我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)接入價(jià)格歧視的成因與規(guī)避對(duì)策

我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)接入價(jià)格歧視的成因與規(guī)避對(duì)策

我國(guó)電力工業(yè)起步于政府高度統(tǒng)一集中管理、國(guó)有電力企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的模式。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1985年以來(lái)，經(jīng)過(guò)電力投資體制改革、電力規(guī)制體制改革試點(diǎn)與探索、電力規(guī)制體制改革實(shí)施等三個(gè)階段的體制改革，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)制體系與運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了廣泛而深刻的變革。30年艱難的持續(xù)改革，在取得大量成績(jī)，積累產(chǎn)業(yè)重組、重構(gòu)經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)力與體系以及運(yùn)行機(jī)制經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，仍然存在接入價(jià)格歧視、電力傳輸投資能力不足、供需缺口較大、壟斷勢(shì)力增強(qiáng)、銷售市場(chǎng)合謀等問(wèn)題。限于主旨和篇幅，筆者著力研究電力產(chǎn)業(yè)的接入價(jià)格歧視問(wèn)題，并基于理論分析提出相應(yīng)的對(duì)策建議。一、當(dāng)前我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)存在著明顯的接入價(jià)格歧視當(dāng)前，我國(guó)的電價(jià)體系由上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷售電價(jià)組成。上網(wǎng)電價(jià)也稱發(fā)電電價(jià)，是指發(fā)電廠與購(gòu)電方進(jìn)行上網(wǎng)電能結(jié)算的價(jià)格。輸配電價(jià)是指電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供接入系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)、電能輸送和銷售服務(wù)的價(jià)格總稱。銷售電價(jià)是電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)終端用戶銷售電能的價(jià)格，在數(shù)值上等于上網(wǎng)電價(jià)與輸配電價(jià)之和。銷售電價(jià)一般分為居民生活用電、非居民照明和商業(yè)用電、非普工業(yè)用電、大工業(yè)用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電五類。下面著重探討當(dāng)前上網(wǎng)電價(jià)問(wèn)題。橫向來(lái)看，與世界上其他國(guó)家相同，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程由發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)組成，不同的是，這四個(gè)環(huán)節(jié)組合情況不同，即運(yùn)行結(jié)構(gòu)不同。美國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)最為復(fù)雜與多樣化，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的運(yùn)行結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單、單一。縱向來(lái)看，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制自新中國(guó)成立以來(lái)，發(fā)生了四次大的變化。2002年10月，國(guó)家電力體制改革正式啟動(dòng)并實(shí)施，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)形成了不同于以往的運(yùn)營(yíng)格局。在發(fā)電環(huán)節(jié)，存在三類企業(yè)：獨(dú)立發(fā)電企業(yè)(華能、大唐、國(guó)電、華電、中電)、其他中央電力企業(yè)、地方投資電力企業(yè)。在輸電環(huán)節(jié)，有國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司。在配售環(huán)節(jié)，有各省(市、自治區(qū))電力公司。其中，地方投資電力企業(yè)，部分是地方政府投資興辦的發(fā)電企業(yè)，部分是各省(市、自治區(qū))電力公司投資興辦的發(fā)電企業(yè)。在輸配售環(huán)節(jié)，由于歷史、規(guī)制方面的原因，形成了具有壟斷性質(zhì)的完全縱向一體化結(jié)構(gòu)。就整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)而言，則是形成了部分縱向一體化結(jié)構(gòu)，這為不公平的接入、互聯(lián)問(wèn)題的產(chǎn)生創(chuàng)造了結(jié)構(gòu)條件。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，電力產(chǎn)業(yè)中接入歧視只在不完全分離模式中，即獨(dú)立發(fā)電商和部分縱向一體化壟斷者混合結(jié)構(gòu)中才會(huì)發(fā)生。如，亨特(2004)發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)多樣化的電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，接入歧視在輸電公司與獨(dú)立發(fā)電公司之間存在，在電力供應(yīng)公司的網(wǎng)絡(luò)之間也存在。