略談我國(guó)鐵路檢察體制改革的初步構(gòu)想 - 司法制度

略談我國(guó)鐵路檢察體制改革的初步構(gòu)想-司法制度鐵路檢察機(jī)關(guān)究竟何去何從,人們對(duì)此提出了不同的見解,爭(zhēng)議較大。不過(guò),需要特別澄清一點(diǎn),即任何一種改革計(jì)劃都是以鐵路檢察人員轉(zhuǎn)變身份為前提的,這個(gè)問(wèn)題不存在意見上的分歧。目前,存在一種觀點(diǎn),即認(rèn)為已經(jīng)沒(méi)有設(shè)立專門鐵路檢察機(jī)關(guān)的必要,從建立國(guó)家統(tǒng)一司法體系的角度出發(fā),應(yīng)當(dāng)將其納入地方。這無(wú)疑體現(xiàn)了盡快解決鐵路司法人員身份問(wèn)題的良好愿望,但忽略了鐵路司法體制的深層次問(wèn)題,也脫離了鐵路司法的實(shí)際情況,看似簡(jiǎn)便易行,其實(shí)弊端很多:①鐵路大動(dòng)脈將會(huì)被地方利益所干擾,國(guó)家的法治統(tǒng)一難以實(shí)現(xiàn)；②屬地化導(dǎo)致鐵路公檢法三機(jī)關(guān)難以配套,無(wú)法充沛發(fā)揮各自的職能用；③屬地化將導(dǎo)致專門管轄權(quán)的混亂；④由于地方和鐵路黨委的工作重心可能不一致,如在春運(yùn)、暑運(yùn)、黃金周期間,屬地化可能造成工作上的脫節(jié)與不協(xié)調(diào),影響打擊犯罪的力度和鐵路運(yùn)輸?shù)恼Ｖ刃?；⑤目前鐵路公安體制改革以系統(tǒng)管理為主的走向已成定局,如果將鐵路檢察機(jī)關(guān)屬地化管理,就會(huì)出現(xiàn)公安由黨委政法委領(lǐng)導(dǎo),鐵路檢察機(jī)關(guān)由所在地的地方黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)的局面,容易造成相互推諉,影響司法效率；⑥屬地化改革是一個(gè)龐大的系統(tǒng)項(xiàng)目,波及方方面面利益的調(diào)整,需要中央相關(guān)部門投入極大的精力和財(cái)力與各個(gè)地方協(xié)調(diào)解決,后續(xù)的工作難度更大；⑦在研究這一問(wèn)題時(shí),鐵道部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾表示,鐵路檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)整體移交國(guó)家主管機(jī)關(guān),否那么分別移交各省、市、自治區(qū)難度較大,無(wú)法完成。另外,所需經(jīng)費(fèi)不論是中央轉(zhuǎn)移支付還是鐵道部轉(zhuǎn)移支付,這些經(jīng)費(fèi)到了地方能否用于鐵路平安上很難保障；⑧因?yàn)椴鞍司徘说娜チ舭仓脝?wèn)題,這一計(jì)劃的實(shí)施會(huì)引起鐵路案件處理程序的混亂。

因此,我們反對(duì)取消鐵路專門檢察機(jī)關(guān)的改革倡議,在保存這支隊(duì)伍的前提下,可以考慮采取下列兩種計(jì)劃。其中,第一種計(jì)劃是根據(jù)鐵路檢察體制的現(xiàn)狀提出來(lái)的,改革阻力較小,有利于鐵路檢察機(jī)關(guān)的穩(wěn)定;等到機(jī)會(huì)和條件成熟的時(shí)候,可以考慮第二種改革計(jì)劃,即建立全國(guó)鐵路檢察院。

計(jì)劃一:在保存專門鐵路檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的前提下,由鐵道部管理整體移交高檢院,納入國(guó)家司法管理體系,實(shí)行高檢院與省級(jí)院分級(jí)管理模式。

