城市污水處理BOT項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)的確定與調(diào)整

城市污水處理BOT項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)的確定與調(diào)整

在城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營模式中，BOT模式已經(jīng)成為目前地方政府的首選。具體做法是項(xiàng)目公司獲得建設(shè)污水處理廠的特許權(quán)后，與政府簽訂合同，組建污水處理項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)污水處理廠的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)，在政府特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營，通過收取污水處理服務(wù)費(fèi)回收投資并取得合理的利潤，特許權(quán)限期滿后，投資者將運(yùn)行良好的城市污水處理廠等無償移交給政府部門。污水處理服務(wù)費(fèi)是BOT模式招投標(biāo)中的核心問題，既涉及政府和污水處理企業(yè)的利益，也關(guān)系到廣大民眾的利益。合理確定污水處理服務(wù)費(fèi)，一方面可作為政府招標(biāo)的參考價(jià)格和制定污水處理服務(wù)費(fèi)調(diào)整機(jī)制的主要依據(jù)，另一方面也可防止投資者采用圍標(biāo)方式故意抬高報(bào)價(jià)或?yàn)橹袠?biāo)而刻意壓低報(bào)價(jià)的惡性競爭行為。按照“污染者付費(fèi)”和“治理收費(fèi)高于成本費(fèi)用”的原則，污水處理企業(yè)的回報(bào)最終來自廣大市民繳納的污水處理費(fèi)，而且污水處理費(fèi)必須達(dá)到合理的標(biāo)準(zhǔn)。由于城市污水處理是一項(xiàng)關(guān)系到社會(huì)每個(gè)成員的公益事業(yè)，政府要從人民群眾的角度考慮，制定合理的污水處理費(fèi)。據(jù)廣東建設(shè)報(bào)2007年6月3日報(bào)道，廣東全省地級(jí)及以上市平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.47元／噸，最高為深圳1.05元／噸，最低為梅州0.1元／噸，廣州市為0.7元／噸，低于國家0.8元／噸的要求，也遠(yuǎn)低于正常處理成本0.8-1.1元／噸。而沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份中，上海市污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為0.9元／噸，江蘇省平均超過1元／噸，浙江省平均超過0.9元／噸，山東省全部市、縣已按0.8元／噸的最低標(biāo)準(zhǔn)征費(fèi)，福建省城市中僅1市低于0.8元／噸。在發(fā)達(dá)國家，污水處理行業(yè)一直以其投資回報(bào)穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)小而備受資金雄厚的投資者青睞。在我國，污水處理項(xiàng)目被定位為保本微利項(xiàng)目，因此，制定的污水處理服務(wù)費(fèi)，既能使投資者得到合理回報(bào)，又能兼顧消費(fèi)者的承受能力。由于污水處理系統(tǒng)是由管網(wǎng)、污水處理廠和用戶排水系統(tǒng)組成的龐大的、封閉的、復(fù)雜的循環(huán)系統(tǒng)，具有自然壟斷性，因此污水處理服務(wù)費(fèi)管理機(jī)制不能通過市場自由競爭形成，只能由政府以污水處理服務(wù)費(fèi)的形成進(jìn)行管理。因此，在制定污水處理服務(wù)費(fèi)時(shí)，政府要平衡企業(yè)和消費(fèi)者兩方的利益。一、污水處理服務(wù)費(fèi)確定的基礎(chǔ)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，社會(huì)生產(chǎn)消費(fèi)的物品可根據(jù)其效用、消費(fèi)、供應(yīng)的性質(zhì)和特征劃分為三大類型：純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品。城市污水處理項(xiàng)目具有單獨(dú)消費(fèi)、供應(yīng)易于排除的基本特征，屬于準(zhǔn)公共物品。對于準(zhǔn)公共物品，可以通過“產(chǎn)權(quán)界定”和價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)其消費(fèi)的可分割性，排除不付費(fèi)者的“搭便車”現(xiàn)象。通過收取恰當(dāng)?shù)馁M(fèi)用來調(diào)節(jié)準(zhǔn)公共物品的需求數(shù)量以消除擁擠現(xiàn)象和過度使用的現(xiàn)象，提高配置效率和社會(huì)福利；而且通過收費(fèi)，還可以在消費(fèi)者中按照消費(fèi)數(shù)量和“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則來公平分?jǐn)偣参锲返纳a(chǎn)成本。