建設(shè)工程前期動遷費用審計初探

建立工程前期動遷費用審計初探根本建立是百年大計，具有規(guī)模大、周期長、消耗多的特點，而建立工程前期征地、動遷、補償工作又是根本建立過程中的一個十分重要的環(huán)節(jié)，涉及到政府部門、企事業(yè)單位和人民群眾等多方面、多層次的經(jīng)濟利益，是大家共同關(guān)心的熱點、難點與重點。近年來，我局貫徹落實“全面審計、突出重點〞的審計方針，在建立工程前期動遷費用審計領(lǐng)域做了一些探索與嘗試，也遇到了一些疑難與問題，借此時機與各位同行交流切磋。探索篇?建立工程前期動遷費用審計的必要性?建立工程前期動遷費用審計的重要性?建立工程前期動遷費用審計的特點動遷費用從性質(zhì)上看，屬于工程建立其他費用的一個組成局部，與建筑安裝工程費用、設(shè)備及工器具購置費用、工程預(yù)備費和稅費等共同構(gòu)成了全部建立本錢，過去往往將動遷費用的審計作為竣工決算審計的附屬局部，我們感到，這樣做存在兩點缺陷：一是審計時機滯后。由于動遷費用發(fā)生在建立前期，而竣工決算審計要在工程竣工驗收階段才具備條件，造成了對動遷費用審計的相對滯后，不利于第一時間了解、發(fā)現(xiàn)和解決動遷過程中所發(fā)生的問題。二是審計重點分散。竣工決算審計是對整個建立工程全面綜合的評價，一般把建安工程費用的審核作為審計的重點，如果同時對動遷費用做重點審核，那么重點分散，不利于工程的查深查透。因此，有必要把動遷費用審計獨立于竣工決算審計之外，在工程建立過程中開展專項審計，以起到節(jié)支增效、糾錯防弊的作用。實施動遷費用審計的重要性表達在：1.動遷費用經(jīng)濟流量巨大，在一些經(jīng)濟興旺區(qū)域，動遷費用甚至已超出工程工程本身的建安費用。加強對動遷費用審計，有利于實現(xiàn)對基建規(guī)模的控制。2.動遷實施過程相對短暫，一般只有2?3個月的時間，與長達2?3年的工程工程建立周期相比，顯得時間緊、任務(wù)重。動遷實施時抓進度、輕管理的現(xiàn)象較為普遍，容易產(chǎn)生疏漏。加強對動遷費用審計，有利于促進工程實施單位標(biāo)準(zhǔn)管理，更好地承當(dāng)下一階段的建立任務(wù)。3.動遷實物證據(jù)自然滅失，動遷工作完畢后只有書面證據(jù)歸檔，缺少實物證據(jù)佐證動遷工作量的真實性和補償費用的合理性，比擬易于孳生錯弊，加強審計監(jiān)視，有利于發(fā)奸擿伏、激濁揚清。與其他審計業(yè)務(wù)相比擬，動遷費用審計具有以下的顯著特點：1.審計目的的多重性。動遷工作涉及社會各方面的利益，作為審計部門，不但要保護動遷實施單位的利益、控制基建投資規(guī)模，更要站在客觀、公正的立場上，對動遷費用的真實性、合理性作出鑒證和評價，保護動遷對象的經(jīng)濟利益。2.審計依據(jù)的多樣性。動遷工作按動遷對象可劃分為企事業(yè)單位、村民、居民和個體工商戶動遷四類，按動遷政策可劃分為征用集體所有制土地、城市房屋拆遷、市政動遷、危棚簡屋改造地塊動遷四類，何種動遷對象、適用何種動遷政策，在審計中均要具體分析、區(qū)別對待。3.審計內(nèi)容的復(fù)雜性。動遷費用除了征地、安置、補償?shù)却笞谥С鐾?，一般還包括綠化遷移和恢復(fù)、建筑撤除、管線移位等配套工程費用和其他零星費用，因此，動遷費用審計雖然屬于專項審計，但范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜。4.審計實施的及時性。對于動遷費用實施審計監(jiān)視的最正確時機是事中，即動遷已發(fā)生、未完成，有關(guān)債權(quán)債務(wù)尚未了結(jié)前介入，以防止造成“秋后算帳〃的為難局面并產(chǎn)生不良后果。5.審計手段的靈活性。動遷費用的審計既不同于單純財務(wù)查帳，只需要帳表、帳帳、帳證、帳實相符即可;又不同于建安費用的審核，有相應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)可以套用;因此要求審計人員靈活運用不同的審計方法和技術(shù)手段。6.審計處理的慎重性。