第五章地方行政制度

第五章地方行政體制省級(jí)34地級(jí)333縣級(jí)2860夏朝夏王朝的活動(dòng)區(qū)域主要在現(xiàn)在的河南登封縣一帶，王朝直轄區(qū)域大概在伊水和洛水一帶，區(qū)域并不很大。也就是說北至今山西太行山，南至豫西南部，東至河南登封，西至陜西秦嶺一帶。夏代的政治勢(shì)力范圍只是在今晉陜?cè)ト〉拇蟛糠值貐^(qū)。夏代地方諸侯稱為“君”、“伯”，而更多的則稱為“某某氏”，這反映出當(dāng)時(shí)是處在早期國(guó)家時(shí)期，聚居在各地的部落首領(lǐng)還具有酋長(zhǎng)性質(zhì)。“茫茫禹跡，畫為九州，經(jīng)啟九道”,夏王朝對(duì)各部落已經(jīng)具有一定控制能力。“禹乃行相地宜所有以貢”，是夏代對(duì)各部落的控制是建立在朝貢關(guān)系上的，這也是早期國(guó)家對(duì)各部落統(tǒng)治形式。商朝商代的政治勢(shì)力范圍比夏代要大，王朝直接控制地區(qū)號(hào)稱“邦畿千里”，而且不斷擴(kuò)展，全盛時(shí)“東不過江、黃，西不過氐、羌，南不過蠻荊，北不過朔方”。也就是說商王朝的勢(shì)力范圍，東至今黃淮地區(qū)，西至太行山以西，北至今河北北部，南至長(zhǎng)江流域。以外的地區(qū)，則仍為各個(gè)方伯所控制，在王朝強(qiáng)盛時(shí)期，方伯在名義雖然保持臣附，但王朝并不能左右他們的內(nèi)政。商代的地方已經(jīng)有內(nèi)外服之分。內(nèi)服是商王直接統(tǒng)治區(qū)，外服是商王直接統(tǒng)治區(qū)外的臣服部落。內(nèi)外服有侯、甸、男、衛(wèi)、邦伯等，都是接受商王分封或冊(cè)封的，按照商王控制程度的強(qiáng)弱和地域的遠(yuǎn)近，他們?cè)谧约旱墓茌狀I(lǐng)域內(nèi)仍擁有大小不同的獨(dú)立自治權(quán)，與王朝的關(guān)系主要表現(xiàn)在政治和軍事上。西周西周經(jīng)過軍事征服和封邦建國(guó)，政治勢(shì)力范圍更加擴(kuò)大，號(hào)稱“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。西周王朝全盛時(shí)，“我自夏以后稷、魏、駘、芮、歧、畢，吾西土也。及武王克商，薄姑、商奄，吾東土也。巴、濮、楚、鄧，吾南土也。肅慎、燕、亳，吾北土也”。也就是說，疆域東達(dá)今山東半島、黃淮及沿海地區(qū)，西及今甘肅天水、靈臺(tái)，南至今南陽盆地及湖北襄樊、隨州，北逾今北京市以北。西周初期采取分封諸侯制，周天子在分封時(shí)，除了賜給象征性的器物，還要“授民”和“授土”，諸侯帶著天子所授之民，來到封地，與原來在封地居住的人民一起，組成新的諸侯國(guó)。東周成周一帶約六百里土地，“南陽背澤、潞，富甲天下；轘轅、伊闕，披山帶河”，擁有今河南洛陽、原陽、濟(jì)源、修武、孟縣、溫縣、沁陽、武陟、偃師、鞏縣、嵩縣、登封、新安、宜陽、孟津、汝陽、魯山、臨潁等地區(qū)。隨著諸侯勢(shì)力的崛起，周王室的領(lǐng)地漸漸縮小，春秋末期，“王所有者，河內(nèi)、武陟二縣，及河南府之洛陽、偃師、鞏縣、嵩縣、登封、新安、宜陽、孟津八縣，汝州之伊陽、魯山，許州府之臨潁縣，與鄭接壤而已”，勢(shì)力范圍越來越小。春秋春秋諸侯爭(zhēng)霸，諸侯國(guó)一方面進(jìn)行兼并，一方面還是采取西周制度，使卿大夫控制著各自的封地。在復(fù)雜的政治勢(shì)力升降和重新組合的過程中，有些諸侯國(guó)開始取消或剝奪世襲權(quán)利，出現(xiàn)了新的地方管理體制，那就是由諸侯直接任命官吏去管轄某地。取消封邑，將之納入國(guó)家行政控制之內(nèi)，郡縣制出現(xiàn)了。