因此，準(zhǔn)公共物品可以引入市場機(jī)制，允許社會(huì)資金參與建設(shè)和運(yùn)營。污水處理企業(yè)采用BOT模式，其污水處理廠的投資成本是通過特許期內(nèi)的污水處理服務(wù)費(fèi)來回收的，因此污水處理服務(wù)費(fèi)應(yīng)該包括污水處理企業(yè)的建設(shè)投資和運(yùn)營過程中的成本開支以及污水處理企業(yè)的合理利潤。既讓市民付出合理的污水處理費(fèi)用，又要讓污水處理企業(yè)有足夠的盈利去維護(hù)和改善基礎(chǔ)設(shè)施，從而維持其正常運(yùn)作，讓投資者按國家“保本微利”的原則獲得合理的回報(bào)。所以應(yīng)先對單位（噸）水投資和運(yùn)營成本進(jìn)行測算，然后再按污水處理行業(yè)的平均投資收益率，計(jì)算出參考服務(wù)費(fèi)。污水處理服務(wù)費(fèi)的測算依據(jù)通常是建立在對周邊地區(qū)已建成的同樣等級(jí)和工藝的污水處理廠基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，按一定的投資收益率，測算出處理一噸污水政府應(yīng)支付給投資商的費(fèi)用。廣東各地政府在確定服務(wù)費(fèi)的過程中主要考慮三個(gè)因素，一是政府財(cái)政的承受能力，二是投資者合理的利潤，三是居民的承受能力。根據(jù)污水處理廠在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量折現(xiàn)后得到的凈現(xiàn)值NPV(NetPresentValue)來確定污水處理服務(wù)費(fèi)是一個(gè)可行的做法。凈現(xiàn)值的計(jì)算公式如下。二、污水處理服務(wù)費(fèi)的構(gòu)成要素現(xiàn)金流出由投資額、運(yùn)營成本和污水處理廠的設(shè)計(jì)進(jìn)水量構(gòu)成；現(xiàn)金流入由價(jià)格和設(shè)計(jì)進(jìn)水量構(gòu)成。由于價(jià)格就是模型要確定的量，所以定價(jià)要素是投資額、運(yùn)營成本、污水量、投資收益率和特許經(jīng)營期。1.投資額噸水投資成本是影響污水處理服務(wù)費(fèi)的最主要因素，污水處理廠在建設(shè)中的投資額越大，運(yùn)營期內(nèi)每年分?jǐn)偟恼叟f費(fèi)就越高。根據(jù)我們對廣東省內(nèi)已建成的部分城鎮(zhèn)二級(jí)污水處理廠的規(guī)模、工藝、投資等情況進(jìn)行調(diào)查分析，得出不含廠外管網(wǎng)泵站和征地費(fèi)用，噸水投資（二級(jí)處理工藝）的情況見表1?？梢钥闯觯捎貌煌墓に?，其投資成本有較大差異。根據(jù)建設(shè)部的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)一座二級(jí)城市污水處理廠的投資見表2。以上分析得出：一是采取相同工藝的污水處理廠的建設(shè)成本比較接近，二是影響總投資的因素主要是采用的工藝和是否采用進(jìn)口設(shè)備，三是隨著規(guī)模的增加，噸水投資也隨之下降。2.運(yùn)營成本運(yùn)營成本也是污水處理項(xiàng)目重要的定價(jià)要素之一，是污水處理項(xiàng)目在運(yùn)營期內(nèi)發(fā)生的現(xiàn)金流出，這里指噸水運(yùn)營成本，主要包括每處理一噸污水所消耗的水電費(fèi)、藥劑費(fèi)、污泥處理費(fèi)、工資及福利費(fèi)、日常維護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)等。污水處理運(yùn)營成本高低與污水廠建設(shè)規(guī)模、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、處理工藝、設(shè)備選型、管理水平等很多因素有關(guān)，參考國家建設(shè)部修編的《城市污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（見表3）和國內(nèi)污水處理廠調(diào)研的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，污水處理廠的運(yùn)營成本在0.4元／左右。3.污水量污水量是污水處理廠現(xiàn)金流入的基礎(chǔ)，由于污水處理廠的大部分成本是固定的，如折舊費(fèi)、修理費(fèi)、攤銷費(fèi)、人工費(fèi)、管理費(fèi)、貸款利息等與污水處理量的多少?zèng)]有直接關(guān)系，所以如果污水量達(dá)不到一定的水平，污水處理企業(yè)就不可能盈利。