城市管理秩序突出問題治理思考

城市管理秩序突出問題治理思考一、基本現(xiàn)狀：“五種現(xiàn)象”時有發(fā)生目前，重慶市主城區(qū)城鎮(zhèn)化率已達90.5%，建成區(qū)面積732平方公里，城區(qū)總?cè)丝?100萬人，常住人口920萬人，是典型的特大型城市。在全市快速城市化進程中，城市管理秩序方面的許多問題日益凸顯、亟待解決。從調(diào)研情況看，以下“五種現(xiàn)象”時有發(fā)生，已成為影響城市秩序和品質(zhì)的頑疾。（一）占道經(jīng)營現(xiàn)象時有發(fā)生今年以來，通過開展違法占道經(jīng)營行為治理行動，對違法經(jīng)營性占道行為勸阻65.3萬多人次、立案查處近2000件，640多個攤區(qū)、2.2萬多個經(jīng)營攤販得到有效規(guī)范。但上半年市民投訴主城區(qū)占道經(jīng)營行為的訴件仍有3159件，占主城區(qū)城市管理執(zhí)法類訴件總量的32.33%，高居首位。流動攤販、門店騎門經(jīng)營、店外占道經(jīng)營、店外維修作業(yè)、占道熏肉燒烤等現(xiàn)象，在一些區(qū)域反復(fù)存在。尤其是老舊小區(qū)、背街小巷、棚戶區(qū)、臨街門邊、地鐵站出入口、公交站點、商品交易市場、農(nóng)貿(mào)市場、學(xué)校醫(yī)院周邊等區(qū)域的占道經(jīng)營現(xiàn)象比較突出。（二）占道停車現(xiàn)象時有發(fā)生今年以來，通過開展人行道違法停車行為治理行動，共查處亂停放車輛22.9萬多臺次，罰款1900多萬元，發(fā)現(xiàn)移送疑似“僵尸車”線索3395臺次。但今年上半年，市民投訴主城區(qū)人行道機動車亂停亂放行為的訴件仍有1016件，占主城區(qū)城市管理執(zhí)法類訴件總量的10.40%。（三）“五亂”現(xiàn)象時有發(fā)生“五亂”（亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛、亂派發(fā)）主要是指在城市樹木和建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施上亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛宣傳品，在主要道路、商業(yè)集中區(qū)域、景觀區(qū)域、交通集散點以及其他公共場所亂派發(fā)小廣告和各種宣傳品。僅今年5月，第三方機構(gòu)開展主城區(qū)城市日常管理效果評估時，就發(fā)現(xiàn)公共場所“五亂”問題106處，占主城區(qū)城市管理執(zhí)法類問題的17%。（四）“兩煙污染”現(xiàn)象時有發(fā)生“兩煙污染”主要是指露天焚燒、露天燒烤煙塵污染。今年“藍天行動”春季監(jiān)管執(zhí)法專項行動中，市城市管理執(zhí)法總隊和主城區(qū)、渝西片區(qū)城市管理執(zhí)法支隊勸阻、查處露天焚燒、露天燒烤煙塵污染等違法行為6308件。但由于非指定區(qū)域點多線長面廣，“兩煙”污染行為出現(xiàn)時間、地域有很強的不確定性和不可控性。（五）“三車”現(xiàn)象時有發(fā)生“三車”主要是指渣車、臟車、車窗拋物不文明行為。今年“藍天行動”春季監(jiān)管執(zhí)法專項行動中，主城區(qū)和渝西片區(qū)共檢查工程運渣車輛9.2萬多臺次、臟車入城2.3萬多臺次，查處工程運渣車輛1270臺次。由于缺乏有效的監(jiān)管手段，車窗拋物不文明行為難以控制，廣大市民對此反映比較強烈。二、原因分析：“四個差距”比較突出出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是多方面的。從本次調(diào)研情況看，以下四個方面的短板差距，是比較突出的問題。（一）基礎(chǔ)設(shè)施配套規(guī)劃和建設(shè)還有差距主城區(qū)現(xiàn)有。