行政復(fù)議證據(jù)制度的完善

行政復(fù)議證據(jù)制度的完善摘要」證據(jù)制度作為一項(xiàng)基本的制度，是訴訟營運(yùn)之基石。近十年來，行政訴訟證據(jù)在我國受到了越來越多的關(guān)注。但對于行政復(fù)議證據(jù)，如何進(jìn)行質(zhì)證、認(rèn)定等問題法律均無規(guī)定，而且證據(jù)法學(xué)理論研究少有涉及，如何從理論和制度層面上來規(guī)范復(fù)議證據(jù)，以構(gòu)建復(fù)議證據(jù)制度的最佳模式更具價(jià)值?！戈P(guān)鍵詞」行政訴訟證據(jù)行政復(fù)議證據(jù)缺陷完善證據(jù)在法學(xué)界被視為訴訟的脊梁，是構(gòu)筑訴訟大廈最為可靠的基石。本文所要討論的行政復(fù)議證據(jù)是指在行政復(fù)議中可以用來證明行政案件事實(shí)的材料。本文討論的前提是承認(rèn)行政復(fù)議制度是一種司法化的制度，至少是一種準(zhǔn)司法性行為。①《行政復(fù)議法》規(guī)定了行政復(fù)議的證據(jù)制度，是對原《行政復(fù)議條例》的重大創(chuàng)新，但是目前我國行政復(fù)議證據(jù)制度處于非常滯后的狀態(tài)，僅有少數(shù)的幾個(gè)條款散見于行政復(fù)議和行政訴訟等相關(guān)的法律規(guī)定中。由于行政復(fù)議法對復(fù)議過程中如何進(jìn)行質(zhì)證、確認(rèn)證據(jù)等問題沒有規(guī)定，作為“準(zhǔn)法官”的復(fù)議辦案人員在審查案件中非常尷尬：一方面，如果辦案人員采用書面審理方式，則對采用哪些事實(shí)作為證據(jù)完全取決于辦案人員的“自由心證”。②這就產(chǎn)生了問題。首先，如何進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定客觀上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，完全取決于辦案人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，主觀性太強(qiáng)。辦案人員自身也“倍受煎熬”，案件中某些關(guān)鍵事實(shí)和證據(jù)存在疑點(diǎn)時(shí)書面材料無法體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)采信哪些證據(jù)、采信的證據(jù)是否是與案件的客觀事實(shí)完全相符等都是需要考慮的。其次，當(dāng)事人特別是申請人由于缺乏知情權(quán)、申辯權(quán)等基本權(quán)利而顧慮重重，似乎行政復(fù)議辦案是“糊涂人斷糊涂案”，進(jìn)而對復(fù)議決定不能心服口服，達(dá)不到“定紛止?fàn)帯钡男Ч?。另一方面，如果采用公開質(zhì)證方式效果固然很好，但是缺乏法律依據(jù)，辦案人員心中還是底氣不足。在質(zhì)證過程中只能照搬照抄行政訴訟證據(jù)制度，而且即使在復(fù)議過程中經(jīng)質(zhì)證作為證據(jù)使用的“證據(jù)”在行政訴訟中能否得到確認(rèn)還是一個(gè)未知數(shù)。因此，沒有科學(xué)而又合理的復(fù)議證據(jù)制度之建構(gòu)，就不可能有依法行政、復(fù)議為民的穩(wěn)健推進(jìn)和有序開展。從理論上講，研究復(fù)議證據(jù)制度有利于進(jìn)一步完善行政證據(jù)制度，彌補(bǔ)理論上的空白，增強(qiáng)證據(jù)制度的系統(tǒng)性、科學(xué)性。聯(lián)系復(fù)議工作實(shí)際，對當(dāng)事人而言，行政復(fù)議證據(jù)是當(dāng)事人履行舉證責(zé)任的基本載體，也是證明其合法主張的基本手段，更直接關(guān)系著復(fù)議案件的后果，與當(dāng)事人的權(quán)益息息相關(guān)。對復(fù)議機(jī)關(guān)來說，證據(jù)是查明和確定案件真實(shí)情況的依據(jù)。復(fù)議證據(jù)可以使復(fù)議機(jī)關(guān)依法辦案，有章可循，有利于降低行政成本，節(jié)約行政資源?；诖?，我們需要厘定行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則，更需要完善行政復(fù)議證據(jù)制度以更好地發(fā)揮復(fù)議功能，切實(shí)踐行法治。本文試圖對此作一初步探討，以期拋磚引玉。一、從行政訴訟證據(jù)認(rèn)識行政復(fù)議證據(jù)行政訴訟證據(jù)是指在行政訴訟中用來證明行政爭議案件事實(shí)的一切材料，行政訴訟證據(jù)及其運(yùn)用有其獨(dú)特的特點(diǎn)。表現(xiàn)在以下方面：⑴證明對象的特殊性。由于行政訴訟的審理對象是被訴具體行政行為的合法性，因此所有的證據(jù)都圍繞著具體行政行為是否合法而進(jìn)行。⑵證據(jù)本身的特殊性。行政訴訟中所采用的證據(jù)是以該證據(jù)在具體行政行為作出之前已被采用為前提條件，是依據(jù)性的證據(jù)，它在訴訟階段之前已被作為證據(jù)所使用?！靶姓V訟中的證據(jù)主要是復(fù)查性證據(jù)。所謂復(fù)查性是指對已經(jīng)使用過的證據(jù)進(jìn)行新一輪的審查，以查明是否存在不合理或不合法的情況”③⑶證明作用的特殊性。在具體行政行為作出時(shí)未采用過的證據(jù)只能用來證明具體行政行為的違法性，而不能用來證明具體行政行為的合法性。⑷證據(jù)范圍的特殊性。行政訴訟的證據(jù)范圍不僅包括一般的事實(shí)，而且包括作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的法律根據(jù)，在因行政機(jī)關(guān)適用該規(guī)范性文件而引起的訴訟中，規(guī)范性文件的存在及其合法性便成為證明對象。④以此視角來看，行政訴訟證據(jù)與行政復(fù)議證據(jù)都屬于行政證據(jù)，從本質(zhì)上講，兩者具有同一性。因此，在我國行政復(fù)議證據(jù)制度尚不完備的情況下通過對比行政訴訟證據(jù)中的相關(guān)規(guī)定來認(rèn)識行政復(fù)議證據(jù)實(shí)有必要。（一）從證據(jù)的來源認(rèn)識復(fù)議證據(jù)行政訴訟中，作為證據(jù)的材料主要來源于行政程序中。行政機(jī)關(guān)在行政程序中收集認(rèn)定的證明具體行政行為合法的證據(jù)進(jìn)入行政訴訟程序后，由法院審查該證據(jù)的真實(shí)性，從而最終確認(rèn)具體行政行為是否合法。也就是說，行政訴訟證據(jù)具有雙重性或中間性的特點(diǎn)。而在行政復(fù)議過程中，用來證明原具體行政行為合法性的證據(jù)也是在行政程序中已經(jīng)被使用過的證據(jù)。從這個(gè)意義上說，行政訴訟或行政復(fù)議事實(shí)上成為行政程序的“上訴審”，行政訴訟證據(jù)和行政復(fù)議證據(jù)具有同一性。不管是在訴訟程序中，還是在復(fù)議過程中，無非就是把已經(jīng)使用過的證據(jù)提交給人民法院或復(fù)議機(jī)關(guān)來判斷這個(gè)證據(jù)能否證明原具體行政行為的合法性。（二）從證據(jù)的固有屬性認(rèn)識復(fù)議證據(jù)行政訴訟證據(jù)和行政復(fù)議證據(jù)都屬于證據(jù)的種類，從本質(zhì)上講，都屬于具有法律意義的證據(jù)。作為行政訴訟和行政復(fù)議程序中的證據(jù)，兩者都具有證據(jù)的基本屬性，即客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性。而且由于行政機(jī)關(guān)處理的行政事務(wù)大多具有技術(shù)性，行政執(zhí)法在很大程度上是技術(shù)執(zhí)法。技術(shù)性的行政事務(wù)只能用技術(shù)性的事實(shí)材料來證明。同時(shí)行政事務(wù)不僅具有技術(shù)性，而且具有行業(yè)性，行政執(zhí)法都是行業(yè)執(zhí)法，因此行政訴訟證據(jù)和行政復(fù)議證據(jù)都具有明顯的技術(shù)性和行業(yè)性。