Growitsch和Wein(2005)發(fā)現(xiàn)縱向一體化的程度、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是決定德國(guó)電力產(chǎn)業(yè)“接入費(fèi)”差異的主要因素。在電力產(chǎn)業(yè)，需要對(duì)上網(wǎng)電量、上網(wǎng)價(jià)格進(jìn)行規(guī)制，然而上網(wǎng)數(shù)量權(quán)、定價(jià)權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)并非由一個(gè)統(tǒng)一的中立機(jī)構(gòu)——電力監(jiān)管委員會(huì)來(lái)行使，而是由多個(gè)利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)來(lái)行使。這是由以下原因造成的：一是電力產(chǎn)業(yè)的物理特性要求由下游(售電環(huán)節(jié))向上游(生產(chǎn)環(huán)節(jié))發(fā)出生產(chǎn)指令，所以一定的上網(wǎng)數(shù)量權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)必須由網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商來(lái)掌握。二是由于沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的電力系統(tǒng)調(diào)度中心，上網(wǎng)電價(jià)仍然采取個(gè)別成本核準(zhǔn)生成機(jī)制，地方政府的價(jià)格主管部門和地方電力公司都有一定的決策權(quán)。三是“省為實(shí)體”的體制改革路徑，使電力產(chǎn)業(yè)并未脫離地方政府的干預(yù)，相反借助產(chǎn)權(quán)和部分人事安排的權(quán)力，對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的投資、生產(chǎn)和市場(chǎng)交易進(jìn)行著全方位的行政性管理。在上述三個(gè)方面原因的綜合作用下，導(dǎo)致不同投資主體興辦的電力企業(yè)無(wú)法展開(kāi)有效競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)當(dāng)前的電力市場(chǎng)微觀結(jié)構(gòu)，以及經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)力的非中立性、多級(jí)多頭配置，為電力產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施接入價(jià)格歧視、保護(hù)部門利益、阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及謀求壟斷利潤(rùn)提供了方便與可能性。這種可能性在缺乏一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu)，以及強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督、民主監(jiān)督條件下，就有可能轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)?？傮w上看，2003年，華能、大唐、國(guó)電、華電、中電五大獨(dú)立發(fā)電集團(tuán)合計(jì)發(fā)電量為6427.37億千瓦時(shí)，價(jià)格為每千千瓦時(shí)273.08元；其他中央發(fā)電企業(yè)合計(jì)發(fā)電量為1396.15億千瓦時(shí)，價(jià)格為每千千瓦時(shí)293.74元；地方投資發(fā)電企業(yè)合計(jì)發(fā)電量為1667.30億千瓦時(shí)，價(jià)格為每千千瓦時(shí)332.77元。其中，五大獨(dú)立發(fā)電集團(tuán)的上網(wǎng)價(jià)格是地方投資發(fā)電企業(yè)的82.06％，其他中央發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價(jià)格是地方投資發(fā)電企業(yè)的88.27％。很顯然，在五大獨(dú)立發(fā)電企業(yè)、其他中央發(fā)電企業(yè)、地方投資企業(yè)之間存在著嚴(yán)重的上網(wǎng)電價(jià)歧視。經(jīng)過(guò)連續(xù)兩年的價(jià)格治理與整頓，國(guó)家計(jì)劃內(nèi)定價(jià)政策得到了一定程度的執(zhí)行，上網(wǎng)電價(jià)價(jià)格歧視有所好轉(zhuǎn)，但這一現(xiàn)象還是存在。2005年，華能、大唐、國(guó)電、華電、中電五大獨(dú)立發(fā)電集團(tuán)合計(jì)發(fā)電量為8887.54億千瓦時(shí)，價(jià)格為每千千瓦時(shí)303.76元；其他中央發(fā)電企業(yè)合計(jì)發(fā)電量為2268.98億千瓦時(shí)，價(jià)格為每千千瓦時(shí)315.71元；地方投資發(fā)電企業(yè)合計(jì)發(fā)電量為5167.5億千瓦時(shí)，價(jià)格為每千千瓦時(shí)351.82元。其中，五大獨(dú)立發(fā)電集團(tuán)的上網(wǎng)價(jià)格是地方投資發(fā)電企業(yè)的86.34％，其他中央發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價(jià)格是地方投資發(fā)電企業(yè)的89.74％。分別來(lái)看，地方投資發(fā)電企業(yè)火力發(fā)電每千千瓦時(shí)的上網(wǎng)價(jià)格為331.00元，五大獨(dú)立發(fā)電企業(yè)每千千瓦時(shí)的上網(wǎng)價(jià)格為316.18元，后者是前者的95.52％。地方投資發(fā)電企業(yè)水力發(fā)電每千千瓦時(shí)的上網(wǎng)價(jià)格為282.78元，五大獨(dú)立發(fā)電企業(yè)水力發(fā)電的上網(wǎng)價(jià)格為224.92元，后者是前者的79.54％。五大獨(dú)立發(fā)電企業(yè)、其他中央發(fā)電企業(yè)、地方投資發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價(jià)格，在雙樣本等方差的假設(shè)下，經(jīng)過(guò)t檢驗(yàn)，在1％置信水平認(rèn)為存在顯著的差異。