戰(zhàn)國(guó)戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，兼并戰(zhàn)爭(zhēng)更為激烈，齊、秦、楚、韓、魏、趙、燕等七雄并立，十余個(gè)小諸侯周旋于大國(guó)之間，活動(dòng)領(lǐng)域較春秋時(shí)期更為擴(kuò)大，今云南、貴州、甘肅、四川、江浙、遼寧西南部等地區(qū)也納入諸侯國(guó)勢(shì)力范圍，為統(tǒng)一的多民族帝國(guó)疆域奠定了基礎(chǔ)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的地方行政體制除保留少部分封采邑殘余之外，普遍推行郡縣制。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期仍享有分封采邑名號(hào)的人已經(jīng)不再擁有軍政權(quán)力，采邑只作為受封者俸祿待遇的部分，與原來的分封采邑制有根本的區(qū)別。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，郡縣制已經(jīng)較為普遍，郡縣長(zhǎng)官由國(guó)君任命，是概不世襲的官僚。在郡中設(shè)守，掌管全郡事務(wù)；設(shè)尉以分掌軍事；設(shè)御史（有些國(guó)設(shè)丞）以監(jiān)察郡守、尉的工作；三者直接向國(guó)君負(fù)責(zé)?？h設(shè)令（大縣）長(zhǎng)（小縣），設(shè)丞、尉，分掌行政和軍事。郡縣各設(shè)有府署，有一批府屬小吏分管各方面的具體事務(wù)，這些府屬小吏由郡縣長(zhǎng)官自行選用。這樣，比較完整的地方管理體制就逐步形成。秦朝秦是中國(guó)歷史上第一個(gè)真正實(shí)行統(tǒng)一的王朝，它奠定了我國(guó)的疆域基礎(chǔ)。秦當(dāng)時(shí)的疆域“東至海暨朝鮮，西至臨洮、羌中，南至北向戶，北據(jù)河為塞，并陰山至遼東”。后來又有所擴(kuò)充，其所轄的區(qū)域包括今天的晉、冀、魯、豫、陜、蘇、皖、浙、閩、贛、湘、鄂、粵、桂等14省區(qū)的全部，以及甘肅東部、四川東部、云南東北部、遼寧西南部、內(nèi)蒙古南部、寧夏東南部、越南東北部、朝鮮西北部等局部地區(qū)。設(shè)立了36個(gè)郡級(jí)行政區(qū)，后增至40余郡。郡下轄縣，是郡縣兩級(jí)地方行政?？さ拈L(zhǎng)官稱“守”，因京師咸陽是京畿地區(qū)地位特殊，所以稱為“內(nèi)史”?？h的長(zhǎng)官稱“令”或“長(zhǎng)”，京畿和重要地區(qū)縣的長(zhǎng)官級(jí)別較高。云貴部分地區(qū)未設(shè)郡而稱屬國(guó)，屬于半獨(dú)立性質(zhì)的行政區(qū)。西漢西漢初年的疆域有所縮小，沿邊地區(qū)多處于獨(dú)立或半獨(dú)立狀態(tài)。漢武帝時(shí)國(guó)力強(qiáng)盛，領(lǐng)土也有所擴(kuò)張，極盛時(shí)的疆域，曾東起庫(kù)頁島，西到巴爾喀什湖以東及蔥嶺以西，北至貝加爾湖，南到兩廣及越南一部分。東漢東漢全盛時(shí)，也只是“東樂浪，西敦煌，南日南，北雁門，西南永昌，四履之盛，幾于西漢”。東漢末年，政治腐敗，動(dòng)亂不止，地方割據(jù)，中央政府實(shí)際控制的地區(qū)已經(jīng)有限。兩漢在中央政府直接控制的地區(qū)設(shè)立郡，分封地區(qū)設(shè)立王國(guó)，歸屬地區(qū)設(shè)立屬國(guó)，邊疆地區(qū)設(shè)立都護(hù)府、校尉、中郎將，這些都屬于第一級(jí)行政區(qū)劃。二級(jí)行政區(qū)劃是縣、國(guó)（諸侯的封地）、邑（公主的封地和皇陵區(qū)、祭祀地）、道（少數(shù)民族聚居地區(qū)）。漢武帝時(shí)期曾經(jīng)設(shè)立13（部）州為監(jiān)察區(qū)，州刺史治官不治民。