動遷工作往往涉及到居民利益，處置不當(dāng)就可能形成不安定因素，而且由于動遷工程存在實物證據(jù)自然滅失的特點，給審計取證造成一定的困難，在審計證據(jù)缺乏的情況下，審計人員不應(yīng)憑主觀臆斷貿(mào)然下結(jié)論，而要小心求證、慎重處理。實踐篇“我局開展建立工程前期動遷費用審計的做法“我局開展建立工程前期動遷費用審計的成效“我局開展建立工程前期動遷費用審計的體會我局自1997年開場建立工程前期動遷費用審計的嘗試，數(shù)年來，先后完成了軌道交通明珠線建立工程（閘北段）、新疆路—海寧路擴建工程（閘北段）、烏鎮(zhèn)路擴建工程、共和新路橋東舊區(qū)改造等工程的動遷費用審計。在審計實踐中，我們以“全面審計、突出重點〞為指導(dǎo)方針，摸索出一套適應(yīng)動遷費用審計特點的做法。一是貫徹“全面審計〞，就是保證動遷費用審計內(nèi)容的全面性，一項動遷費用審計，至少完成以下五個方面的評價、 1動遷程序的審核。主要審核建立工程立項、審批、征用地及動拆遷手續(xù)是否具備;征用土地是否獲得政府許可;是否得到規(guī)劃部門規(guī)劃用地和建立用地許可;實施動遷是否得到房產(chǎn)土地管理部門的拆遷許可;負(fù)責(zé)實施動拆遷工作的單位是否具有相應(yīng)資質(zhì)等。2動遷資金的審核。主要審核動遷資金落實、到位、使用及節(jié)余情況;審核資金來源是否符合規(guī)定;是否及時足額到位;有無拖欠撥付款項并分析其對工程進度的影響;審核工程財務(wù)收支的合法性和合規(guī)性。3動遷實物工作量審核。主要審核動遷實施單位是否虛報、漏報動遷實物工作量;實際發(fā)生的動遷實物工作量是否與方案相符;有無超規(guī)劃、超紅線動遷的情況發(fā)生;方案范圍內(nèi)的動遷對象是否均已完成動遷。4.動遷補償標(biāo)準(zhǔn)的評價。首先是合法性審核，主要審核所使用動遷補償標(biāo)準(zhǔn)是否有法定依據(jù);是否適用于當(dāng)前的動遷對象。其次是合理性評價，主要判斷所使用的動遷補償標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng);有無利用行政手段或優(yōu)勢地位侵害動遷對象的利益;有無混淆動遷對象性質(zhì)而給予不合理的補償，造成國有資產(chǎn)流失。5.動遷效益的評價。既要評價動遷工程的經(jīng)濟效益，即審核是否按時完成動遷目標(biāo);動遷支出是否控制在方案之內(nèi)，是否有所節(jié)余;更重要的是要考慮社會效益，了解動遷對象尤其是居民群眾對動遷實施的滿意程度，審查動遷實施單位是否罔顧群眾利益，克扣盤剝，造成不良社會影響。二是做到“突出重點〞，首先是審計選項時強調(diào)突出重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金。當(dāng)前城區(qū)根本建立的重中之重，就是開展得如火如荼的城區(qū)市政建立和舊區(qū)改造。審計工作要緊緊圍繞經(jīng)濟建立和政府工作中心當(dāng)好謀士和衛(wèi)士，就需要集中力量，加大對這方面的監(jiān)管力度。我局近年來開展的建立工程前期動遷費用審計工程，無不契合市政動遷和舊區(qū)改造的主題。其次，是審計實施中要強調(diào)突出重點方向。動遷費用審計時間緊迫、內(nèi)容復(fù)雜，審計中事無巨細(xì)做到面面俱到既不可能也缺乏取。那么，怎樣區(qū)分審計重點，分配審計力量呢?單純以金額大小劃分顯然不妥，動遷無小事，每一筆支出絕對金額都很可觀;以費用性質(zhì)劃分也不行，有時動遷費用本身并無問題，而一些配套工程費中“貓膩〞卻不少。因此，進展動遷費用審計的一個重要的環(huán)節(jié)就是對動遷實施單位內(nèi)部控制制度的分析與評價，通過內(nèi)控制度評價，分析可能產(chǎn)生漏洞的薄弱環(huán)節(jié)，以確定審計的重點方向。最后，在審計判斷時要強調(diào)突出重點證據(jù)。前面曾提到，動遷費用審計因?qū)嵨镒C據(jù)缺乏，經(jīng)?？赡馨l(fā)生孤證無憑的情況，怎樣僅憑書面證據(jù)下審計判斷呢?