《行政法與行政訴訟法》第一講 何為行政法

行政法與行政訴訟法彭錞2015年秋季學(xué)期2014年5月28日，鄭州市“西瓜辦”官方微博上線求關(guān)注。2015年7月24日，四川通江縣公布了一則《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家公職人員和群眾操辦酒席的通知》，除了對(duì)公職人員辦酒席進(jìn)行規(guī)范外，還對(duì)群眾辦酒宴的類別和年齡門檻進(jìn)行了規(guī)定。2015年9月7日，文化部、體育總局、民政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部日前聯(lián)合印發(fā)通知，合力引導(dǎo)廣場(chǎng)舞健康開展。通知要求，為基層群眾就近方便地提供廣場(chǎng)舞活動(dòng)場(chǎng)地，將廣場(chǎng)舞活動(dòng)納入基層社會(huì)治理體系，建立由政府牽頭、相關(guān)部門依法管理、場(chǎng)地管理單位配合、社區(qū)及相關(guān)社會(huì)組織等廣泛參與的管理機(jī)制。第一講

何為行政法目錄何為行政法行政與行政國(guó)家行政法定義行政法體系行政法淵源行政法思維與學(xué)習(xí)方法課程梗概參考教材、考核方式、助教聯(lián)系方式目錄行政與行政國(guó)家界定“行政”

本土話語

西方理念古代中國(guó)《管子》記載：“罪人當(dāng)名曰刑，出令時(shí)當(dāng)曰政，當(dāng)故不改曰法，愛民無私曰德，會(huì)民所聚曰道。立常行政，能服信乎？”《孟子·梁惠王上》：“為民父母，行政，不免于率獸而食人，惡在其為民父母也？”《史記》中12卷16處提到“行政”，分為三種情況：

君王“行天子事”

圣賢或權(quán)臣“代行天子事”

具體的“行政事”、“行政令”行政與行政國(guó)家西風(fēng)東漸

《清史稿》：“立憲國(guó)官制，立法、行政、司法三權(quán)并峙，各有專屬，相輔而行。”

“行政”一詞從日本傳入中國(guó)。明治維新時(shí)代以前，日本把theexecutive翻譯為“行法”，對(duì)應(yīng)“立法”和“判事”。明治維新時(shí)代開始，“行政”取代“行法”。1895年黃遵憲的《日本國(guó)志》將“行政”一詞引入中國(guó)。經(jīng)由日本，三權(quán)分立和政治-行政分立的觀念構(gòu)成現(xiàn)代中國(guó)“行政”的智識(shí)背景。行政與行政國(guó)家行政與行政國(guó)家JohnLocke

（1632～1704）JohnLocke,SecondTreatise(1689)

TheLegislativePoweristhatwhichhasarighttodirecthowtheForceoftheCommonwealthshallbeimploy‘dforpreservingtheCommunityandtheMembersofit.ButbecausethoseLawswhichareconstantlytobeExecuted,andwhoseforceisalwaystocontinue,maybemadeinalittletime;thereforethereisnoneed,thattheLegislativeshouldbealwaysinbeing,nothavingalwaysbusinesstodo.AndbecauseitmaybetoogreatatemptationtohumanefrailtyapttograspatPower,forthesamePersonswhohavethePowerofmakingLaws,tohavealsointheirhandsthepowertoexecutethem,wherebytheymayexemptthemselvesfromObediencetotheLawstheymake,andsuittheLaw,bothinitsmakingandexecution,totheirownprivateadvantage,andtherebycometohaveadistinctinterestfromtherestoftheCommunity,contrarytotheendofSocietyandGovernment.

行政與行政國(guó)家JohnLocke

（1632～1704）JohnLocke,SecondTreatise(1689)

ButbecausetheLaws,thatareatonce,andinashorttimemade,haveaconstantandlastingforce,andneedaperpetualExecution,oranattendancethereunto:Therefore'tisnecessarythereshouldbeaPoweralwaysinbeing,whichshouldseetotheExecutionoftheLawsthataremade,andremaininforce.AndthustheLegislativeandExecutivePowercomeoftentobeseparated.

WheretheLegislativeandExecutivePowerareindistinct…therethegoodoftheSocietyrequires,thatseveralthingsshouldbelefttothediscretionofhim,thathastheExecutivePower.FortheLegislatorsnotbeingabletoforesee,andprovide,byLaws,forall,thatmaybeusefultotheCommunity,theExecutoroftheLaws,havingthepowerinhishands,hasbythecommonLawofNature,arighttomakeuseofit,forthegoodoftheSociety.