東漢后期，州刺史有了固定的治所，并直接向皇帝奏事，州則變成高于郡的地方行政區(qū)，形成州郡縣三級(jí)行政區(qū)劃制度。魏晉南北朝魏晉南北朝時(shí)期，魏、蜀、吳的疆域合計(jì)比東漢末年有所擴(kuò)大，西晉統(tǒng)一后也未有更大的擴(kuò)充，東晉十六國(guó)時(shí)期出現(xiàn)南北分裂，南北朝時(shí)期則南北對(duì)恃，疆域雖時(shí)有增減，但實(shí)際管治的疆域已經(jīng)超過了西漢。魏晉南北朝時(shí)期的地方行政區(qū)劃雖然基本承襲州郡縣三級(jí)制，但在不斷限制地方勢(shì)力發(fā)展的情況下，三級(jí)行政區(qū)的實(shí)際管轄范圍都在縮小。以州來說，三國(guó)時(shí)期有19州（魏13州、蜀2州、吳5州），西晉有21州，延至南北朝末期，南陳有42州，北周有211州，南北合計(jì)竟有253州。魏晉南北朝是戰(zhàn)爭(zhēng)和民族大融合時(shí)期，在戰(zhàn)爭(zhēng)和民族融合過程中，出現(xiàn)適應(yīng)這種形勢(shì)需要的行政區(qū)劃。如曹魏時(shí)期的屯田行政區(qū)；北魏時(shí)期的軍鎮(zhèn)行政區(qū)；晉南朝時(shí)期的僑置州縣，為少數(shù)民族設(shè)立的左郡左縣行政區(qū)，以及免兵戶的軍事編制行政區(qū)等。隋朝隋煬帝時(shí)，隋朝達(dá)到極盛，在大業(yè)五年（609），隋朝的疆域已經(jīng)東南兩面至海，西至且末，北至五原（今內(nèi)蒙古五原縣南），東西9300里，南北14815里，疆域超過秦漢，成為當(dāng)時(shí)世界上最大的國(guó)家。“是時(shí)天下凡有郡一百九十，縣一千二百五十五，戶八百九十萬有奇”。同樣為了集中權(quán)力，隋代省并州郡，恢復(fù)郡縣兩級(jí)制。唐朝在唐高宗總章元年（668），唐王朝的疆域“地東極海，西至焉耆，南盡林州南境，北接薛延陀界，東西九千五百一十一里，南北一萬六千九百一十八里”。如果加上唐王朝以羈縻形式控制的周邊少數(shù)民族地區(qū)，其勢(shì)力范圍已經(jīng)東至日本海，西至咸海，南至越南中部，北至貝加爾湖北岸及葉尼塞河中游，是當(dāng)時(shí)世界無與倫比的強(qiáng)盛大國(guó)。唐代初期沿用隋代地方兩級(jí)行政區(qū)劃，或郡縣，或州縣，以州縣為主。唐太宗貞觀十年（626），分天下為10道，派遣黜陟使或觀風(fēng)俗使分巡。10道是依據(jù)山川地理形勢(shì)劃分的，是監(jiān)察區(qū)，還算不上一級(jí)行政區(qū)。開元二十一年（733），唐玄宗李隆基改10道為15道，置采訪使、觀察使常駐，道開始向行政區(qū)轉(zhuǎn)變，最終又回到三級(jí)地方行政區(qū)劃。安史之亂爆發(fā)以后，藩鎮(zhèn)割據(jù)使中央政府失去對(duì)地方的控制，雖然中央多次企圖改變藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面，總是收效不大，“迄唐亡百余年，卒不為王土”。五代十國(guó)五代十國(guó)活動(dòng)的疆域遠(yuǎn)不及隋唐，地方行政區(qū)劃或三級(jí)或兩級(jí)，各視自己的控馭勢(shì)力而定。如州一級(jí)中有府（重要之地）、軍（沖要之地）、監(jiān)（有礦產(chǎn)之地）等。這樣，雖然總的形勢(shì)是處在分裂狀態(tài)，但局部政權(quán)對(duì)地方的控制力卻得到加強(qiáng)。兩宋兩宋疆域雖然迥然不同，但在地方行政區(qū)劃上卻是相同的。兩宋地方行政區(qū)劃實(shí)行路、府（州）、縣三級(jí)制。北宋極盛時(shí)的疆域，“東南際海，西盡巴僰，北極三關(guān)，東西六千四百八十五里，南北萬一千六百二十里”。