經(jīng)過摸索，我們強調(diào)了必須以重點證據(jù)證明相關(guān)事實的審計判斷前提：例如，要證明房屋拆遷和土地征用數(shù)量，必須以房屋土地權(quán)屬文件作為重點證據(jù)，對僅以動遷當(dāng)事方的協(xié)議作為孤立證據(jù)的做法提出審計保存意見;又如，要證明因動遷影響企業(yè)生產(chǎn)而給予職工停工補償費用的數(shù)量，我們強調(diào)以職工公積金、養(yǎng)老金單據(jù)作為重點證據(jù)，對以企業(yè)自制的工資單作為發(fā)放依據(jù)的情況，那么需尋求其他佐證。由于深入貫徹朱總理的指示精神，緊緊圍繞經(jīng)濟建立和政府工作中心開展動遷費用審計，我們的努力卓有成效。具體表達在：1.節(jié)約了大量的建立資金，有效控制了投資規(guī)模。1997年以來，我局累計審計動遷費用總額逾15億元，共節(jié)約基建投資約1.4億元。2.審計成果得到充分運用，參與制訂了動遷補償標(biāo)準(zhǔn)。我們對動遷費用實施的專項審計得到政府的高度重視，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)屢次對有關(guān)審計報告作出重要批示。我們的審計成果還成為制訂城區(qū)動遷補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。由于有了審計的參與，我區(qū)居民動遷戶均補償標(biāo)準(zhǔn)在動遷居民實際收益未受影響、城市物價水平不降略升的前提下，下降了十幾個百分點。3.審計影響得到了擴大，審計地位得到了提高。由于我們在動遷費用審計中保持了客觀、公正的立場，妥善處理了矛盾，及時緩解了沖突，審計的權(quán)威性得到了穩(wěn)固和加強。在我區(qū)已經(jīng)形成了重大工程必須邀請審計局派員參與工程指揮部的運作、重大動遷工程必須經(jīng)過審計核查的慣例。通過數(shù)年來在動遷費用審計領(lǐng)域的實踐，我們體會到要做好這項工作：第一，要有正確的審計指導(dǎo)思想。要以“三個代表〞的重要思想為指導(dǎo)，以國家和人民的利益作為評判是非的標(biāo)準(zhǔn)，強化審計監(jiān)視，深化審計效勞。第二，要有過硬的審計干部隊伍。動遷費用審計內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強，對審計干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)是一種考驗;而實施審計過程中涉及到各種矛盾沖突、利益誘惑，對審計干部政治素質(zhì)的考驗尤為嚴(yán)峻。需要一支業(yè)務(wù)過硬、紀(jì)律嚴(yán)明、廉潔公正的審計干部隊伍來承當(dāng)大任。第三，要有先進的審計技術(shù)手段。動遷費用審計，面臨大量原始數(shù)據(jù)的復(fù)核、整理、計算、分析工作，要提高工作效率、保障審計時效，必須提高計算機輔助審計應(yīng)用的水平。展望篇?建立工程前期動遷費用審計進入新階段?開展建立工程前期動遷費用審計的制約因素?開展建立工程前期動遷費用審計的前進方向2001年，國務(wù)院和市政府分別對?城市房屋拆遷管理條例?和?上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)那么?作了大幅度的修訂完善，新政策的出臺，不僅標(biāo)志著在成功入世和“十五〞開局的有利宏觀形勢下，新一輪高起點、大規(guī)模的建立熱潮正勃然興起，同時也將推動建立工程前期動遷費用審計邁進一個新的階段。與原有政策相比，新的拆遷政策有以下四點顯著變化：一是動遷補償?shù)囊罁?jù)由原來的動遷居民人均居住面積調(diào)整為拆遷房屋的建筑面積;這一變化表達了對等補償?shù)脑敲?。二是動遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由原來的以房屋重置價結(jié)合成新率“作價補償〞調(diào)整為以市場評估價格確定“貨幣補償〞金額;這一變化適應(yīng)了市場經(jīng)濟的規(guī)律。