眾的參與熱情。因此，政府應該逐步建立有效的反饋評價機制，這樣既能督促政府部門關注公眾的意愿表達，又能加強公民對政府的理解，從而形成良好的雙向溝通、共治的局面。這在循環(huán)反復的交流過程中，公眾參與經(jīng)驗不斷增多，能力自然也就得到提升。(四)從社會環(huán)境角度來提升公眾參與公共服務的能力。首先，構(gòu)建參與型政治文化氛圍。只有在參與型政治文化中，公民才可以提高對國家的責任感和政治體制的認同感，可以切實地感受到自己的人格和價值，并對自己的權利、義務意識以及