最初設(shè)立鐵路專門檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)重要原因就在于鐵路案件的特殊性。鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)有機(jī)務(wù)、車務(wù)、工務(wù)、電務(wù)、客運(yùn)、貨運(yùn)、車輛等部門,分工相當(dāng)細(xì)密,技術(shù)性、專業(yè)性非常強(qiáng)。在管理上有?鐵路法》、?鐵路運(yùn)輸平安愛(ài)護(hù)條例》、?貨運(yùn)規(guī)章》、?客運(yùn)規(guī)章》等600多件專門有關(guān)鐵路的法律、法規(guī)以及技術(shù)性規(guī)章、制度。一個(gè)行業(yè)有如此龐大的、系統(tǒng)的法律規(guī)章制度,在我國(guó)是絕無(wú)僅有的。因此,鐵路司法人員除具備法律知識(shí)外,還應(yīng)具備鐵路運(yùn)輸管理等專業(yè)知識(shí),才能保證辦案質(zhì)量。鐵路檢察系統(tǒng)經(jīng)過(guò)多年的開展壯大,已經(jīng)成為一支政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、專業(yè)性強(qiáng)的司法隊(duì)伍。鑒于我國(guó)的國(guó)情,鐵路的進(jìn)一步開展勢(shì)在必然,保存這支隊(duì)伍的專門性、系統(tǒng)性是十分必要的。在這一前提下,迫切需要在這次司法體制改革中,將鐵檢機(jī)關(guān)人財(cái)物管理由鐵道部整體移交給高檢院,納入檢察機(jī)關(guān)分級(jí)管理體系。高檢院委托所在省級(jí)檢察院直接領(lǐng)導(dǎo)、管理鐵檢分院。鐵檢分院下轄假設(shè)干鐵路檢察基層院,鐵路檢察分院的業(yè)務(wù)管轄范圍與對(duì)應(yīng)的鐵路管轄范圍保持一致,經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政保證。實(shí)現(xiàn)一個(gè)體系(鐵路專門檢察體系)分級(jí)管理的模式。這是現(xiàn)實(shí)情況下,依法合規(guī)、簡(jiǎn)便易行的計(jì)劃。

不過(guò),這一計(jì)劃在實(shí)踐中會(huì)帶來(lái)兩個(gè)主要問(wèn)題:①人事任免問(wèn)題。目前,分布在全國(guó)各地(除臺(tái)灣省以外)的兩級(jí)146個(gè)鐵路兩院的司法管轄全部是跨區(qū)域性的專屬管轄,每個(gè)鐵路局始發(fā)的列車幾乎都是跨省區(qū)的,這樣就存在一個(gè)跨區(qū)域任命干部的問(wèn)題。1987年至今20年以來(lái),地方人大常委會(huì)就一直拒絕任免鐵路法院的干部,而是由所在地省級(jí)法院任免,拒絕的原因就是鐵路司法機(jī)關(guān)管轄的跨區(qū)域性。對(duì)此,我們認(rèn)為,中央有關(guān)部門應(yīng)做好相關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)工作,由鐵路檢察分院所在地的人大機(jī)關(guān)統(tǒng)一任免本院(包括基層院)的檢察人員；②財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題。中央財(cái)政應(yīng)予保障是前提。目前很多地方政府難以保障足夠的司法經(jīng)費(fèi),如果讓地方政府掏錢管鐵路上的案件而且還是超出本政府轄區(qū)的,肯定是沒(méi)有積極性的,不僅加大了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),也很難維持鐵路司法機(jī)關(guān)跨區(qū)域管轄經(jīng)費(fèi)的根本保障。因此,鐵路檢察機(jī)關(guān)不能納入地方財(cái)政,鑒于鐵路檢察機(jī)關(guān)的特殊性,財(cái)政在中央財(cái)政保障暫時(shí)困難時(shí),可以仍由鐵路部門承當(dāng),對(duì)此鐵道部可與財(cái)政部進(jìn)行協(xié)商。

計(jì)劃二:建立全國(guó)鐵路檢察院。在鐵路系統(tǒng)建立最高人民檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

下的三級(jí)二審制垂直檢察體制,徹底脫離鐵路部門、企業(yè)。具體設(shè)計(jì)如下:在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,應(yīng)遵循三級(jí)二審的司法建制。在最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下,設(shè)立鐵路檢察院;根據(jù)對(duì)應(yīng)的鐵路網(wǎng)以及案件數(shù)量的調(diào)研,設(shè)立相應(yīng)的檢察分院,對(duì)應(yīng)于刑事訴訟法規(guī)定的中級(jí)法院的案件管轄范圍;對(duì)于基層鐵路檢察院的設(shè)置,可根據(jù)調(diào)查研究的客觀情況,考慮到每一鐵路局原所屬不同分局所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開展?fàn)顩r、鐵路企業(yè)數(shù)量情況以及實(shí)際案件發(fā)生數(shù)量,相應(yīng)地設(shè)立數(shù)個(gè)基層鐵路運(yùn)輸檢察院。根據(jù)全國(guó)鐵路布局并結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)文化開展現(xiàn)狀和趨勢(shì)重新設(shè)置機(jī)構(gòu)及配置人員,以最大程度實(shí)現(xiàn)訴訟資源的合理配置。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū),確有需要的,那么可設(shè)立派出檢察室。