9000余個住宅小區(qū)、有解放碑商圈等五大傳統(tǒng)商圈、有大坪商圈等11個新興商圈，但總體上存在商業(yè)商務(wù)區(qū)、商品交易市場、農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場等配套設(shè)施規(guī)劃預(yù)留不足、建設(shè)總量不夠、分布不均衡等問題。老城區(qū)房屋老舊、道路狹窄、配套設(shè)施欠缺、房屋出租率高、停車難買菜難等老大難問題突出，新建城區(qū)也存在停車位缺口、農(nóng)貿(mào)市場配套不夠、臨街門面規(guī)劃設(shè)計不合理（如開間小、面積小、功能不配套）等問題。比如，橫跨渝北、江北兩個行政區(qū)的大型普通住宅社區(qū)魯能星城，始建于本世紀初，總占地面積2000余畝，總建筑面積320萬平方米，共分13個街區(qū)，規(guī)劃常住人口7.5萬人。毗鄰重慶火車北站，軌道環(huán)線穿城而過，交通便捷，加之巴蜀小學(xué)、巴蜀中學(xué)入駐，學(xué)位房集聚效應(yīng)顯著，小區(qū)入住率高、常住人口眾多，但由于硬件設(shè)施不健全、相關(guān)配套功能設(shè)施不完善，導(dǎo)致道路施工擾民、游動攤販占道經(jīng)營、底商騎門經(jīng)營、露天燒烤、露天焚燒煙塵污染以及人行道違法占道停車等問題時常發(fā)生，市民經(jīng)常舉報投訴，嚴重影響了城市形象和市民幸福感、獲得感、安全感。又比如主城區(qū)停車問題，三大因素導(dǎo)致占道停車現(xiàn)象比較突出。一是停車位總量不足。主城區(qū)現(xiàn)有停車位152.2萬個，2018年底主城區(qū)汽車保有量152.5萬輛，按照國際通行1∶1.1~1.3比例測算，停車位總量缺口約30萬個。2019年上半年主城區(qū)汽車保有量達161.3萬輛，平均月增加1.45萬輛，停車泊位總量缺口進一步增大。二是停車位結(jié)構(gòu)不合理。主城區(qū)現(xiàn)有配建停車場、公共停車場、占道停車場泊位分別為142.1萬、5.7萬、4.4萬個，結(jié)構(gòu)性比例為93.4%∶3.7%∶2.9%，而三類停車場合理結(jié)構(gòu)比為（80%~85%）∶（10~17%）∶（3%~5%），公共停車場占比明顯偏低。三是停車位分布不均衡。主城區(qū)按10年以上成片建成區(qū)、10年以內(nèi)新建成區(qū)、正在開發(fā)建設(shè)和尚未開發(fā)區(qū)域劃分為了一、二、三類區(qū)域，目前停車泊位缺口主要集中在一類區(qū)域，也就是老舊社區(qū)。（二）市民文明意識還有差距。市民是城市的主體，市民素質(zhì)是城市文明的靈魂。城市化和城市現(xiàn)代化要求市民必須具備良好的法治意識、社會公德意識、環(huán)境衛(wèi)生意識、環(huán)境保護意識。當(dāng)前，城市人口快速增長，且流動性強、構(gòu)成復(fù)雜。市民素質(zhì)參差不齊，目前客觀上還有相當(dāng)部分市民的文明意識、文明習(xí)慣還需引導(dǎo)養(yǎng)成。以城市下崗失業(yè)人員和農(nóng)村進城務(wù)工人員為例，因受制于自身素質(zhì)不高和就業(yè)崗位不足，很多人員從事擺攤設(shè)點、販賣蔬菜水果、修理服務(wù)、開小餐館等職業(yè)?；谥\生的基本需求，當(dāng)個人利益與一些城市管理秩序要求出現(xiàn)矛盾時，往往優(yōu)先考慮個人利益，亂占亂擺、亂扔亂倒、亂吐亂行等現(xiàn)象在這部分群體中出現(xiàn)得相對較多。同時，由于社會宣傳引導(dǎo)不夠、城市管理秩序共商共建共管共治共享機制不健全等諸多原因，很多市民存在“事不關(guān)己、高高掛起”心態(tài)，甚至隨意侵占公共資源、侵害公共利益，把有限的公共空間和公共資源變?yōu)橹\求個人經(jīng)濟利益的手段，在一定區(qū)域產(chǎn)生從眾心理和破窗效應(yīng)。