（三）從證據(jù)的表現(xiàn)形式認(rèn)識復(fù)議證據(jù)行政訴訟法明確規(guī)定了七種法定證據(jù)形式。現(xiàn)行訴訟制度中，三大訴訟法都對證據(jù)的表現(xiàn)形式作出了明確的規(guī)定。比較三大訴訟領(lǐng)域的證據(jù)表現(xiàn)形式，可以發(fā)現(xiàn)其差別較大。結(jié)合我國行政復(fù)議工作的實(shí)踐，行政復(fù)議證據(jù)與行政訴訟證據(jù)表現(xiàn)形式卻基本相同，差別甚微。（四）從舉證責(zé)任、舉證期限認(rèn)識復(fù)議證據(jù)行政訴訟中對舉證責(zé)任、舉證期限作了明確規(guī)定。被告負(fù)舉證責(zé)任是行政訴訟最為重要的特殊證據(jù)規(guī)則，并且應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)舉證?！缎姓?fù)議法》對此也有全面的規(guī)定。該法第23條規(guī)定了舉證責(zé)任，即“被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料”。第28條第1款第4項(xiàng)規(guī)定了不承擔(dān)舉證責(zé)任的法律后果，即“被申請人不按照本法第23條的規(guī)定提出書面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為”。綜上，行政訴訟證據(jù)與行政復(fù)議證據(jù)具有極強(qiáng)的相似性。但是作為一種行政程序，行政復(fù)議畢竟在程序價(jià)值、運(yùn)作機(jī)制等方面與作為司法程序的行政訴訟具有本質(zhì)區(qū)別。因而行政復(fù)議證據(jù)也具有自身的特殊性，其證據(jù)制度應(yīng)與行政訴訟證據(jù)制度不同。⑤因研究問題角度不同，這里對其區(qū)別就不作分析。二、行政復(fù)議法證據(jù)規(guī)定的缺陷分析《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議證據(jù)作了相關(guān)規(guī)定，但是非常原則，而且極不系統(tǒng)。行政復(fù)議法提到證據(jù)方面的內(nèi)容的共有五處，一處是第3條第2項(xiàng)規(guī)定了復(fù)議機(jī)構(gòu)的取證權(quán)；二處是第23條第1款、第36條規(guī)定了被申請人的舉證責(zé)任、舉證期限及其違反該規(guī)定的法律后果；三處是第24條規(guī)定的被申請人在復(fù)議過程中不得收集證據(jù)的規(guī)定；四處是第23條第2款規(guī)定了當(dāng)事人查閱證據(jù)的閱卷權(quán)；最后是第28條對復(fù)議機(jī)關(guān)審查證據(jù)的原則規(guī)定。然而作為一種證據(jù)體系顯然存在明顯缺陷，具體表現(xiàn)在以下方面。（一）證據(jù)種類的缺失行政訴訟證據(jù)有書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場筆錄。行政訴訟法這所以這樣規(guī)定，就是根據(jù)行政行為的實(shí)際，考慮到行政程序中證據(jù)的特殊要求而作出的。可以看出這一規(guī)定的著眼點(diǎn)實(shí)際上是行政證據(jù)的各種表現(xiàn)形式，那么行政復(fù)議法對復(fù)議證據(jù)又是如何規(guī)定的呢？行政復(fù)議法對證據(jù)種類沒有卻作出相應(yīng)規(guī)定。其實(shí)，在行政復(fù)議工作中也存在這種表現(xiàn)形式的證據(jù)，也需要對之進(jìn)行認(rèn)定。行政復(fù)議證據(jù)作為行政證據(jù)在特定領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化也應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定，這只能說是行政復(fù)議法的一種缺失。