行政與行政國(guó)家Montesquieu（1689～1755）Montesquieu:TheSpiritoftheLaws(1748)

Apeoplelikethis,beingalwaysinferment,aremoreeasilyconductedbytheirpassionsthanbyreason,whichneverproducedanygreateffectinthemindofman.

Constantexperienceshowsusthateverymaninvestedwithpowerisapttoabuseit,andtocarryhisauthorityasfarasitwillgo.”“itisnecessaryfromtheverynatureofthingsthatpowershouldbeachecktopower.

Ineverygovernmenttherearethreesortsofpower,thelegislative;theexecutiveinrespecttothingsdependentonthelawofnations;andtheexecutiveinregardtomattersthatdependonthecivillaw.Thethirdpower,bywhichthemagistratepunishescriminalsordecidesdisputesbetweenindividuals,isthepowerofjudging.行政與行政國(guó)家Montesquieu（1689～1755）Montesquieu:TheSpiritoftheLaws(1748)

Thethreepowersofgovernmentare“thatofenactinglaws,thatofexecutingthepublicresolutions,andoftryingthecausesofindividuals”

Whenthelegislativeandexecutivepowersareunitedinthesameperson,orinthesamebodyofmagistrates,therecanbenoliberty....Again,thereisnoliberty,ifthejudiciarypowerbenotseparatedfromthelegislativeandexecutive.Wereitjoinedwiththelegislative,thelifeandlibertyofthesubjectwouldbeexposedtoarbitrarycontrol;forthejudgewouldthenbethelegislator.Wereitjoinedtotheexecutivepower,thejudgemightbehavewithviolenceandoppression.Therewouldbeanendtoeverything,werethesameman,orthesamebody,whetherofthenoblesorofthepeople,toexercisethosethreepowers,thatofenactinglaws,thatofexecutingthepublicresolutions,andoftryingthecausesofindividuals.行政與行政國(guó)家FrankGoodnow:PoliticsandAdministration(1900)