（三）構(gòu)建大城管格局還有差距。一是橫向聯(lián)合不緊密。城市管理秩序治理是一項綜合性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性非常強的工作，涉及規(guī)劃、建設(shè)、公安、交通、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等多個部門。由于溝通不夠順暢、銜接不夠緊密、落實不夠有力，存在各自為政的現(xiàn)象，相關(guān)部門聯(lián)合行文多、聯(lián)合行動少，面上配合多、資源整合少，臨時聯(lián)動多、長效協(xié)作少。二是縱向管理不順暢。市、區(qū)縣兩級的城市管理主管部門2017年底才基本整合組建到位，而且在今年又陸續(xù)調(diào)整了部分職能職責(zé)，造成市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街、社區(qū)以及社會單位在上下聯(lián)動、形成合力方面不順暢。三是街道社區(qū)管控不到位。街道辦事處作為區(qū)縣政府的派出機構(gòu)，社區(qū)作為基層群眾自治組織，其基本職能應(yīng)當(dāng)是城市管理和服務(wù)工作。但街道社區(qū)在城市管理服務(wù)工作中的基礎(chǔ)地位沒有充分體現(xiàn)出來，屬地管理作用沒有充分發(fā)揮出來，街道、社區(qū)、物業(yè)公司、社會組織各負其責(zé)形成立體交叉管理網(wǎng)絡(luò)的格局沒有完全建立起來，城市管理志愿者隊伍不夠壯大，市民參與城市管理的意識、途徑等還有不足，大城眾管氛圍還不夠濃厚。（四）執(zhí)法保障還有差距。一是執(zhí)法人員配備不足。主城區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法人員編制數(shù)1697名，占城鎮(zhèn)人口數(shù)量的萬分之一點八，明顯低于住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要求的一般城市“常住人口萬分之三~五”和特大城市“萬分之八”標準，主城區(qū)僅有3個區(qū)達到萬分之三的最低標準。城市管理執(zhí)法人員與執(zhí)法協(xié)管人員比例倒掛現(xiàn)象十分突出，主城區(qū)為1︰4.3。二是執(zhí)法裝備配備不足。隨著城市建成區(qū)范圍持續(xù)擴大、執(zhí)法任務(wù)不斷增加，城市管理執(zhí)法車輛和裝備配備嚴重不足，甚至影響到工作正常開展。如全市有25個街鎮(zhèn)執(zhí)法大隊與其他執(zhí)法隊伍合用一輛車，有18個區(qū)縣執(zhí)法支隊執(zhí)法記錄儀沒有達到一人一部。以數(shù)字城管為基礎(chǔ)的城市管理大格局剛剛起步，數(shù)字城管系統(tǒng)與其他部門之間的數(shù)據(jù)資源共享存在瓶頸，對海量數(shù)據(jù)的歸集、挖掘、分析還有很大空間。三是聯(lián)合聯(lián)動機制不健全。市城市管理執(zhí)法總隊、區(qū)縣執(zhí)法支隊和鎮(zhèn)街執(zhí)法大隊三級聯(lián)動執(zhí)法機制還不夠順暢，統(tǒng)一指揮、科學(xué)調(diào)度、上下聯(lián)動、形成合力的城市管理執(zhí)法指揮調(diào)度功能作用還沒有充分發(fā)揮出來，區(qū)縣城市管理執(zhí)法支隊對鎮(zhèn)街城市管理執(zhí)法大隊的統(tǒng)一指揮調(diào)度問題更為突出。城市管理執(zhí)法機構(gòu)與其他部門執(zhí)法機構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法機制也不健全。