（二）申請人舉證責(zé)任的缺失行政復(fù)議的舉證是指當(dāng)事人在復(fù)議機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下提出支持和證明自己復(fù)議主張的具體證據(jù)的活動。舉證活動通常包括申請人舉證、被申請人舉證、第三人舉證以及復(fù)議機(jī)構(gòu)依法調(diào)查取證。事實(shí)上，行政復(fù)議法只規(guī)定了被申請人的舉證責(zé)任，對復(fù)議機(jī)構(gòu)的取證作了規(guī)定。而對申請人的舉證責(zé)任只字未提，這不能不說是一種缺憾。（三）第三人舉證規(guī)則的缺失復(fù)議第三人是指同被申請的具體行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系，為保護(hù)其合法權(quán)益而參加到行政復(fù)議活動中的公民、法人或者其他組織。從行政復(fù)議實(shí)踐來看，復(fù)議第三人參加到正在進(jìn)行的復(fù)議程序有兩種基本形式，一是為充分保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，由復(fù)議機(jī)關(guān)追加利害關(guān)系人參加行政復(fù)議；二是由利害關(guān)系人申請參加行政復(fù)議。在第一種情況下，第三人參加到正在進(jìn)行的行政復(fù)議程序中應(yīng)當(dāng)負(fù)有哪些舉證責(zé)任、如何舉證等法律均無規(guī)定。在第二種情況下，利害關(guān)系人如何證明其與原具體行政行為具有利害關(guān)系，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些舉證責(zé)任也沒有相應(yīng)的規(guī)定?！缎姓?fù)議法》規(guī)定了第三人參加行政復(fù)議的權(quán)利、委托代理人的權(quán)利和查閱證據(jù)材料的權(quán)利，但是與第三人相關(guān)的舉證規(guī)則卻缺失。（四）質(zhì)證規(guī)則的缺失行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，只是在申請人提出要求或復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為不必要時(shí)，才向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況。令人遺憾的是行政復(fù)議法對質(zhì)證未作規(guī)定，僅僅規(guī)定了行政復(fù)議以書面審查為原則。這在理論上和實(shí)踐中產(chǎn)生了很多問題。首先，復(fù)議過程中是否需要質(zhì)證，理論上認(rèn)識不一。其次，如果行政復(fù)議存在質(zhì)證程序，那么應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行則是一個(gè)模糊不清的灰色地帶。而行政訴訟中對證據(jù)的質(zhì)證都作了明確規(guī)定。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)不能作為定案的依據(jù)。質(zhì)證的價(jià)值在于提高證據(jù)的可采性，這是認(rèn)定案件事實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)際上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在案件處理時(shí)，幾乎每個(gè)重要、復(fù)雜案件都需要采取現(xiàn)場調(diào)查，詢問證人等方式。（五）證據(jù)裁判規(guī)則模糊不清行政復(fù)議法規(guī)定，具體行政行為在認(rèn)定事實(shí)方面必須達(dá)到認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，否則面臨被撤銷、變更或確認(rèn)違法的危險(xiǎn)。從理論上講，證據(jù)確鑿是指證據(jù)確實(shí)充分，定案證據(jù)已經(jīng)查證屬實(shí)并在量上達(dá)到足以得出確定結(jié)論的程度。但是如何細(xì)化則缺乏客觀的標(biāo)準(zhǔn)，以至于在實(shí)踐中從證據(jù)形式、取證、認(rèn)證到證明標(biāo)準(zhǔn)等均處于混亂的狀態(tài)。理想的做法是應(yīng)當(dāng)為證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定某種標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)能夠最大程度地保證辦案人員作出正確的判斷。長期以來，在人們的理念中總是認(rèn)為證據(jù)是客觀存在的。發(fā)生在過去的案件事實(shí)獨(dú)立地存在于客觀世界，只要竭盡全力就能夠完全地認(rèn)識和掌握，真正查個(gè)“水落石出”。在很多申請人的潛意識中，他們的所見所聞是絕對客觀性的，復(fù)議機(jī)關(guān)必須采納他們的觀點(diǎn)。一旦動搖，則他們就難以接受。實(shí)際上，事實(shí)上發(fā)生的案件事實(shí)即客觀事實(shí)具有不可回復(fù)性，客觀事實(shí)在復(fù)議過程中是不能實(shí)現(xiàn)的，復(fù)議過程只有通過證據(jù)來裁判爭議。就行政復(fù)議而言，復(fù)議機(jī)關(guān)要通過當(dāng)事人所提供的證據(jù)對案件的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，并以此為基礎(chǔ)判斷具體行政行為的合法性。因此證據(jù)裁判規(guī)則對復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定起到極為重要的作用。六）證據(jù)效力規(guī)則的缺失行政復(fù)議法對證據(jù)的效力沒有規(guī)定，值得研究的是行政訴訟法對復(fù)議中的證據(jù)效力有所涉及但規(guī)定不全。最高人民法院的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第31條第2款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)?！蛾P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第61條則規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，或者作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，不能作為人民法院認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)。但是對經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)的事實(shí)能否作為定案依據(jù)則沒有相應(yīng)規(guī)定。仔細(xì)斟酌不難發(fā)現(xiàn)，上述規(guī)定實(shí)際上充分說明行政復(fù)議證據(jù)在行政訴訟中占有重要的位置，其隱含著以下幾個(gè)方面的意思：首先，肯定了復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中依法確認(rèn)的原有行政程序中的證據(jù)的效力。它實(shí)際上表明“復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中確認(rèn)的證據(jù)，可以作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)?！逼浯?，排除復(fù)議程序中的“非法證據(jù)”，復(fù)議程序中復(fù)議機(jī)關(guān)收集和補(bǔ)充的的證據(jù)或被申請人在復(fù)議中未提交的證據(jù)應(yīng)當(dāng)排除。再次，凡是在復(fù)議過程中提交的證據(jù)都有可能作為證據(jù)在行政訴訟中予以確認(rèn)。因此無論是從理論上，還是從實(shí)踐中分析，行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)確立相關(guān)證據(jù)效力規(guī)則。三、行政復(fù)議中應(yīng)當(dāng)確立的證據(jù)規(guī)則從一定意義而言，行政訴訟證據(jù)與行政復(fù)議證據(jù)具有相當(dāng)程度的同一性，這種同一性對于我們理解行政復(fù)議證據(jù)，積極發(fā)揮證據(jù)在復(fù)議中的作用具有十分重要的意義。值得一提的是《行政訴訟法》和最高人民法院的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》、《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中蘊(yùn)含了很多對行政復(fù)議證據(jù)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，在行政復(fù)議實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)充分借鑒行政訴訟證據(jù)中的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范復(fù)議辦案人員審查判斷證據(jù)的規(guī)則，進(jìn)一步完善行政復(fù)議證據(jù)制度，從而為復(fù)議辦案提供制度上的保障，推動行政復(fù)議證據(jù)理論與實(shí)務(wù)的發(fā)展。（一）確立法定證據(jù)種類證據(jù)法定是證據(jù)法一項(xiàng)基本的原則，證據(jù)的種類理應(yīng)法定。所謂證據(jù)的種類法定是指根據(jù)證據(jù)事實(shí)的表現(xiàn)形式在法律上對證據(jù)所作的分類。證據(jù)種類法定具有重要意義：首先，法定性。只有法律確立的證據(jù)形式才有證據(jù)能力，不屬于法律規(guī)定的證據(jù)種類不能作為證據(jù)來運(yùn)用。其次，統(tǒng)一性。三大訴訟法都對證據(jù)形式進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。它體現(xiàn)了一個(gè)國家證據(jù)制度的完善和系統(tǒng)性。再次，嚴(yán)格的證據(jù)劃分有利于當(dāng)事人更好地運(yùn)用各類證據(jù)去澄清案件事實(shí)，防止將不同種類的證據(jù)混為一談。因此《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)一條：“證據(jù)種類有以下幾種：⑴書證；⑵物證；⑶視聽資料；⑷證人證言；⑸當(dāng)事人陳述；⑹鑒定結(jié)論；⑺勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場筆錄。”