實(shí)際中，運(yùn)營階段經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)污水負(fù)荷（水質(zhì)、水量）與預(yù)計(jì)負(fù)荷出現(xiàn)較大差異的情況，原因主要有：①項(xiàng)目特許期較長，很難對未來污水負(fù)荷做出準(zhǔn)確預(yù)測；②污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，進(jìn)廠水量低于設(shè)計(jì)處理能力；③城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)生較大變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整，增加規(guī)劃外污染源，導(dǎo)致進(jìn)廠水質(zhì)發(fā)生變化；④企業(yè)生產(chǎn)隨季節(jié)性變化，進(jìn)廠水量不穩(wěn)定。污水負(fù)荷的變化一方面影響運(yùn)營公司的盈利，另一方面會(huì)對污水生化處理系統(tǒng)造成較大沖擊，甚至?xí)?dǎo)致系統(tǒng)癱瘓。由于處理量既取決于污水處理廠的設(shè)計(jì)處理能力，也與污水管網(wǎng)收集的污水量有關(guān)，如果由于污水收集不足而導(dǎo)致污水廠處理量達(dá)不到盈虧平衡要求，政府應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。因此在特許權(quán)協(xié)議中設(shè)定基本（保底）水量是解決污水負(fù)荷風(fēng)險(xiǎn)的一種可行辦法，即當(dāng)污水處理廠的進(jìn)水量低于基本水量時(shí)，政府按基本水量計(jì)算和支付運(yùn)營費(fèi)用，政府承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。另外污水管網(wǎng)應(yīng)由運(yùn)營公司與污水廠同步建設(shè)，同步投入使用。4.投資收益率投資者期望的收益率對污水處理服務(wù)費(fèi)的確定有直接影響，期望的收益率越高，服務(wù)費(fèi)就越高。城市污水處理是一項(xiàng)關(guān)系到社會(huì)每個(gè)成員的公益事業(yè)，是實(shí)施市場準(zhǔn)入、價(jià)格管制、特許經(jīng)營的行業(yè)，在確定投資收益率時(shí)，政府不僅要考慮投資企業(yè)能獲得合理回報(bào)，還要考慮廣大民眾的承受能力。由于污水處理項(xiàng)目有政府保底水量和穩(wěn)定服務(wù)費(fèi)的保障，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對較小，因此污水處理企業(yè)投資收益率相對也較低。投資收益率的確定通常是在長期貸款利率的基礎(chǔ)上加一至兩個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)參考通貨膨脹和企業(yè)資金的機(jī)會(huì)成本等。按照國家計(jì)委、建設(shè)部和國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，“對社會(huì)資本投資的城市污水、垃圾處理項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣蛩械臋C(jī)構(gòu)可參照同期銀行長期貸款利率的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定投資回報(bào)參考標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)其它具體條件計(jì)算項(xiàng)目的運(yùn)行成本，合理確定城市污水、垃圾處理的價(jià)格，以此作為對投資者招標(biāo)的上限”。根據(jù)國家建設(shè)部和國家發(fā)改委公布的參數(shù)，污水處理行業(yè)的基準(zhǔn)收益率在8%-10%，即略高于銀行長期貸款利率。5.特許經(jīng)營期特許經(jīng)營期的長短直接影響項(xiàng)目產(chǎn)生現(xiàn)金流量的年限，從而影響投資商與污水付費(fèi)單位和個(gè)人的利益。特許經(jīng)營期和服務(wù)費(fèi)是特許權(quán)協(xié)議中兩個(gè)最重要的指標(biāo)。在投資收益率一定的情況下，特許經(jīng)營期越長，收取的服務(wù)費(fèi)相應(yīng)越低。在污水處理BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目的特許經(jīng)營期不能超過項(xiàng)目公司運(yùn)營污水處理廠的經(jīng)濟(jì)壽命期。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條規(guī)定“特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不得超過30年”。通常污水處理BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營期大都是政府給定的20年，有些情況下政府也會(huì)把特許經(jīng)營期給定為25年。根據(jù)我們的調(diào)查，目前廣東省實(shí)施的污水處理BOT項(xiàng)目的特許期一般都在20-25年之間。