任何國(guó)家都有兩大功能：意思/意志的表達(dá)（expressionofstatewill）和意思/意志的執(zhí)行(executionofthatwill)。前者是politics，后者是administration。三權(quán)分立（separationofpowers）是錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)是division/distinctionofpowers，這是因?yàn)槿龣?quán)的相互對(duì)立將導(dǎo)致政府低效、無能，三權(quán)應(yīng)當(dāng)分工協(xié)作。為了實(shí)現(xiàn)politics和administration兩者的協(xié)調(diào)，機(jī)構(gòu)之間便不可能絕對(duì)獨(dú)立，“老死不相往來”。相反，politics必須控制administration。但這種控制必須是為保證兩者和諧所“必須”，不能超出必要限度，否則將使意志的執(zhí)行變得無效率。具體的控制程度取決于administration（行政權(quán)）的類型。行政與行政國(guó)家FrankGoodnow:PoliticsandAdministration(1900)行政權(quán)可分為兩大類：一類是司法權(quán)（administrationofjustice），一類是我們今天講的狹義的政府的行政權(quán)(administrationofgovernment)。前者是不應(yīng)受到立法權(quán)干涉或控制的，而后者則可進(jìn)一步分為以下幾類：純粹執(zhí)行性的（purelyexecutive）、準(zhǔn)司法性的（quasi-judicial）、統(tǒng)計(jì)性的（statistical）、準(zhǔn)科學(xué)性的（semi-scientific）和建制性的（establishing,preservinganddevelopingthegovernmentalorganization）。純粹執(zhí)行性的行政權(quán)需要嚴(yán)格受到立法權(quán)控制以外，其他權(quán)力應(yīng)當(dāng)相對(duì)具有參量空間，理應(yīng)受到立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的尊重。準(zhǔn)司法性的行政權(quán)包括判斷建筑物是否達(dá)標(biāo)、某人是否符合征稅標(biāo)準(zhǔn)、選舉是否合規(guī)等等。從“三權(quán)分立”到“政治-行政”兩分：強(qiáng)調(diào)行政效能，通過對(duì)行政權(quán)進(jìn)行分類，區(qū)隔出行政權(quán)的裁量空間前提仍然是控制，但重點(diǎn)在高效的限制行政與行政國(guó)家為什么有這種變化？從十七、十八世紀(jì)到二十世紀(jì)中間發(fā)生了什么？變化的表現(xiàn)：政府人員配置行使行政權(quán)的人應(yīng)當(dāng)像法官那樣，相對(duì)地隔離于政治民主過程，享有tenure。這就是西方世界普遍存在的政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分。這是因?yàn)樽?829年AndrewJackson總統(tǒng)上臺(tái)始，美國(guó)聯(lián)邦政府開始搞政治分贓制（spoilssystem），即政府換屆之后政府職員也大量更換。這造成了行政系統(tǒng)的低效和腐敗。從十九世紀(jì)八十年代開始，美國(guó)開始公務(wù)系統(tǒng)改革，從聯(lián)邦推廣到州，總統(tǒng)只能任命少數(shù)高級(jí)官員，其他需要經(jīng)過CivilServiceCommission的審查。［小結(jié)］中西對(duì)于行政權(quán)的思考行政與行政國(guó)家“行政”的古今中外“行政”的概念往往與具體時(shí)代和國(guó)情緊密關(guān)聯(lián)。但從啟蒙時(shí)代到二十世紀(jì)，西方思考和想象行政權(quán)力有幾個(gè)不變的主題：強(qiáng)調(diào)行政權(quán)既與立法權(quán)嚴(yán)格分立，又須受到立法權(quán)制約強(qiáng)調(diào)行政權(quán)執(zhí)行產(chǎn)生是基于立法機(jī)關(guān)意志、其運(yùn)行必然享有裁量空間、其實(shí)施應(yīng)當(dāng)依據(jù)公共利益對(duì)“行政權(quán)”保持懷疑和警惕，目的是為了保障個(gè)人自由中西對(duì)行政權(quán)力德性（politicalmorality)的追求是一致，盡管其出發(fā)點(diǎn)不一樣。西方啟蒙傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人自由，是民直和民主；中國(guó)則更注重群體福祉，是民生或民本。但無論如何，這構(gòu)成我們進(jìn)入行政法的思維起點(diǎn)，即探討權(quán)力的獲得（acquisition）、運(yùn)行(operation)和規(guī)范(regulation)。簡(jiǎn)單言之，行政法就是關(guān)于行政權(quán)的獲得、運(yùn)行和規(guī)范的法。行政與行政國(guó)家行政國(guó)家（administrativestate）西方故事與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)行政與行政國(guó)家西方故事十九世紀(jì)以前，西方世界的行政權(quán)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：范圍較窄強(qiáng)調(diào)法律授權(quán)承認(rèn)行政權(quán)的裁量空間，但強(qiáng)調(diào)法律控制行政權(quán)主要是在國(guó)家政府層面行政權(quán)局限于國(guó)內(nèi)行政與行政國(guó)家守夜人/最小國(guó)家（night-watchman/minimalstate）“守夜人國(guó)家”這個(gè)概念最早在1862年由德國(guó)作家社會(huì)主義者拉塞爾提出，本意在于諷刺當(dāng)時(shí)流行的自由放任主義（laissezfaire）及其對(duì)工人階級(jí)帶來的傷害。

古典自由主義的代表人物亞當(dāng)斯密本人也不認(rèn)為國(guó)家只有或只應(yīng)當(dāng)有保障國(guó)內(nèi)或國(guó)際安全的功能。在《國(guó)富論》中，斯密提到的國(guó)家功能除了扮演警察以外，還包括設(shè)定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)行貨幣、郵政、全民全齡教育、土地權(quán)屬登記等等。行政與行政國(guó)家行政與行政國(guó)家“行政國(guó)家”的興起：行政機(jī)構(gòu)數(shù)量、工作人員和管理范圍擴(kuò)大。美國(guó)CABINETDEPARTMENTSDepartmentDateEstablishedState1789Treasury1789Interior1849Justice1870Agriculture1889Commerce1913Labor1913Defense1947HousingandUrbanDevelopment1965Transportation1967Energy1977HealthandHumanServices1979Education1979Veterans’Affairs1988HomelandSecurity2002行政與行政國(guó)家CABINETDEPARTMENTSDepartmentDateEstablishedAdmiralty1400sTreasury1572PostOffice1782HomeOffice1782Commerce1784War1794ColonialOffice1801PublicWorks1851Agriculture,FisherandFood1889Education1889Labor1916Air1917英國(guó)CABINETDEPARTMENTSDepartmentDateEstablishedPensions1917NationalInsurance1946Health1919Transportation1919CivilAviation1945CommonwealthRelations1925Food1939EnergyandFuel1942Defense1946Housing1950LocalGovernment1950