（二）明確申請人的舉證責(zé)任從行政復(fù)議的實(shí)踐看，單純規(guī)定被申請人的舉證責(zé)任既不符合行政復(fù)議的實(shí)際要求，也不能反映行政復(fù)議舉證責(zé)任的全貌。這突出的表現(xiàn)在：一則，容易誤導(dǎo)申請人。申請人普遍形成這樣的觀點(diǎn)，即被申請人在行政復(fù)議中負(fù)責(zé)舉證而申請人不是舉證責(zé)任的承擔(dān)者。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員要求申請人提供相關(guān)初步證據(jù)時(shí)，申請人則大多認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)是在故意刁難他們，進(jìn)而產(chǎn)生不信任感，至使復(fù)議決定的權(quán)威下降，不利于案結(jié)事了。二則，違背了“誰主張，誰舉證”這一基本原則。舉證責(zé)任的一般原則是誰主張、誰舉證，申請人提起行政復(fù)議申請，需要的事實(shí)證據(jù)至少有以下兩項(xiàng)：⑴原具體行政行為存在。⑵原具體行政行為與自己有利害關(guān)系。因此，行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)材料初步證明其申請符合復(fù)議受案條件：⑴原具體行政行為存在；⑵原具體行政行為與其有利害關(guān)系；⑶在被申請人不作為案件中證明其在行政程序中曾經(jīng)提出過申請的證據(jù)材料；⑷行政復(fù)議時(shí)一并提出行政賠償?shù)?，證明具體行政行為對其造成的損害的證明材料?！保ㄈ┐_立第三人舉證規(guī)則第三人參加行政復(fù)議依法有權(quán)提出獨(dú)立主張，并提交相關(guān)證據(jù)。這是由第三人的獨(dú)立地位決定的，其復(fù)議主張（即行政救濟(jì)利益）是獨(dú)立的。因此復(fù)議法應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“第三人參加行政復(fù)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)材料證明以下事實(shí)：⑴原具體行政行為與其有利害關(guān)系；⑵證明其主張的其他相關(guān)材料。第三人在復(fù)議程序中提供的、被申請人在行政程序中未作為具體行政行為的依據(jù)的證據(jù)不能作為認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)?！边@是因?yàn)椋菏紫龋谌嗽谛姓?fù)議程序中舉證的證明對象是其與被申請的原具體行政行為之間利害關(guān)系的利益主張，而不是原具體行政行為的合法性。其次，這是由第三人的特殊性決定的。由于申請人一般是原具體行政行為合法性的異議者，同申請人相比，第三人可能是異議者，也可能是支持者。就證明結(jié)果而言，第三人舉證總是會對申請人或者被申請人一方有利，因此從利益平衡的角度分析應(yīng)當(dāng)對第三人的舉證設(shè)定一定的限制。具體來說，如果第三人的舉證對申請人有利，那么對其所舉證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)參照對于申請人舉證的認(rèn)定規(guī)則，即證據(jù)規(guī)則較為寬松；如果第三人舉證對被申請人有利，那么對其所舉證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)認(rèn)定，參照被申請人的舉證規(guī)則進(jìn)行認(rèn)定，其提交的有利于被申請人的相關(guān)材料而被申請人在復(fù)議過程中沒有提交的證據(jù)不能作為認(rèn)定具體行政行政行為合法性的依據(jù)。

