美國行政制度創(chuàng)新設計的啟示

美國行政制度創(chuàng)新設計的啟示損失。后來，聯(lián)邦應急管理署的處境更是雪上加霜，精英大量流失，公職人員工作稱心度低，連連制定錯誤的應對策略。學者們給聯(lián)邦政府開出了藥方，普遍認為聯(lián)邦政府需要在這次慘痛教訓中痛定思痛、吸取經(jīng)驗，努力改善自身的領導能力，示例加強方案能力和執(zhí)行能力，強化與社會、其他部門的溝通協(xié)作，強化各級政府間的協(xié)同運作4。否那么民眾將逐漸對政府失去信任，當下一次的災難來臨，民眾只能依靠自救，而不會指望政府來拯救他們。

三、建立無縫隙政府

在21世紀，政府邊界給公共行政帶來了種種弊端，比方交叉地帶職責不清，應對危機時反饋遲緩，垂直等級體系帶來的能力間隙嚴重影響了政府的工程績效，難以維系水平網(wǎng)絡層級關系的問責，迫使市民適應多部門的官僚辦事程序等等。美國聯(lián)邦政府應對911恐怖襲擊和卡特里娜颶風時的狼狽不堪就突顯了這種制度缺陷。

因此唐納德·F·凱特爾創(chuàng)新性地把強化政府間合作向前推進，提出了一個打破傳統(tǒng)官僚制界限的新愿景——建立無縫隙政府，提供多方合作的平臺，加強政府部門之間、政府之間、政府和社會之間的溝通聯(lián)系，改變垂直等級體系，建立一個復合多元的、合作的網(wǎng)絡體系，提高市民的參與意識，加強民選官員的問責責任感和回應性5。

四、給我國的啟示

美國政府在應對重大的突發(fā)性危機時屢屢反饋遲鈍，引發(fā)了公共行政學界的反思和熱議。傳統(tǒng)公共行政制度的典型代表——官僚制已經(jīng)在新世紀表現(xiàn)出龍鐘老態(tài)，不再適應快速變化的多元的社會需求。改革傳統(tǒng)行政制度，迫在眉睫，成為了學界的一致共識，學者們對此紛紛建言獻策，提出了沒有政府的治理、強化政府間合作無縫隙政府等倡議，這些倡議不約而同地關注了多元合作以提高資源配置效率和工程績效。

這些制度的創(chuàng)新設計是在美國這個西方民主國家的情境下產(chǎn)生的，因此我們在試圖洋為中用的時候需要去其糟粕。

網(wǎng)絡治理呼吁建立平等的搭檔關系，但是這個地位平等是相對的，尤其是在我國的實踐當中。一般治理理論的文獻中通常所指的地位平等是相對于傳統(tǒng)層級管理來說，這里是相對平等，在我國最為可行的政府與其他行動者的網(wǎng)絡關系可以用同輩中的長者來形容，政府是一個老大哥，他不可以專權(quán)獨斷地發(fā)號司令，需要和其他兄弟姐妹共同協(xié)商，吸納其他人的意見，最后的決定權(quán)仍然由政府來行使，如果不是這樣的話，政策對話將會陷入無休止的爭論和僵局，失去了政策的時效性，或者失去權(quán)威性。

政府間合作中除了倡導加強橫向的政府間合作以外，還有強化聯(lián)邦政府的領導能力。而在我國中央集權(quán)制的政治體制下，在“向上負責〞的行政生態(tài)環(huán)境里，中央的領導能力、發(fā)動能力是毋庸置疑的，在這個前提下我們更需要的是強化橫向的政府間合作，包括部門合作和政府合作。

建立無縫隙政府更像是一個愿景，強烈地抨擊了政府邊界溝壑難越、高低等級深嚴的弊端，但是絕對的、盲目的無縫隙是難以為繼的，保存合理的縫隙是適宜的，防止重走以往我國機構(gòu)改革分合怪圈的道路。因此，只有在科學規(guī)劃、因地制宜、合理歸并分拆的根底上，因應實際需要來進行制度設計和改革。

更為成功的行政制度改革，需要理論聯(lián)系實際，漸進而不能魯莽冒進。改革者需要審時度勢、瞻前顧后，迎合具體的社會傳統(tǒng)和社會需求，這就注定了任何一個新潮的制度設計和改革模式不會普遍適用于全球各個國家。

1Peters,GuyandPierre,John.(1998).“GovernanceWithoutGovernment《RethinkingPublicAdministration〞JournalofPublicAdministrationResearchandTheory8:223-244.

2O’Toole,L.J.(1997).TreatingNetworksSeriously:Practicalandresearch-basedagendasinpublicadministration.PublicAdministrationReview,57(1)45-52.

3Eisinger,Peter.(2008).ImperfectFederalism:TheIntergovernmentalPartnershipforHomelandSecurity.PublicAdministrationReview66(4):537-545.

4Menzel,DonaldC.(2008).TheKatrinaAftermath:AFailureofFederalismorLeadership《PublicAdministrationReview66(6):808-812.

5Kettl,DonaldF.(2008).ManagingBoundariesinAmericanAdministration:TheCollaborationImperative.PublicAdministrationReview,67(s1):10-19.