在人事任免方面,著重解決鐵路檢察官的主體身份問(wèn)題,將其從鐵路現(xiàn)職職工序列中剝離出來(lái),實(shí)現(xiàn)任職合法化。具體有兩種計(jì)劃可供選擇:一是鐵路系統(tǒng)檢察機(jī)關(guān)人員的任命由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院統(tǒng)一任免。依據(jù)檢察院組織法、檢察官法的有關(guān)規(guī)定,全國(guó)鐵路專門人民檢察院、分院以上檢察長(zhǎng)可以由最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)任免,基層院檢察長(zhǎng)由最高人民檢察院任免。二是將鐵路檢察分院及基層檢察院的有關(guān)人事任免與地方人大掛鉤,即由上述檢察機(jī)關(guān)所在地的上級(jí)人大常委會(huì)任免。比擬而言,第一種方式更為可取,一方面既擺脫了鐵路部門對(duì)司法的干涉,同時(shí)也防止了地方對(duì)司法的影響;另一方面鐵路專門檢察院可以名正言順地跨行政區(qū)域管轄,檢察官流動(dòng)性進(jìn)一步增強(qiáng)。

在財(cái)政管理方面,確立"地方足額上繳,中央統(tǒng)籌預(yù)算,系統(tǒng)層層下?lián)?;的財(cái)政保障體制,將檢察經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政別離出來(lái),通過(guò)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立推動(dòng)檢察一體和檢察獨(dú)立。具體地說(shuō),由最高人民檢察院制作鐵路系統(tǒng)檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算上報(bào)中央,由中央從鐵路上繳的財(cái)政中設(shè)立鐵路專門檢察機(jī)關(guān)專項(xiàng)基金撥付最高人民檢察院,再由最高人民檢察院分別下發(fā)各級(jí)鐵路專門檢察機(jī)關(guān)。同時(shí),在鐵路專門檢察機(jī)關(guān)中實(shí)行收支一條線,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦案得到的收入亦通過(guò)最高人民檢察院上繳中央財(cái)政。

在監(jiān)督體制方面,設(shè)立三級(jí)監(jiān)督體制:一是人大監(jiān)督,即最高人民檢察院在每年向全國(guó)人大或其常委會(huì)提交的述職報(bào)告中單列鐵路專門檢察機(jī)關(guān)的工作匯報(bào);二是鐵路專門檢察機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行檢務(wù)公開和院務(wù)公開,接受公眾輿論的監(jiān)督;三是鐵路專門檢察機(jī)關(guān)同時(shí)接受其上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、法院和其內(nèi)部黨組的監(jiān)督和制約。有效的監(jiān)督機(jī)制不但不會(huì)影響檢察一體化的實(shí)現(xiàn),反而能夠有效避免檢察權(quán)的濫用和檢察腐敗,純凈檢察隊(duì)伍,確保檢察權(quán)的行使合乎國(guó)家和人民的意志。

法制統(tǒng)一和法律適用方面,應(yīng)在組織法層面上重新明確鐵路系統(tǒng)檢察機(jī)關(guān)專門檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì),并明確劃分鐵路專門檢察機(jī)關(guān)的案件管轄范圍,實(shí)行專屬管轄為主、屬地管轄為輔的管轄原那么。

隊(duì)伍建設(shè)和基層院建設(shè)方面,理順鐵路局直接管理站段鐵檢機(jī)關(guān)人、才、物的管理機(jī)制,繼續(xù)加強(qiáng)科技強(qiáng)檢和信息化建設(shè)。④這樣,有利于科學(xué)確定檢察官員額,為進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)檢察官職業(yè)化、精英化打下根底;也有利于集中和調(diào)度各種資源,對(duì)轄區(qū)內(nèi)的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行重點(diǎn)突破;更重要的是有效避免了地方權(quán)力對(duì)檢察權(quán)的干涉,為檢察一體化奠定組織根底。

我國(guó)司法體制改革的目的是為了克服現(xiàn)有的體制性障礙,以求實(shí)現(xiàn)十七大確定的司法改革目標(biāo)。任何制度的設(shè)計(jì)應(yīng)合乎最大限度保證司法獨(dú)立,實(shí)現(xiàn)司法公道和國(guó)家法制統(tǒng)一的目標(biāo),同時(shí)保持改革的最低本錢支出。我們認(rèn)為,目前比擬務(wù)實(shí)的計(jì)劃是將鐵路檢察分院納入省一級(jí)人民檢察院,這是鐵路交通專門檢察體制改革的底線;等將來(lái)?xiàng)l件和機(jī)會(huì)成熟的時(shí)候,