（四）確立質(zhì)證規(guī)則掌握充分確鑿的證據(jù)是正確處理案件的基礎(chǔ)，質(zhì)證是證據(jù)認(rèn)定中的重要環(huán)節(jié)。首先，“不辯不明”，質(zhì)證作為舉證和認(rèn)證的中間環(huán)節(jié)，它對行政爭議爭議的正確處理，保障公正公平具有至關(guān)重要的作用。通過當(dāng)事人圍繞證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性的質(zhì)疑與辯駁，復(fù)議機(jī)關(guān)才能作出理性的判斷。其次，質(zhì)證對當(dāng)事人而言是一種重要權(quán)利。質(zhì)證具有平等性，雙方都有質(zhì)證的權(quán)利。一方當(dāng)事人提出一項(xiàng)證據(jù)，對方當(dāng)事人如果不提出質(zhì)對和辯駁，則無法保障該當(dāng)事人的合法權(quán)益。最后，全國各地行政復(fù)議紛紛確立的行政復(fù)議聽證規(guī)則極具質(zhì)證規(guī)則的精神實(shí)質(zhì)，取得了良好效果。如湖北省、黑龍江省等省將聽證制度引入行政復(fù)議，很大程度上彌補(bǔ)了復(fù)議程序上的缺陷。聽證程序日益形成共識，制度化指日可待。⑥《湖北省行政復(fù)議聽證規(guī)則》第2條明確規(guī)定：“行政復(fù)議聽證，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議案件過程中，為查明案件事實(shí)，由復(fù)議機(jī)構(gòu)決定并同聽證主持人組織和聽取當(dāng)事人就案件所涉及的具體行政行為的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)以及程序進(jìn)行陳述、舉證、質(zhì)證、辯論的活動?！逼滟|(zhì)實(shí)是引入質(zhì)證規(guī)則，因此行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)公開質(zhì)證。未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案依據(jù)?！保ㄎ澹┟鞔_證據(jù)裁判規(guī)則我國證據(jù)理論較少論及行政復(fù)議的證據(jù)裁判規(guī)則問題，很多人甚至認(rèn)為其照搬行政訴訟的證據(jù)裁判規(guī)則就足夠了。以至于行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則完全受行政訴訟的影響，而忽視了自身的個(gè)性。筆者認(rèn)為，借鑒行政訴訟的證據(jù)裁判規(guī)則本無可厚非，然此種借鑒并非直接采用行政訴訟的證據(jù)規(guī)則，而是借鑒其方法論，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政復(fù)議的本質(zhì)特征運(yùn)用相近之方法來確定行政復(fù)議的證據(jù)裁判規(guī)則。復(fù)議法應(yīng)當(dāng)對之進(jìn)行規(guī)范：“復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政案件，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)?！崩碛桑菏紫龋_區(qū)分了客觀事實(shí)與法律事實(shí)的界限，確立了真正意義上的證據(jù)裁判原則?？陀^存在的案件事實(shí)只有通過證據(jù)的“重建”，通過復(fù)議程序最終認(rèn)定，才具有科學(xué)性，可接受性。其次，有利于統(tǒng)一認(rèn)識，提高復(fù)議證據(jù)的可預(yù)見性。通過明確的闡述，人們可以知曉復(fù)議決定的依據(jù)，進(jìn)而可以預(yù)見到其復(fù)議申請的結(jié)果。再次，有利于提高復(fù)議決定的權(quán)威。按照法定證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)并在此基礎(chǔ)上作出決定，比較容易獲得社會公眾的接受和認(rèn)可，從而提升復(fù)議決定的權(quán)威性。（六）完善證據(jù)效力規(guī)則在行政復(fù)議階段，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)證據(jù)后作出復(fù)議決定可能出現(xiàn)的結(jié)果有三種情形：第一，經(jīng)查明，復(fù)議申請不符合法定條件（或出現(xiàn)法定事由），復(fù)議機(jī)關(guān)作出終止審理決定（或中止審理）；第二，原具體行政行為證據(jù)比較充分或只存在小的瑕疵時(shí)，作出維持決定；第三，原具體行政行為證據(jù)不足或存在明顯失當(dāng)時(shí)作出撤銷決定或改變決定。依據(jù)“先取證，后裁決”的原則要求，復(fù)議決定所依據(jù)的證據(jù)要求能夠經(jīng)得起訴訟的檢驗(yàn)，能夠得到司法審查的認(rèn)可。因此復(fù)議法應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“對案件的審查可以參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則的有關(guān)規(guī)定，生效的復(fù)議決定可以作為行政訴訟中人民法院定案的依據(jù)?！蓖瑫r(shí)，最高人民法院的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第70條也應(yīng)當(dāng)修改為：“生效的人民法院裁判文書或仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書或復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定書確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書或者裁決文書或復(fù)議決定書認(rèn)定的事實(shí)有重大問題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟?！边@是因?yàn)椋菏紫?，有利于行政?fù)議證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的銜接。由于行政復(fù)議決定最終要進(jìn)入行政訴訟接受司法審查，行政復(fù)議在審查具體行政行為的合法性上完全可以參考行政訴訟證據(jù)制度。同時(shí)兩種證據(jù)制度的同一性決定了兩者應(yīng)當(dāng)有機(jī)的結(jié)合起來。其次，各地的復(fù)議聽證實(shí)踐為建立復(fù)議證據(jù)效力規(guī)則提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，湖北省除少數(shù)涉及行政機(jī)關(guān)不作為的行政復(fù)議案件適用書面審查外，對其他90%以上的案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行調(diào)查和質(zhì)證。尤其近三年來，該省各地各部門作出行政復(fù)議決定的案件中，申請人對復(fù)議決定不服提起行政訴訟的僅占行政復(fù)議案件總數(shù)的20%，其中僅4件被法院判定撤銷行政復(fù)議決定。⑦由此觀之，生效復(fù)議決定認(rèn)定的證據(jù)完全經(jīng)得起司法審查，兩者完全可以統(tǒng)一起來。