20世紀末21世紀初期，美國曾面臨經(jīng)濟危機、治安混亂、自然災害頻發(fā)等鋒利的問題，政府的治理能力備受拷問，在應對危機時反饋遲鈍、效率低下的官僚體制不斷受人詬《Ｔ謖飧霰塵跋攏涸鶉蔚墓殘姓д咴諢此甲畔中兄貧壬杓頻娜畢藎蒼謁伎甲鷗囈ㄉ櫳砸庖宓奈侍猓喝綰胃慕攔墓殘姓貧齲怪玫厥視Χ啾浜投嘣納《/div>會需求？學術界就此展開了劇烈的爭論，一時眾說紛紜，其中三種說法的追隨者最多，分別是：網(wǎng)絡治理、政府間合作和無縫隙政府。

一、網(wǎng)絡治理

復雜多變的社會已經(jīng)使得政府沒有能力掌舵，政府不再是社會資源的權(quán)威分配者，已經(jīng)很難用傳統(tǒng)的政府直接干涉伎倆來到達預定目標，政府需要通過日益擴展的網(wǎng)絡把潛在的反對者吸納進參與者體系，把他們轉(zhuǎn)化為支持者，通過協(xié)商機制平衡各方需求，減輕直接的管理任務，與此同時強化責任。社會呼喚著行政制度的改革，社會需要多元治理以迎合多樣的社會需求。網(wǎng)絡組織數(shù)量日益增加，提出了很多的協(xié)作要求。凱斯·G·普魯范和H·布林頓·米爾華提出的空心國家概念呼吁著公共管理者要學會利用網(wǎng)絡治理來應對嚴峻的挑戰(zhàn)。在這樣的形勢下，政府引導網(wǎng)絡治理的良性開展比無視和壓制更為明智。

所謂治理，就是政府減少對社會的直接干涉，集中精力管理少數(shù)熟悉的能勝任的事務，讓社會網(wǎng)絡和非營利組織參與政策制定過程，提高社會的自我管理能力，政府和社會形成良好的搭檔關系，資源共享以提高資源的利用效率1。

治理波及多個行動者多元協(xié)作，我們需要制定鼓勵措施來促使行動者在治理情境下更有效地行動以改善績效，網(wǎng)絡治理與傳統(tǒng)的層級制管理是不同的，網(wǎng)絡治理依靠廣泛的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)來維系，各個行動者之間地位是平等的，政府不再是擁有政策決定權(quán)的唯一行動者。

從實踐層面來說，治理網(wǎng)絡不追求一個普遍的行政原那么以及單一的組織文化、組織目標。網(wǎng)絡成認多元化，強調(diào)多方的討價還價和互相協(xié)調(diào)。行政管理者不應該過多地施加行政權(quán)威，提高其他行動者的參與治理的能力，辨認能力欠佳的行動者，加強培訓，行動者之間加強合作和信息共享，增強合作信心，逐步建立搭檔信任關系，如果現(xiàn)行的網(wǎng)絡關系有待改善的話，需要各方共同找出結(jié)果欠佳的原因，想出支持合作的建設性倡議，暢順各方溝通渠道，減少不確定性和復雜性。建立在有共同合作歷史和信任根底上的搭檔關系比構(gòu)建一個全新的治理網(wǎng)絡組織面對的困難要小2。

由于改革有著路徑依賴的特點，因此在試圖發(fā)展改革之前，我們需要審視國家的文化傳統(tǒng)。有與社會合作的文化傳統(tǒng)的國家采用治理理論進行行政改革更為適合，如歐洲國家，它只需賦予非政府組織新任務和明確它們的新角色，并且進行解制、合同外包、向地方政府分權(quán)。在強社會傳統(tǒng)的美國，同樣與治理扯上不解之緣，由于有著文化根基，因此政府的改革舉措得以順利實施，如激勵參與決策、解制，同時強調(diào)適當?shù)恼慰刂?。美國地方政府改革大多?shù)采用了治理的辦法，比聯(lián)邦政府得到了更多的民眾信任和支持。

二、強化政府間合作

2008年，“9·11〞恐怖襲擊給美國民眾帶來了極大的傷害，恐怖主義成為民眾心頭揮之不去的一塊陰影。民眾在頌揚救援人員的英勇行為的同時，也有學者在質(zhì)疑聯(lián)邦制度應對重大突發(fā)事件時的缺陷。

高度分權(quán)的美國聯(lián)邦制度帶來了渙散的管理體制，聯(lián)邦政府沒有建立起強有力和清晰的全國反恐領導體系，沒有制定有效的反恐政策去指引各級政府明確各自的反恐責任，也沒有組織起的各級政府聯(lián)動反恐協(xié)作機制。除此以外，國會花太多時間在政治考慮上而延誤了最正確決策機會，導致州政府和地方政府面臨著很多不確定性，地方政府背負著慘重的財政和行政負擔，而聯(lián)邦政府也延誤了反恐資金的下?lián)?，導致地方政府沒有足夠的資源和能力去迅速處理突發(fā)事件3。

在反恐形勢日益嚴峻的新時期，聯(lián)邦制度已經(jīng)不能應付自如了，急需在反恐領域進行改革，需要建立全國集權(quán)的反恐體系，制定統(tǒng)一的反恐政策，加強政府間合作，組織各級政府間的聯(lián)動協(xié)作機制。

美國遭遇911這場人禍后不久，一場可怕的天災又降臨了。2008年，