如基層城市管理執(zhí)法人員反映，違法占用人行道停車問題，既未納入交巡警管理系統(tǒng)，城市管理執(zhí)法又無合法強制手段，當(dāng)事人認為城市管理執(zhí)法人員“亂執(zhí)法”，拒不接受處罰的情況時有發(fā)生。四是執(zhí)法環(huán)境不容樂觀。城市管理執(zhí)法對象特殊、成份復(fù)雜，矛盾焦點集中，對抗沖突燃點低。2018年全市因城市管理執(zhí)法受阻導(dǎo)致執(zhí)法人員受傷375人，但僅有26名行政相對人受到處理。部分媒體為吸引眼球，也拿“城管”說事，不僅扭曲丑化了城市管理執(zhí)法人員的社會形象，也影響了政府部門的公信力。三、對策思考：多措并舉綜合治理加強城市管理秩序突出問題治理，要堅持依法治理、源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理相結(jié)合，堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、過程導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，堅持標本兼治、疏堵結(jié)合、條塊結(jié)合、長短結(jié)合，堅持掛牌督辦、建立清單、整改銷號、動態(tài)管理相結(jié)合，堅持市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級聯(lián)動，堅持管理、服務(wù)、執(zhí)法聯(lián)動，明確目標、細化舉措，精準施策、多點突破。既要著眼長遠、又要抓好當(dāng)前，既要登高望遠、又要落細落小，既要雷厲風(fēng)行、又要久久為功，對易發(fā)、高發(fā)、頻發(fā)重點區(qū)域或者經(jīng)過反復(fù)治理成效仍不明顯的區(qū)域?qū)嵭袙炫贫睫k，切實解決城市管理秩序中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，推動為民服務(wù)解難題落地落實。（一）精準發(fā)力，強化專項治理。1.開展違法占道經(jīng)營行為治理行動。按照“主干道嚴禁、次干道嚴控、背街小巷規(guī)范”原則，規(guī)范非主干道臨時占道經(jīng)營和食品攤販經(jīng)營攤區(qū)（點）設(shè)置管理；采取“三有、三限、三控”（有經(jīng)營許可、有垃圾收容器、有防滲漏地墊，限時間、限地點、限經(jīng)營規(guī)模，控噪音、控油煙、控隱患），設(shè)置臨時占道經(jīng)營規(guī)范管理攤區(qū)（點）；以城市主次干道、核心商圈、交通樞紐為重點，依法查處未經(jīng)許可的占道經(jīng)營行為。按照科學(xué)規(guī)劃、合理布局、嚴格管理的原則，推進主城區(qū)（含兩江新區(qū)，下同）報刊亭、愛心亭進行提檔升級改造。探索攤區(qū)（點）自律自治方法措施，實現(xiàn)便民利民與維護城市街面秩序有機結(jié)合。2.開展違法停車行為治理行動。建立城市管理、公安部門聯(lián)合執(zhí)法工作機制，加大城市管理、公安部門對違法占用道路停車行為的聯(lián)合執(zhí)法力度，嚴控占用道路停車行為，確需用人行道停車的，嚴格規(guī)劃設(shè)置，劃線停放、規(guī)范管理。以核心商圈、廣場公園、交通樞紐、歷史文化街區(qū)、濱江路、主次干道為重點，對擅自設(shè)置地樁地鎖、亂停亂放和停放“僵尸車”等違法行為，加大懲戒力度。3.開展城市亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛、亂派發(fā)等“五亂”違法行為治理行動。對在城市建成區(qū)樹木和建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施上亂張貼、亂刻畫、亂涂寫等城市“牛皮癬”現(xiàn)象和亂吊掛、亂派發(fā)等影響城市市容市貌行為進行專項治理。