綜上所述，無(wú)論是從時(shí)間序列上看，還是從面板數(shù)據(jù)上看，無(wú)論是從總體上看，還是從局部來(lái)看，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)都存在著明顯的上網(wǎng)電價(jià)歧視。這種電價(jià)歧視不是偶然的，根源于電力市場(chǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商部分規(guī)制權(quán)衍生出來(lái)的“自由裁量權(quán)”和“定價(jià)權(quán)”。二、接入價(jià)格歧視的理論模型分析我國(guó)的電力市場(chǎng)是一個(gè)不完全拆分、部分縱向一體化的市場(chǎng)，存在消費(fèi)者、壟斷者、獨(dú)立發(fā)電企業(yè)、規(guī)制者四個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體。假定：消費(fèi)者的電力需求函數(shù)為P=1-Q，P'＜0。代表性消費(fèi)者的凈剩余為S(Q)=V(Q)-PQ，其中V(Q)是效用水平，PQ是消費(fèi)者支出。由于壟斷者在輸電、配電、售電環(huán)節(jié)是完全壟斷的，并且該壟斷者擁有一個(gè)自己的發(fā)電企業(yè)，所以壟斷者的利潤(rùn)包括兩個(gè)部分：輸配售環(huán)節(jié)利潤(rùn)、發(fā)電環(huán)節(jié)利潤(rùn)。綜上可以得出如下結(jié)論：在上網(wǎng)電量受到規(guī)制時(shí)，具有發(fā)電環(huán)節(jié)成本優(yōu)勢(shì)的壟斷者會(huì)降低獨(dú)立發(fā)電商的上網(wǎng)價(jià)格；當(dāng)他在發(fā)電環(huán)節(jié)處于成本劣勢(shì)時(shí)，并不存在實(shí)施價(jià)格歧視的激勵(lì)。這從理論上說(shuō)明了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商對(duì)獨(dú)立發(fā)電商實(shí)施價(jià)格歧視的原因。三、解決電力接入價(jià)格歧視的建議(一)總體思路解決電力市場(chǎng)接入價(jià)格歧視問(wèn)題，必須以改善電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為前提，以重構(gòu)經(jīng)濟(jì)規(guī)制體系與深化運(yùn)行機(jī)制改革為重點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)，合理配置規(guī)制權(quán)力，制定有效的電力交易制度與規(guī)則。1.科學(xué)設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)，優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，是有效進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制、提高電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的前提。應(yīng)該繼續(xù)延續(xù)并深化“廠網(wǎng)分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)重組”改革，有序?qū)嵤┹斉洵h(huán)節(jié)與售電環(huán)節(jié)的分離，從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面降低市場(chǎng)壟斷力，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。即發(fā)電環(huán)節(jié)、售電環(huán)節(jié)兩端放開(kāi)，實(shí)施開(kāi)放式、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，輸配環(huán)節(jié)由獨(dú)立的、公共的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)。2.合理配置規(guī)制權(quán)力，避免出現(xiàn)接入價(jià)格與數(shù)量歧視。按照“政企分開(kāi)”的原則，經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)力只應(yīng)該賦予給政府。但由于接入電網(wǎng)的特殊性，輸配環(huán)節(jié)的公共運(yùn)營(yíng)商實(shí)際上擁有部分電力調(diào)度與運(yùn)營(yíng)權(quán)，等同于擁有一定的規(guī)制權(quán)。為了防止公共運(yùn)營(yíng)商與發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)，必須將他們從原有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系分離開(kāi)來(lái)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)重組，切斷利益鏈條。分離后的公共運(yùn)營(yíng)商與發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)必須是完全獨(dú)立的，沒(méi)有任何利益關(guān)系。唯其如此，公共運(yùn)營(yíng)商才能心無(wú)旁鶩地為公共利益服務(wù)，從而避免出現(xiàn)接入數(shù)量與價(jià)格歧視，為自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造有利條件。3.明確政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)限，制定有效的電力交易規(guī)則。必須以法律、法規(guī)的形式，明確政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制部門規(guī)制電力產(chǎn)業(yè)的權(quán)限。政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制部門對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)，發(fā)電環(huán)節(jié)實(shí)行有限放開(kāi)、間接競(jìng)爭(zhēng)的體制，售電環(huán)節(jié)實(shí)行有限放開(kāi)、直接或間接競(jìng)爭(zhēng)的體制。