行政與行政國(guó)家“行政國(guó)家”的興起：行政機(jī)構(gòu)形態(tài)發(fā)生重大變化規(guī)制機(jī)構(gòu)（regulatoryagencies)的出現(xiàn)1887年，美國(guó)跨州貿(mào)易委員會(huì)（InterstateCommerceCommission）成立，這是美國(guó)聯(lián)邦政府第一個(gè)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)（independentregulatoryagency）這類機(jī)構(gòu)與聽命于美國(guó)總統(tǒng)、受總統(tǒng)控制（presidentialcontrol）的美國(guó)聯(lián)邦政府行政部門（federalexecutivedepartments）非常不同。其首腦不能被總統(tǒng)隨意隨時(shí)替換，其權(quán)力來源于某部法律，主管某一領(lǐng)域之所以建立這樣的機(jī)構(gòu)，是由于其管理領(lǐng)域的專業(yè)性和獨(dú)立性的要求，使得其有必要隔離于政治影響學(xué)術(shù)上一般將此稱之為“規(guī)制國(guó)家”（regulatorystate）行政與行政國(guó)家立法機(jī)關(guān)禁止/不得授權(quán)（non-delegation）原則的衰落由于管理領(lǐng)域的專門性和高度技術(shù)性，立法機(jī)關(guān)往往給予極為寬泛的授權(quán)。行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力出現(xiàn)混合兼享有規(guī)則制定（rulemaking）、執(zhí)行管制（regulation）和裁決糾紛（semi-adjudicating）的權(quán)力。類似的機(jī)構(gòu)在英國(guó)也有，比如電信行業(yè)委員會(huì)、反壟斷委員會(huì)和央行等等。

我所認(rèn)識(shí)的最有能力的行政官員從來不需要認(rèn)真讀他們所執(zhí)行的法律?！狫amesLandis,TheAdministrativeProcess(1938)為什么會(huì)出現(xiàn)行政國(guó)家？行政與行政國(guó)家西方故事：行政權(quán)的社會(huì)化私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共行政或管理的職能

自我規(guī)制（self-regulation），即讓某一個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)的私主

體進(jìn)行自我管理

合作規(guī)制（co-regulation），政府和行業(yè)特別是大公司聯(lián)合

制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

民營(yíng)化（privatization），包括實(shí)質(zhì)、形式和功能的民營(yíng)化

（私化）行政與行政國(guó)家西方故事：行政權(quán)的服務(wù)化“給付行政”（Leistungsverwaltung）

提出：1938年福斯多夫（ErnstForsthoff）《作為服務(wù)主體的行政》 翻譯：給付還是服務(wù)？

起源：為什么出現(xiàn)給付行政？生存照顧義務(wù)（Daseinsvorsorge） 服務(wù)范圍：區(qū)分救助行政 服務(wù)主體：誰來照顧和服務(wù)？1959年福斯多夫“輔助性原則”（subsidiarity) 服務(wù)方式:市場(chǎng)還是市長(zhǎng)？ 辨析：干涉行政（Eingriffsverwaltung/interveningadministration）/秩序

行政/高權(quán)行為行政與行政國(guó)家西方故事：行政權(quán)的全球化國(guó)際的

International：WTO跨國(guó)的

Transnational：ISO行政與行政國(guó)家中國(guó)經(jīng)驗(yàn)：全能國(guó)家走向行政國(guó)家？全能主義（Totalism）：“政治權(quán)力可以侵入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。在實(shí)際上（有別于原則上）國(guó)家侵入社會(huì)領(lǐng)域和個(gè)人生活的程度或多或少，控制的程度或強(qiáng)或弱?！薄u讜《二十世紀(jì)中國(guó)政治》第223頁

行政與行政國(guó)家中國(guó)經(jīng)驗(yàn)：全能國(guó)家走向行政國(guó)家？父愛主義（paternalism）：在社會(huì)和市場(chǎng)中，行政權(quán)在范圍上所及甚廣，手段上更多是commandandcontrol?？茖W(xué)主義(scientism)：強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性、客觀真理性。權(quán)力來源基于科學(xué)的認(rèn)識(shí)和技術(shù)。不區(qū)分政治與行政，輕視價(jià)值多元，強(qiáng)調(diào)專業(yè)和專家。集體主義（collectivism）：強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)集體，私益對(duì)公益的服從。管理主義(managerialism)：強(qiáng)調(diào)成本收益計(jì)算、績(jī)效考核、資源優(yōu)化配置，認(rèn)為意見交換和審議是沒有意義的。