注釋：⑴關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)，目前理論界和實(shí)務(wù)界分歧較大。這里我們對其性質(zhì)姑且不論，不可否認(rèn)的是行政復(fù)議實(shí)踐中，復(fù)議辦案過程實(shí)質(zhì)上帶有極強(qiáng)的司法性，因而我們的立論前提是行政復(fù)議制度接近于行政訴訟，行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)司法化。⑵自由心證本指法官在形成確信之前，應(yīng)不受拘束地評斷各種證據(jù)自然地形成心證，其要求法官直接面對證據(jù)，通過自己在法庭上的所見、所聞形成對作為判決基礎(chǔ)的事實(shí)的確信。這里特指行政復(fù)議過程中，復(fù)議承辦人員在沒有經(jīng)過質(zhì)證的基礎(chǔ)上單純依靠經(jīng)驗(yàn)法則、倫理法則等對既往事實(shí)進(jìn)行主觀推導(dǎo)，具有很大的不確定性。⑶高家偉、喬紅星：《論行政訴訟證據(jù)制度的特殊性》，載何家弘主編：《證據(jù)學(xué)論壇》第3卷，中國檢察出版社2001年版，第320頁⑷董暤：《行政訴訟證據(jù)問題新探》，載劉莘等主編：《中國行政法學(xué)新理念》，中國方正出版社1997年版，第381-382頁⑸參見方軍：《行政復(fù)議法律制度實(shí)施問題解答》，中國物價(jià)出版社2003年版，第85頁⑹參見劉莘：《讓行政復(fù)議真正成為有效的糾紛解決機(jī)制》，載《法制日報(bào)》，2006年12月7日，第3版，⑺參見李立：《引領(lǐng)社會通向公平正義和諧——行政復(fù)議工作座談會綜述》，載《法制日報(bào)》，2006年12月5日，第7版從程序公正角度探求我國行政復(fù)議制度完善途徑摘要：我國目前的行政復(fù)議制度存在的諸多問題可以歸結(jié)為公正性的缺乏，而要實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，其最重要的保證就是程序公正，因此從程序公正角度探求行政復(fù)議制度的完善途徑更有利于行政復(fù)議目的的達(dá)成。

關(guān)鍵詞：程序公正；行政復(fù)議；完善途徑

一、從程序公正角度完善我國行政復(fù)議制度的有效性分析

（一）程序公正的實(shí)現(xiàn)有利于減少行政爭議

程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的重要保證，實(shí)體公正的主要內(nèi)容就是結(jié)果公正。行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請依法對引起爭議的行政行為的合法性與適當(dāng)性進(jìn)行審查，并做出行政復(fù)議決定的活動。該活動的結(jié)果是否公正直接關(guān)系著申請人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，是影響申請人態(tài)度的重要方面，決定著申請人接下來的行為。為了避免結(jié)果不公正帶來的申請人不滿或敵對情緒，這就需要一種公正的程序，可以控制行為的方向，使其朝著預(yù)期的公正目標(biāo)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)公正的結(jié)果。

（二）程序公正的要求有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)

程序公正要求行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循公正的程序，具體可以解釋為五個(gè)規(guī)則。一是“自己不做自己的法官”，即裁判者要是一個(gè)中立的主體；二是說明理由，即要求行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為，尤其是對相對人不利的行為，除有法律規(guī)定外，必須通過書面或口頭方式說明該行政行為的依據(jù)和相關(guān)影響因素；三是聽取陳述和申辯，即行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為，尤其是對相對人不利的行為，必須聽取相對方意見；四是信息公開；五是保障相對人的救濟(jì)權(quán)。這些是程序公正的最低要求，也是保障相對人合法權(quán)益和監(jiān)督行政權(quán)力的重要手段。

二、我國行政復(fù)議制度存在的問題

首先，行政復(fù)議主體不合理。在我國，行政復(fù)議決定最后由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)所在的行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無權(quán)做出復(fù)議決定，這樣形成了“自己做自己的法官”的局面。此外我國許多復(fù)議人員缺少專業(yè)的法律知識，有的復(fù)議機(jī)關(guān)甚至未配置專職復(fù)議人員，從而很難保證行政復(fù)議主體的公正性。