加強與公安、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，采取約談、宣傳教育、責(zé)令改正、暫停電話號碼使用、警告、罰款等多種方式，引導(dǎo)違法行為人自覺維護良好的市容環(huán)境秩序。結(jié)合掃黑除惡專項斗爭，對治理過程中發(fā)現(xiàn)的涉黃涉黑涉惡涉暴等犯罪線索，及時移送公安部門查處，通過探源頭、端窩點、打團伙，增加打擊的威懾性。要借助新聞媒體適時曝光典型案件，警示不法分子。4.開展渣車、臟車、車窗拋物不文明行為等“三車”違法行為治理行動。以規(guī)范城市公共空間秩序、美化城市環(huán)境、提升城市形象為目標，重點對未辦理《建筑垃圾運輸核準證》、未按照核準時間和線路運輸建筑垃圾、未采取密閉措施、未沖洗出場、未有效密閉造成冒裝撒漏、未在指定地點傾倒的建筑垃圾運輸車輛，機動車輛車身、車輪有明顯污跡塵土、有明顯亂張貼亂涂寫亂刻畫以及機動車駕乘人員向車窗外拋灑果皮、果核、紙屑、煙蒂、玻璃瓶（渣）、飲料罐、口香糖、包裝袋（盒）等影響環(huán)境衛(wèi)生、道路運行安全的不文明舉止或者違法行為進行依法查處。通過宣傳教育、整改糾正、依法處理機動車和機動車駕乘人員違法違章行為，有效預(yù)防和減少建筑垃圾運輸車輛違法運輸（渣車）、機動車輛車身不整潔（臟車）和車窗拋物不文明行為。5.開展非指定區(qū)域露天焚燒、露天燒烤和經(jīng)營食品攤販等“三禁”違法行為治理行動。嚴格執(zhí)行《重慶市城市管理局、重慶市公安局、重慶市生態(tài)環(huán)境局、重慶市市場監(jiān)督管理局關(guān)于禁止在非指定區(qū)域露天焚燒、露天燒烤和經(jīng)營食品攤販的通告》（渝城管局〔2019〕62號），廣泛宣傳禁止在非指定區(qū)域露天焚燒、露天燒烤和經(jīng)營食品攤販的必要性和重要性；充分運用市民投訴舉報、日常巡查發(fā)現(xiàn)等方式收集到的線索，及時查處違法違規(guī)露天焚燒、露天燒烤和食品攤販經(jīng)營行為；加大與公安、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等部門聯(lián)合執(zhí)法查處力度，提升執(zhí)法效力；嚴格按照法律法規(guī)要求，對合法設(shè)置的燒烤攤點加強規(guī)范監(jiān)管，督促落實“三限、三有、三控”措施，督導(dǎo)推廣環(huán)保無煙爐具設(shè)備，避免油煙污染空氣。（二）靶向施策，細化具體舉措。1.細化非主干道經(jīng)營性占道攤區(qū)設(shè)置管理措施。依據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》《重慶市市政設(shè)施管理條例》《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《重慶市食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》等法規(guī)相關(guān)規(guī)定，制定印發(fā)《重慶市非主干道臨時經(jīng)營性占道攤區(qū)設(shè)置管理暫行辦法》，規(guī)范非主干道臨時經(jīng)營性占道攤區(qū)設(shè)置管理，打造一批非主干道臨時占道經(jīng)營示范攤區(qū)。加強城市管理與市場監(jiān)管部門的協(xié)作配合，依法查處非法臨時經(jīng)營性占道。堅持依法行政和嚴格監(jiān)管相結(jié)合、教育與處罰相結(jié)合、疏導(dǎo)與整治相結(jié)合、市容秩序維護與便民利民相結(jié)合，逐步實現(xiàn)“坐商歸店、農(nóng)貿(mào)歸市、散攤歸區(qū)、夜市歸點”良好城市管理秩序。2.細化違法人行道占道停車行為管理措施。