行政與行政國(guó)家

小結(jié)：為什么思考行政？從行政到行政法面對(duì)行政權(quán)力目錄行政法的定義、體系和淵源行政法的定義、體系和淵源行政法的定義、體系和淵源定義行政法形式定義：行政法就是關(guān)于行政的法。實(shí)體定義：行政法是指調(diào)整行政關(guān)系的、規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)。我的定義：關(guān)于行政權(quán)如何“合法地”獲得、運(yùn)行和問責(zé)的法。

行政法的定義、體系和淵源行政法體系缺少統(tǒng)一的行政法典

范圍廣泛/變化當(dāng)中/起步較晚已經(jīng)部分完成法典化

行政組織法/行政行為法/行政問責(zé)法未盡的工作：組織法、行為法（收費(fèi)/征收/裁決）行政法的定義、體系和淵源行政法的淵源“法源”的三重含義法哲學(xué)/法社會(huì)學(xué)/法律實(shí)證主義在哪里找行政法？制定法法源和非制定法法源

行政法的定義、體系和淵源制定法法源：規(guī)章以上

憲法和法律：全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律

行政法規(guī)：國(guó)務(wù)院通過，典型意義上的行政立法

地方性法規(guī)與自治條例、單行條例：《立法法》擴(kuò)權(quán)

省人大及其常委會(huì)、省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)

特區(qū)市人大及人大常委和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（共 49個(gè)）

新的《立法法》第72條把立法權(quán)下放給其他“設(shè)區(qū)的市”，

總共235個(gè)，目前全國(guó)總共有284個(gè)設(shè)區(qū)的市

限定：領(lǐng)域/程序行政法的定義、體系和淵源制定法法源：規(guī)章以上

部門規(guī)章、地方政府規(guī)章：部門包括組成部門和具有行政管理職能的直

屬機(jī)構(gòu)；地方

政府包括省級(jí)政府和設(shè)區(qū)的市。2015年《立法法》擴(kuò)權(quán)

條約與協(xié)定：很少被法院直接引用，通常中國(guó)加入的條約會(huì)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

《行政訴訟法》第72條： “中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國(guó)際條約的規(guī)定。

中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外?！?/p>

《最高人民法院關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》第9條： “人民法院審理國(guó)際貿(mào)易行政案件所適用的法律、行政法規(guī)的具體條文存在兩種以上的合

理解釋，其中有一種解釋與中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約的相關(guān)規(guī)定相一致

的，應(yīng)當(dāng)選擇與國(guó)際條約的有關(guān)規(guī)定相一致的解釋，但中華人民共和國(guó)聲明保留的條款

除外?！毙姓ǖ亩x、體系和淵源非制定法法源：規(guī)章以下

法律解釋：全國(guó)人大常委會(huì)1981年《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》立法解釋：全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行，《立法法》第45條規(guī)定，效力等同于法律；包括省級(jí)人大對(duì)地方性法規(guī)的解釋。行政解釋：主體范圍比較廣，包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)（參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》、省級(jí)政府機(jī)構(gòu)。

司法解釋：跟行政法相關(guān)的是最高法的司法解釋

依據(jù)：2007年《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》（取代了1997年規(guī)定）

四種解釋方式：“解釋”、“規(guī)定”、“批復(fù)”和“決定”

非正式的司法解釋：2004年《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》行政法的定義、體系和淵源判例指導(dǎo)性案例2010年11月26日最高人民法院頒布的《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》2015年4月最高法公布的《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第八、九、十條： “類似案件”是指“在基本案情和法律適用方面，與最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例相

類似”?！皯?yīng)當(dāng)參照”是指“應(yīng)當(dāng)參照相關(guān)指導(dǎo)性案例的裁判要點(diǎn)作出裁判”，“將指

導(dǎo)性案例作為裁判理由引述，但不作為裁判依據(jù)引用”。“當(dāng)事人或代理人等在訴辯意

見中引述指導(dǎo)性案例的，法官應(yīng)當(dāng)在裁判理由中對(duì)于是否參照適用該指導(dǎo)性案例作出回

應(yīng)并說明理由”。2011年到2015年，最高法總共發(fā)布了十批、共五十二個(gè)指導(dǎo)性案例，其中有九個(gè)是行政訴訟案例，分別是第5、6、21、22、26、38、39、40、41號(hào)案例。參考性案例（典型案例）

《最高人民法院公報(bào)》案例：裁判文書選登+案例，八五年開始，每年二十多個(gè)《人民法院案例選》、《中國(guó)審判案例要覽》、《人民司法.案例》各地高院審判庭編寫的審判指導(dǎo)叢書

行政法的定義、體系和淵源非制定法法源：規(guī)章以下

規(guī)范性文件：廣義/狹義，也稱行政決