在這遼闊的領(lǐng)地里，劃分為開封、河南、大名、應(yīng)天等4京府，開封府畿、京東東、京東西、京西南、京西北、河北東、河北西、河?xùn)|、陜西、淮南東、淮南西、兩浙、江南東、江南西、荊湖南、荊湖北、成都府、梓州、利州、夔州、福建、廣南東，廣南西等23路。南宋極盛時(shí)，“東盡長(zhǎng)淮，西割商秦之半，以散關(guān)為界”。劃分為浙西、浙東、江東、江西、淮東、淮西、湖南、湖北、京西、成都、潼川、利州、夔州、福建、廣東、廣西等16路。遼朝遼朝極盛時(shí)期的版圖，北達(dá)今蒙古高原色楞格河、石勒喀河以北地區(qū)，東臨日本海、黃海，南至今河北霸州市、雄縣，西越阿爾泰山。地方行政區(qū)也采用雙軌制。北方采取部落制，以部族為單位，這種方式適合對(duì)游牧民族的管理；漢人和渤海人所在的地區(qū)則劃分道（府）、州（軍、城）、縣三級(jí)制。遼全盛時(shí)有5京（道、路）、6府（五京府和黃龍府）、156州（軍、城）、209縣，52個(gè)直轄部落，60個(gè)附屬部落。金朝金朝極盛時(shí)期的版圖，北至黑龍江、外興安嶺以北，東至大海，南與南宋沿淮河為界，西及大散關(guān)并與西夏為鄰。地方行政區(qū)劃則“襲遼制，建五京，置十四總管府，是為十九路。其間散府九，節(jié)鎮(zhèn)三十六，防御郡二十二，刺史郡七十三，軍十有六，縣六百三十二。后復(fù)盡升軍為州，或升城堡寨鎮(zhèn)為縣，是以金之京府州凡百七十九，縣加于舊五十一，城寨堡關(guān)百二十二，鎮(zhèn)四百八十八”。實(shí)際上是路（府）、州、縣三級(jí)制，第二級(jí)則分散府、節(jié)鎮(zhèn)州、刺史州、防御州四等，第三級(jí)則分赤縣、劇縣、諸縣三等。元朝元朝是一個(gè)幅員廣袤的大帝國(guó)，它“北逾陰山，西極流沙，東盡遼左，南越海表”，疆域“有難以里數(shù)限者”（《元史》卷58《地理志一》）。以今日地理而言，帝國(guó)的勢(shì)力所及，北到北冰洋，南到越南、泰國(guó)北部，東南至海而達(dá)澎湖，西至東歐和西亞。元朝統(tǒng)治者采用多種形式來實(shí)施管理，歸納起來，大概有四種形式：一是由大汗（皇帝）直接統(tǒng)轄的地區(qū)，這部分地區(qū)是原屬于金、南宋、西夏、大理的部分領(lǐng)土。二是中央政府實(shí)際控制的地區(qū)，大約占元王朝領(lǐng)土的60%以上，其大都周圍稱為腹里，由中書省直接管轄，其余分為嶺北、遼陽、河南江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、江西、湖廣、征東等11個(gè)行中書省。省以下有路、府（州）、縣三級(jí)，實(shí)行的是四級(jí)地方行政區(qū)劃。三是吐蕃地區(qū)設(shè)立吐蕃等處宣慰司都元帥府（又稱朵思麻宣慰司）、吐蕃等路宣慰司都元帥府（又稱朵甘思宣慰司）、烏思藏納里速古魯孫三路宣慰司都元帥府（又稱烏思藏宣慰司）管理；畏兀爾地區(qū)則設(shè)立大都護(hù)府管理。宣慰司和都護(hù)府直屬中央宣政院管轄。四是成吉思汗分封給四個(gè)兒子的欽察汗國(guó)（建帳在伏爾加河下游的薩萊）、察合臺(tái)汗國(guó)（建帳在阿力麻里，即今新疆霍城縣西北）、窩闊臺(tái)汗國(guó)（建帳在科布多，即今蒙古吉爾格朗圖）、伊兒汗國(guó)（建帳在大不里士，即今阿塞拜疆共和國(guó)南部）等四大汗國(guó)。這四大汗國(guó)基本上是獨(dú)立的，其朝貢等事務(wù)歸宣政院管轄。明代明代的疆土雖不及元代，但全盛時(shí)期疆域也北逾外興安嶺及貝加爾湖，南至安南，東達(dá)庫(kù)頁島，西及中亞錫爾河和阿姆河上游。對(duì)這大片疆土，明代也實(shí)行多種管理形式。明初制定的疆土管理體制是分為兩大系統(tǒng)：一是屬于行政系統(tǒng)的六部——布政使司（直隸府州）——府（直隸布政司的州）——縣（府屬州）；二是屬于軍事系統(tǒng)的五軍都督府——都指揮使司（行都指揮使司，直隸都督府的衛(wèi)）——衛(wèi)（直隸都司的守御千戶所）——千戶所。