其次，行政復(fù)議范圍相對狹窄。我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)予受理的事項(xiàng)包括具體行政行為和抽象行政行為。而抽象行政行為中，只有規(guī)章以下的行政行為屬于行政復(fù)議范圍，不包括行政法規(guī)和規(guī)章。而且法律對于內(nèi)部行政行為沒有復(fù)議的相關(guān)規(guī)定。

再次，審理方式單一，回避制度欠缺。我國的行政復(fù)議審理方式以書面審理為主。這種單一的審理方式容易出現(xiàn)認(rèn)定事實(shí)的錯(cuò)誤，不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。制度保障方面，我國《行政復(fù)議法》對回避制度的有關(guān)規(guī)定只字未提，這嚴(yán)重影響了行政復(fù)議的公正性，是行政復(fù)議程序中的重大缺陷。

最后，行政復(fù)議結(jié)果延伸道路不暢。行政復(fù)議和行政訴訟是我國解決行政糾紛的兩種制度，兩者在程序上有緊密的銜接關(guān)系，但在具體規(guī)定上存在某些沖突，例如時(shí)效資格問題、法律適用問題以及終局裁決問題。這些沖突使得行政復(fù)議的結(jié)果難以朝有利于申請人的方向延伸，不利于保障申請人的合法權(quán)益。

三、回應(yīng)程序公正的要求完善我國行政復(fù)議制度的合理路徑

（一）回應(yīng)“不做自己法官”的要求，保持行政復(fù)議主體的中立

“自己不做自己的法官”就是要求行政復(fù)議主體保持中立態(tài)度，盡量避免將個(gè)人的主觀情感、價(jià)值偏好等因素帶入行政復(fù)議過程。首先，重構(gòu)對我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)隸屬于人民政府但又具一定獨(dú)立性的組織機(jī)構(gòu)。其次，建立回避制度。行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)過程中，如果與所處理的事務(wù)有利害關(guān)系，有權(quán)機(jī)關(guān)依法終止其職務(wù)的行使并由他人代理，從而防止工作人員的偏私，確保行政復(fù)議結(jié)果的公正性。最后，保證行政復(fù)議人員的素質(zhì)。嚴(yán)格挑選行政復(fù)議人員，除了關(guān)注其他方面的素質(zhì)外，更要重視其較強(qiáng)的控制自我感情的能力。

（二）回應(yīng)說明理由的要求，擴(kuò)大行政復(fù)議范圍

說明理由要求行政機(jī)關(guān)做出任何行政行為，尤其是對相對人不利的行為，除有法律規(guī)定外，必須通過書面或口頭方式說明該行政行為的依據(jù)和影響該決定的重要因素。行政復(fù)議機(jī)關(guān)要做到這一點(diǎn)，就需要以完善和合理的法律法規(guī)為前提。而我國目前的行政復(fù)議制度對行政復(fù)議的規(guī)定范圍相對狹窄，這就在某種程度上影響了行政復(fù)議機(jī)關(guān)向申請人說明復(fù)議決定的依據(jù)和影響因素，所以要擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，具體說來，一要把抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍；二是要把對公務(wù)員有重大影響的內(nèi)部行政行為，如開除、免職等處理決定納入行政復(fù)議受理范圍。（三）回應(yīng)聽取意見和信息公開的要求，豐富行政復(fù)議審理方式

在現(xiàn)代法治社會，行政機(jī)關(guān)在做出對相對方不利的行政決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取相對方的意見，這是程序公正最起碼的要求。我國行政復(fù)議審理方式可根據(jù)實(shí)際情況采取聽證的方式審理。聽證不僅有利于復(fù)議機(jī)關(guān)在充分了解事實(shí)的基礎(chǔ)上正確決策，而且體現(xiàn)了對于復(fù)議申請人的尊重，從形式上增強(qiáng)行政決定的公正性。同時(shí)，還要在不違反相關(guān)規(guī)定的情況下，確保申請人和社會大眾的知情權(quán)，確保申請人與行政機(jī)關(guān)具有公平的信息資源。

（四）回應(yīng)保障救濟(jì)權(quán)的要求，合理銜接行政復(fù)議與行政訴訟

程序公正要求行政復(fù)議程序必須包含為相對方提供法律救濟(jì)的程序。即行政復(fù)議不能以行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定為終點(diǎn)，而應(yīng)當(dāng)向前延伸，為申請人提供尋求法律救濟(jì)的機(jī)會，使申請人受到不法侵害時(shí)，能夠通過法律途徑獲得救濟(jì)和保護(hù)。

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2、鄭志耿,儲厚冰.我國行政復(fù)議制度缺失分析與完善思考[J].行政法學(xué)研究,2004(2).