在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進一步強化停車設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管理工作，研究制定《停車場信息聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標準》《停車場智能化管理系統(tǒng)技術(shù)標準》等停車場智能化的地方技術(shù)標準；推進“大城智管”，開展城市停車設(shè)施普查，建立停車設(shè)施普查數(shù)據(jù)庫，加快推進“智慧停車”管理系統(tǒng)市級平臺建設(shè)，按照1個總控中心+3大應(yīng)用平臺（行政監(jiān)管平臺、車場管理平臺、公眾服務(wù)平臺），實現(xiàn)停車泊位的采集、管理、查詢、預(yù)訂與導(dǎo)航服務(wù)自動化，切實增強政府、企業(yè)、公眾“三位一體”的綜合服務(wù)功能；統(tǒng)籌社會資源，鼓勵引導(dǎo)有停車資源的社會單位實施資源共享，開展“錯時停車”。強化經(jīng)營性停車場管理，嚴肅查處不按規(guī)定備案、擅自停止使用或改變公共停車場和建筑物配建停車場用途的行為。密切與公安部門的協(xié)作，進一步優(yōu)化和調(diào)整執(zhí)法力量部署，在城市建成區(qū)聯(lián)合開展人行道違法停車整治，加大對擅自設(shè)置地樁、地鎖、鐵鏈或其他障礙物侵占路內(nèi)停車位、禁停區(qū)域違法停放機動車、人行道行駛機動車以及停放“僵尸車”等違法行為的查處力度，形成齊抓共管的治理格局，確保整治成果長久保持，無反彈回潮。3.細化揚塵控制示范道路創(chuàng)建、鞏固工作措施。嚴格落實清洗保潔技術(shù)規(guī)范，加大道路沖洗保潔頻次，落實灑水降塵要求，確保道路潔凈見本色。加強城市管理執(zhí)法，加大市政公用設(shè)施、園林綠化施工、建筑施工工地、建筑垃圾消納場和建筑垃圾運輸車輛以及假日、工作日夜間等重點部位、重點目標、重要時段的監(jiān)管力度，嚴控臟車入城和建筑垃圾運輸車輛違規(guī)運輸，及時查處違反大氣污染防治法律法規(guī)的突出違法行為。嚴格禁止城市區(qū)域露天焚燒、露天燒烤以及明火熏制腌臘制品等煙塵污染違法行為。每年完成主城區(qū)20條、渝西片區(qū)10條、渝東北、渝東南片區(qū)及萬盛經(jīng)開區(qū)5條揚塵控制示范道路創(chuàng)建（鞏固）的任務(wù)。4.細化車窗拋物等不文明和違法行為管理措施。按照部門聯(lián)動、共創(chuàng)文明的原則，將宣傳引導(dǎo)、輿論監(jiān)督和教育處罰有機融合，大力宣傳車窗拋物不文明行為和違法行為的危害、法律后果，以及開展專項治理的重要意義。引導(dǎo)出租車、公交車、貨車、私家車等安裝配置垃圾箱（袋）等垃圾收集設(shè)施。持續(xù)推進“車窗拋物”有獎舉報工作，倡導(dǎo)市民監(jiān)督舉報，開展“拒絕車窗拋物”隨手拍公益活動，鼓勵、動員社會力量參與曝光、舉報車窗拋物不文明行為。加強對車窗拋物等不文明和違法行為的教育處罰。對車窗拋物治理典型案例進行集中曝光，增強集中治理行動的社會影響力和法治震懾力。5.細化城市管理秩序重點地區(qū)掛牌督辦制度落實措施。指導(dǎo)督促區(qū)縣認真落實重慶市城市管理局印發(fā)的《重慶市城市管理秩序重點地區(qū)掛牌督辦制度》，按照工作部署和排查標準，以社區(qū)為單位梳理一批重點地區(qū)；按照“一事一策”制定綜合治理方案，明確綜合治理責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任人，依法依規(guī)綜合治理重點地區(qū)存在的突出問題，切實治理一批城市管理秩序突出問題，積極回應(yīng)人民群眾的訴求和期待。建立完善重點地區(qū)綜合治理管控體系和長效管理機制，實行項目化管理，以問題清零為目標，確保綜合治理效果不反彈。（三）綜合治理，優(yōu)化保障措施。1.加強統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。堅持把城市管理秩