兩京都督府分統(tǒng)16個(gè)都指揮使司，5個(gè)行都指揮使司，2個(gè)留守司，所屬493個(gè)衛(wèi)，2593個(gè)千戶所，315個(gè)守御千戶所。也就是說，政府直轄的地區(qū)采用行政和軍政管理制度，即布政使司和行都指揮使司，它們?yōu)榈谝患?jí)行政區(qū)，直接接受王朝的控制。十三布政使司“分統(tǒng)之府百有四十，州百九十有三，縣千一百三十有八。羈縻之府十有九，州四十有七，縣六?！辈颊顾鞠率歉ㄖ荩⒖h（州）兩級(jí)。此外還有“土官宣慰司十有一，宣撫司十，安撫司二十有二，招討司一，長(zhǎng)官司一百六十有九，蠻夷長(zhǎng)官司五。其邊陲要地稱重鎮(zhèn)者凡九：曰遼東、曰薊州，曰宣府，曰大同，曰榆林，曰寧夏，曰甘肅，曰太原，曰固原，皆分統(tǒng)衛(wèi)所關(guān)堡，環(huán)列兵戎”（《明史》卷40《地理志序》）。對(duì)于歸附地區(qū)，多不改變其原有的治理形式，而實(shí)行歸屬不定的朝貢制。明代政府直轄的地方行政區(qū)劃是承元代的四級(jí)制而改為三級(jí)制，在實(shí)際運(yùn)作中又向四級(jí)制轉(zhuǎn)變。這既表明這個(gè)時(shí)期的地方行政區(qū)劃正在走向完備，又表明地方行政區(qū)劃中尚存在許多不足。清代清代的疆域超過明代，全盛時(shí)，“東極三姓所屬庫(kù)頁島，西極新疆疏勒至于蔥嶺，北極外興安嶺，南極廣東瓊州之崖山”（《清史稿》卷54《地理志一》），既有遼闊的陸疆，也有廣闊的海疆。根據(jù)不同的情況，清王朝采取不同的管理方式。原來為明代政府所直接控制的地區(qū)設(shè)立18個(gè)行?。ㄍ螘r(shí)臺(tái)灣、新疆改為?。还饩w時(shí)東北改為奉天、吉林、黑龍江?。瑬|北和新疆、外蒙地區(qū)設(shè)立將軍、都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣等，西藏地區(qū)設(shè)立駐藏大臣，這些都是在清政府直接管轄之下。行省之下有府（直隸州、廳）、縣（散州、廳），西南少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行土官制，基本上是三級(jí)行政，乾隆以后，原為省直屬的分守、分巡兩道有了固定的轄區(qū)和駐地，也就成為一級(jí)行政區(qū)，變?yōu)樗募?jí)制的地方行政體系。地方行政制度的特點(diǎn)

第一，地方政治制度由血親地緣的內(nèi)外服制、宗法分封的采邑制向加強(qiáng)中央集權(quán)的層級(jí)制轉(zhuǎn)變。夏、商王朝國(guó)家政權(quán)肇始之際，地方政治制度也根據(jù)血親與地緣關(guān)系形成了以中央都城為圓心的同心圓的內(nèi)外服制；西周王朝根據(jù)宗法關(guān)系，確立了分封制，以拱衛(wèi)姬周王室政權(quán)；春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和諸國(guó)爭(zhēng)霸禮樂崩壞的形勢(shì)所迫，建立提高國(guó)力加強(qiáng)中央集權(quán)的郡縣制已經(jīng)成為諸國(guó)實(shí)行對(duì)地方管理行之有效的政治手段。

第二、秦代以降，我國(guó)地方制度的主體模式基本承繼二、三級(jí)結(jié)構(gòu)，特殊時(shí)期出現(xiàn)四級(jí)制。秦、漢的郡縣二級(jí)制，東漢中后期及魏晉南北朝的州郡縣三級(jí)制，隋代、初唐的州縣二級(jí)制，中唐以后的道州縣三級(jí)制，兩宋的路、州（府、軍、監(jiān)）、縣三級(jí)制，元代的省、路、府（州）、縣四級(jí)制