輸配環(huán)節(jié)維持國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司兩網(wǎng)并存，各自壟斷經(jīng)營(yíng)一定區(qū)域，進(jìn)行間接競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)有公共運(yùn)營(yíng)商格局。包括上網(wǎng)電力數(shù)量、上網(wǎng)電價(jià)、上網(wǎng)質(zhì)量等在內(nèi)的規(guī)制權(quán)力分別由國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)制部門、公共網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商共同行使，且以國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)制部門為主。國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)制部門必須借鑒世界上電力規(guī)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與管理手段，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，制定出切實(shí)可行的電力交易規(guī)則：公共網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商必須從產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)上切斷與發(fā)電環(huán)節(jié)、售電環(huán)節(jié)一切企業(yè)的聯(lián)系；上網(wǎng)電力數(shù)量、上網(wǎng)電價(jià)、上網(wǎng)電力質(zhì)量完全由中央規(guī)制部門決定，上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行統(tǒng)一的、間接競(jìng)爭(zhēng)效率電價(jià)，地方政府、地方價(jià)格主管部門不得參與、干預(yù)，只需接受中央規(guī)制部門的安排；售電企業(yè)實(shí)行直接競(jìng)爭(zhēng)，公共網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商向售電企業(yè)，售電企業(yè)向消費(fèi)者、產(chǎn)業(yè)用戶出售的電價(jià)以聽(tīng)證會(huì)等民主形式確定。(二)具體定價(jià)方法為了克服“馬歇爾沖突”，把成本次可加性與競(jìng)爭(zhēng)活力有效地協(xié)調(diào)起來(lái)，克拉克(Clark)1940年提出了“有效競(jìng)爭(zhēng)”理念。所謂有效競(jìng)爭(zhēng)，就是將成本次可加性與競(jìng)爭(zhēng)活力有效地協(xié)調(diào)起來(lái)，形成一種有利于長(zhǎng)期均衡的競(jìng)爭(zhēng)格局。為了實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，一般有特許權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)、直接競(jìng)爭(zhēng)三種定價(jià)方法。深入分析三種定價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)、弊端與適用范圍，發(fā)現(xiàn)區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)方法較適合發(fā)電環(huán)節(jié)的定價(jià)，在我國(guó)有廣闊、光明的應(yīng)用前景。麻省理工學(xué)院雪里佛教授1985年提出一個(gè)區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)模型。從該模型可以歸納出區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)方法的具體操作程序：假定發(fā)電環(huán)節(jié)存在南、北兩個(gè)大型發(fā)電企業(yè)，兩個(gè)企業(yè)的成本和需求狀況完全等同。政府制定這樣一個(gè)價(jià)格確定規(guī)則：在一定時(shí)期內(nèi)，南方企業(yè)能夠制定的最高價(jià)格水平取決于北方企業(yè)的實(shí)際成本水平，北方企業(yè)能夠制定的價(jià)格水平取決于南方企業(yè)的價(jià)格水平。通過(guò)周期性地調(diào)整規(guī)制價(jià)格水平，就可以使產(chǎn)業(yè)價(jià)格與產(chǎn)業(yè)成本不斷趨向一致，只要兩個(gè)企業(yè)不存在合謀行為，這一方法就可以為促進(jìn)生產(chǎn)效率與分配效率提供可能性。在存在多家地區(qū)性壟斷性企業(yè)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，政府可以以效率最高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本為基準(zhǔn)，也可以以平均經(jīng)營(yíng)成本為基準(zhǔn)，同時(shí)考慮各地區(qū)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境差異制定規(guī)制價(jià)格，從而促使各地區(qū)性壟斷企業(yè)展開(kāi)間接競(jìng)爭(zhēng)。區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)方法取得滿意效果的一個(gè)重要前提是各地區(qū)性壟斷企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境基本相同，這是不切合實(shí)際的，但可以通過(guò)“解釋因素指數(shù)”加以解決?；咀龇ㄊ牵菏紫葘?duì)不同企業(yè)作比較效率評(píng)估，將每個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境中可能引起經(jīng)營(yíng)成本差異的多種影響因素綜合為“解釋因素指數(shù)”，再假定企業(yè)單位產(chǎn)品的成本與“解釋因素指數(shù)”