三是動遷補償?shù)膶ο笥稍瓉淼囊苑课菔褂萌藶橹髡{(diào)整為重點對房屋所有人進展補償，兼顧對承租人的安置;這一變化表達了對物權(quán)逐步加強保護的立法傾向。四是進一步標(biāo)準(zhǔn)房屋拆遷的行政管理，充實和完善法律責(zé)任，加大對違法行為的處分力度;這一變化實現(xiàn)了與城市房地產(chǎn)管理法、土地管理法、合同法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處分法等相關(guān)法律、法規(guī)的相互銜接。與政策變化相適應(yīng)，動遷費用審計的重點也要隨之轉(zhuǎn)移，一是要從原來側(cè)重于“數(shù)人頭〞轉(zhuǎn)向側(cè)重“數(shù)磚頭〞;二是要從原來重點分析“重置價〞的合規(guī)性轉(zhuǎn)向評價“市場價〞的合理性;三是要將房屋租賃合同提高到房屋權(quán)屬證明同等地位，作為審核所有人和承租人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重點依據(jù);四是要把拆遷行為的行政管理納入審計重點監(jiān)視的范疇。動遷費用審計只有實現(xiàn)上述四項重點轉(zhuǎn)移，才能貫徹和表達與時俱進的思想，適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟開展的需要，起到維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，推動市場化拆遷補償機制建立，促進城市房屋拆遷管理水平提高的作用。就目前而言，建立工程前期動遷費用審計要向更深層次、更高水平的拓展，還面臨著不少制約因素：1.審計風(fēng)險巨大。由于動遷補償方面立法的相對滯后，新老政策更替需要銜接過渡的過程，造成了一段時期內(nèi)實施動遷有法不依、隨意性較大的局面，在審計依據(jù)不明確的條件下進展動遷費用審計，需要承當(dāng)巨大的審計風(fēng)險。2.審計本錢較高。動遷費用審計取證困難，需要投入較多的人力、物力和財力，審計本錢相對較高，在審計經(jīng)費短缺的情況下難以大規(guī)模推行。3.審計力量缺乏。國家審計機關(guān)人員少、任務(wù)重，審計力量本不寬裕，而動遷費用審計又要求審計組同時配備熟悉工程技術(shù)和財務(wù)知識的專業(yè)人員，使得審計力量的調(diào)配更加捉襟見肘。4.審計覆蓋面不夠。就我區(qū)現(xiàn)狀而言，動遷費用審計僅能覆蓋政府投資的市政動遷和舊區(qū)改造工程，而對于房產(chǎn)開發(fā)行為中的動遷工程那么心有余而力缺乏，根本處在不聞不問的狀態(tài)。5.審計技術(shù)手段落后。集中表達在動遷費用的計算機輔助審計根本還處在初級階段，專用審計軟件十分匱乏，只能借助數(shù)據(jù)庫、電子表之類的通用軟件做一些數(shù)據(jù)分析工作，在數(shù)據(jù)運算方面雖然節(jié)約了時間，但在數(shù)據(jù)輸入環(huán)節(jié)上還大量依賴人工，不能顯著提高工作效率。綜上所述，建立工程前期動遷費用審計要更上一層樓、實現(xiàn)新跨越，就必須突破上述制約因素，我們感到應(yīng)中選擇以下開展戰(zhàn)略：1建立健全動遷費用審計的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。首先要標(biāo)準(zhǔn)審計依據(jù)的引用，以相關(guān)性、層次性、時效性和區(qū)域性的引用原那么對現(xiàn)行動遷法規(guī)進展梳理，明確必需遵循的審計依據(jù);其次要標(biāo)準(zhǔn)審計取證的要求，對取證的程序、內(nèi)容、形式，以及審計證據(jù)的證據(jù)力和證明力做出明確規(guī)定。通過健全作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，降低審計風(fēng)險和審計本錢。2運用社會審計力量參與動遷費用審計。從市場需求角度看，房產(chǎn)開發(fā)方興未艾，龐大的動遷本錢亟待審核、鑒證;從業(yè)務(wù)能力角度看，社會中介機構(gòu)經(jīng)