東莞市2003年初提出了利用社會(huì)資金，采用BOT模式建設(shè)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的整體思路，重點(diǎn)是污水處理工程。至2006年，東莞已完成全市規(guī)劃的36家污水處理廠的BOT招標(biāo)工作，項(xiàng)目的特許期為25年（包括建設(shè)期）。根據(jù)污水處理服務(wù)費(fèi)的構(gòu)成要素進(jìn)行測算，在BOT招標(biāo)文件中提出的污水處理服務(wù)費(fèi)報(bào)價(jià)范圍為0.75-0.90元／噸，并規(guī)定基本報(bào)價(jià)超過0.90元／噸或低于0.75元／噸的被視為廢標(biāo)。東莞市36家污水處理廠采用BOT方式中標(biāo)情況如下（詳見表4）②。佛山市政府決定在2004年對16座污水處理廠采用BOT方式進(jìn)行招商和建設(shè)（詳見表5）③。本次招標(biāo)的16個(gè)污水處理廠的總處理規(guī)模為44萬/d，總投資規(guī)模約17億元。招標(biāo)按佛山市統(tǒng)一規(guī)劃的污水處理廠規(guī)模、位置以BOT方式進(jìn)行，中標(biāo)單位授予其20年（不含建設(shè)期）特許經(jīng)營權(quán)，并負(fù)責(zé)廠外污水收集管網(wǎng)及提升泵站的建設(shè)和維護(hù)，管網(wǎng)投資及維護(hù)費(fèi)用給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。2.污水處理廠投資按1300元／估算，廠外配套管網(wǎng)按廠投資額的2.5倍估算。三、污水處理服務(wù)費(fèi)的調(diào)整BOT方式的特許經(jīng)營期很長，通常是20-25年。一成不變的污水處理服務(wù)費(fèi)，是不可能適合這20多年的時(shí)間跨度的。中國污水處理BOT項(xiàng)目是政府招標(biāo)，企業(yè)投標(biāo)，政府是污水處理企業(yè)服務(wù)的購買方，企業(yè)不能直接向市場中的服務(wù)享受者收取費(fèi)用。由于缺乏市場價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，因此為了在政府和投資者之間合理分配各種因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)雙方的利益，污水處理BOT項(xiàng)目必須在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)者在標(biāo)書中報(bào)出調(diào)價(jià)計(jì)算方法，中標(biāo)后政府與企業(yè)再以談判方式確定調(diào)價(jià)公式，從而減少未來經(jīng)營中政府與企業(yè)的利益沖突，使污水處理BOT項(xiàng)目能夠順利實(shí)施。服務(wù)費(fèi)的調(diào)整是對政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)，這里考慮的風(fēng)險(xiǎn)因素是指政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)因素，如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高和稅收優(yōu)惠變化，建設(shè)過程中的工程拖延和投資額增加，由于管網(wǎng)鋪設(shè)不力導(dǎo)致污水供應(yīng)不足和污泥處理?xiàng)l件變化，通貨膨脹而帶來的生產(chǎn)要素價(jià)格變化等。如北京的肖家河和盧溝橋污水處理項(xiàng)目都采用了價(jià)格調(diào)整公式，其最大優(yōu)點(diǎn)是合同執(zhí)行規(guī)則清晰，執(zhí)行效率較高。但在成都第六水廠BOT項(xiàng)目中，投標(biāo)人在標(biāo)書中確定了整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)逐年的水價(jià)，投標(biāo)人需為整個(gè)特許期內(nèi)的通貨膨脹率做出假設(shè)，從而對政府構(gòu)成了一定的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)國內(nèi)通脹率較高，投標(biāo)人以當(dāng)時(shí)的通脹率為基本出發(fā)點(diǎn)制定每年水價(jià)，從目前看來顯得偏高，項(xiàng)目的執(zhí)行已經(jīng)出現(xiàn)了困難。在對東莞和佛山的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)兩市污水處理廠BOT招標(biāo)時(shí)在特許權(quán)協(xié)議中對污水處理服務(wù)費(fèi)都有調(diào)整公式。東莞市對污水處理服務(wù)費(fèi)以及相關(guān)的污水處理量、流量的補(bǔ)償確定如下：1.污水處理服務(wù)費(fèi)自運(yùn)營日起，每個(gè)公歷月的服務(wù)費(fèi)按下式計(jì)算：式中：P為當(dāng)月服務(wù)費(fèi)；為當(dāng)月某日的污水計(jì)算處理量；∑為當(dāng)月處理量；A為噸水處理費(fèi)基價(jià)，包含所有的污水處理運(yùn)營費(fèi)用、稅費(fèi)、利潤、設(shè)備折舊等項(xiàng)目，由投標(biāo)方在投標(biāo)書中給出；B為電費(fèi)在基價(jià)中所占的比例；C為自來水費(fèi)在基價(jià)中所占的比例，這些比例可在投標(biāo)方投標(biāo)書中算得；物價(jià)指數(shù)是指東莞市零售物價(jià)總指數(shù)。以上對服務(wù)費(fèi)的調(diào)整，考慮了由于國家政策帶來的水電價(jià)格調(diào)整以及由于通貨膨脹因素帶來的其他運(yùn)營成本變化等企業(yè)無法控制的外部因素對服務(wù)費(fèi)的影響，充分體現(xiàn)了政府為了保護(hù)投標(biāo)企業(yè)的利益而主動(dòng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)部分。以上污水處理量的調(diào)整充分考慮了實(shí)際運(yùn)營中的污水水質(zhì)與預(yù)計(jì)水質(zhì)出現(xiàn)較大差異的情況，當(dāng)污水處理服務(wù)費(fèi)一定時(shí)，通過調(diào)整污水的計(jì)算處理量來反映水質(zhì)變化對處理成本的影響。當(dāng)實(shí)際水質(zhì)比預(yù)計(jì)水質(zhì)好時(shí)，污水的計(jì)算處理量要相應(yīng)減少，而當(dāng)實(shí)際水質(zhì)比預(yù)計(jì)水質(zhì)差時(shí)，則相應(yīng)增加。3.流量補(bǔ)償佛山市政府確定的調(diào)價(jià)公式的設(shè)計(jì)原則主要體現(xiàn)在：一是能反映出價(jià)格各影響因素所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，二是可被資本市場認(rèn)可與接受，保證其可行性?；舅悸肥窃谧畛醮_定污水處理價(jià)格的基礎(chǔ)上，每年綜合考慮各種影響因素的變動(dòng)對價(jià)格的影響并用系數(shù)的方式量化因素在價(jià)格調(diào)整中的權(quán)重，調(diào)價(jià)公式確定如下：1.正常運(yùn)行期間污水處理服務(wù)費(fèi)(1)當(dāng)月的日平均處理水量低于設(shè)計(jì)水量時(shí)服務(wù)費(fèi)＝設(shè)計(jì)水量×處理價(jià)格×該月日數(shù)(2)當(dāng)月的日平均處理水量在設(shè)計(jì)水量至設(shè)計(jì)水量的115%范圍內(nèi)時(shí)服務(wù)費(fèi)＝實(shí)際處理水量×處理價(jià)格×該月日數(shù)(3)當(dāng)月的日平均處理水量高于設(shè)計(jì)水量的115%時(shí)服務(wù)費(fèi)＝基本水量服務(wù)費(fèi)+超額水量服務(wù)費(fèi)基本水量服務(wù)費(fèi)＝設(shè)計(jì)水量的115%×處理價(jià)格×該月日數(shù)超額水量服務(wù)費(fèi)＝超出設(shè)計(jì)水量115%以外部分的實(shí)際水量×處理價(jià)格×80%×該月日數(shù)2.污水處理服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)方式3.調(diào)價(jià)方法(1)如果調(diào)價(jià)系數(shù)K超過+6%或低于-6%（含+6%、-6%），則按計(jì)算結(jié)果（K值保留小數(shù)點(diǎn)后兩位）于項(xiàng)目公司提出申請年度進(jìn)行調(diào)整，如調(diào)價(jià)系數(shù)K在+6%至-6%之間（不含+6%、-6%），則不進(jìn)行調(diào)整；(2)調(diào)價(jià)每年計(jì)算一次，每年最多調(diào)整一次，調(diào)價(jià)結(jié)果在調(diào)價(jià)當(dāng)年具有追溯力；(3)有關(guān)公式中E、L、Ch、CPI均采用年度或12月指標(biāo)；(4)為避免混淆客觀因素與企業(yè)管理因素帶來的影響，約定按投標(biāo)文件列出的影響因素占價(jià)格的比重作為權(quán)重。(5)如變動(dòng)比率被佛山市統(tǒng)計(jì)部門修改或不能得到，則公用局與項(xiàng)目公司可以商定替代指數(shù)。以上污水處理服務(wù)費(fèi)調(diào)整公式中，東莞和佛山兩市都考慮了生產(chǎn)要素價(jià)格變化和實(shí)際處理量偏離設(shè)計(jì)處理量等因素的影響，東莞的服務(wù)費(fèi)調(diào)整還考慮了進(jìn)水水質(zhì)變化的影響，同時(shí)對實(shí)際處理量低于設(shè)計(jì)水量也不是全額補(bǔ)償，而是按照一定的比例，這一比例是逐步遞增的。佛山的服務(wù)費(fèi)調(diào)整只考慮了價(jià)格中未來會(huì)發(fā)生變化的部分，對未來不變的折舊費(fèi)則不予調(diào)整，而且當(dāng)調(diào)整