3、王靜.行政復(fù)議制度的改革完善與發(fā)展方向[J].理論與改革,2023(3).關(guān)于完善行政復(fù)議程序的思考2023-3-1515:26來源：法律教育網(wǎng)【大中小】【我要糾錯(cuò)】《中華人民共和國行政復(fù)議法》自1999年10月1日施行以來，對促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政保護(hù)相對人的合法權(quán)益起到了很大的作用，但由于行政復(fù)議法對復(fù)議程序規(guī)定的欠缺，使得這種作用的發(fā)揮受到了很大的影響。筆者結(jié)合復(fù)議工作實(shí)際擬就完善行政復(fù)議程序作一番粗淺的探討。一、現(xiàn)行行政復(fù)議程序的概況及存在的問題（一）、現(xiàn)行行政復(fù)議程序的概況根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三、四、五章的規(guī)定，我國現(xiàn)行政復(fù)議程序的內(nèi)容主要有：1、申請。認(rèn)為具體行政行為侵犯自己合法權(quán)利的公民、法人、其他組織可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請（法律規(guī)定的申請期限超過60日的除外）；復(fù)議申請?jiān)瓌t上由申請人本人提出；申請人為公民死亡的，其近親屬可以提出；申請人為無民事行為能力或限制民事行為能力的，其法定代理人可代為提出；申請人為組織終止的，承受其權(quán)利的組織可以提出；同申請復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織可以作為第三人參加復(fù)議。2、受理。行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到復(fù)議申請后應(yīng)在5日內(nèi)進(jìn)行審查，除不符規(guī)定不予受理并書面告知申請人和不屬本機(jī)關(guān)管轄告知申請人并轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)收到之日即為受理。屬復(fù)議前置的申請，復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作答復(fù)的，申請人可以自復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)依法向人民法院提出行政訴訟。3、審查。行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法；在行政復(fù)議過程中，被申請人不得自行收集證據(jù)。4、決定。行政復(fù)議決定的種類包括維持、責(zé)令限期履行、撤銷、變更、確認(rèn)具體行政行為違法、責(zé)令重新作出具體行政行為。復(fù)議決定應(yīng)自受理之日起60日內(nèi)作出（法律規(guī)定少于60日的除外）；情況復(fù)雜的，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長30日。5、送達(dá)。復(fù)議決定作出后，應(yīng)依照民事訴訟法的規(guī)定送走。6、責(zé)任。違反程序作出復(fù)議決定的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政處分。（二）行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議程序的規(guī)定存在以下問題：1、條文規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)。如對申請人的規(guī)定沒有規(guī)定當(dāng)申請人的人身自由被行政機(jī)關(guān)限制時(shí)（如被拘留或勞教），由誰提出復(fù)議申請；再如非復(fù)議前置申請?jiān)诜ǘㄆ谙迌?nèi)不予答復(fù)及不服復(fù)議決定申請人訴權(quán)的規(guī)定在行政復(fù)議法中沒有明確，盡管在《中華人民共和國行政訴訟法》中有相應(yīng)規(guī)定，但作為行政復(fù)議的專門法律，至于應(yīng)規(guī)定“按《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定執(zhí)行”。2、不利于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議法的立法目的。施行行政復(fù)議法，是“為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，但對復(fù)議程序的一些規(guī)定并不足以保證該目的的實(shí)現(xiàn)。如對行政復(fù)議機(jī)關(guān)自動受理的規(guī)定，因沒有規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)對收到復(fù)議申請應(yīng)出具收函，便無從監(jiān)控復(fù)議機(jī)關(guān)的受理行為；又如行政復(fù)議法規(guī)定了最長達(dá)90日的作出復(fù)議決定的期間，同時(shí)又規(guī)定實(shí)行書面審為原則，不利于復(fù)議機(jī)關(guān)及時(shí)作出決定；再如對違反復(fù)議程序作出決定的責(zé)任承擔(dān)上，只是相關(guān)人員受到行政處分，復(fù)議機(jī)關(guān)無責(zé)任，有違責(zé)任的公平負(fù)擔(dān)；又由于復(fù)議機(jī)關(guān)出于“保護(hù)干部”的行政理論，往往不追究相關(guān)人員責(zé)任，使得責(zé)任追究規(guī)定形同虛設(shè)，不利于依法作出復(fù)議決定，還破壞了法律的嚴(yán)肅性。3、復(fù)議參加人程序性權(quán)利沒有明確規(guī)定。行政復(fù)議法對復(fù)議參加人的地位和陳述權(quán)、申辯權(quán)、回避權(quán)、申請重新鑒定權(quán)等程序性權(quán)利沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在復(fù)議實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)不理會復(fù)議參加人的請求，復(fù)議行為隨意性大，不尊重復(fù)議參加人的地位，復(fù)議參加人的合法權(quán)益有可能得不到維護(hù)甚至受到侵害。二、行政復(fù)議程序應(yīng)體現(xiàn)的價(jià)值行政復(fù)議從法律性上看，屬行政司法的范疇，即行政機(jī)關(guān)在行政管理中以裁判者的身份，按照特定的法律程序（準(zhǔn)司法程序），依法解決行政糾紛或特定民事糾紛的活動。但行政復(fù)議制度畢竟是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督制度，它與司法機(jī)關(guān)的行政審判活動有本質(zhì)的區(qū)別，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為的活動是行政機(jī)關(guān)的職能活動，是上下級監(jiān)督的形式，其適用的程序雖有司法的特點(diǎn)，但仍屬行政程序的性質(zhì)。因此，行政復(fù)議行為從本質(zhì)上講，是對具體行政行為合法性和合理性進(jìn)行裁判的具體行政行為。行政復(fù)議行為既是一種具體行政行為，則行政復(fù)議程序亦應(yīng)體現(xiàn)行政程序的基本價(jià)值，筆者認(rèn)為，在行政復(fù)議程序的設(shè)置上，應(yīng)體現(xiàn)以下兩種價(jià)值。（一）效率行政效率是行政權(quán)的生命，沒有基本的行政效率就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)社會所需要的基本秩序的功能。而行政權(quán)的行使又依賴于權(quán)力行使的方式、步驟、時(shí)限等程序，因此，效率價(jià)值是行政程序的內(nèi)在追求，要求行政程序要符合規(guī)律，不交叉、不重復(fù)、銜接有序。行政復(fù)議程序作為行政程序之一，同樣要體現(xiàn)效率價(jià)值。（二）公平（公正）正當(dāng)?shù)男姓绦?，能保證行政主體公平（公正）地行使政權(quán)。程序參與人能夠得到平等的對待。這對于行政主體而言，是樹立行政權(quán)威的源泉；對于行政權(quán)對人和社會而言，是信任行政權(quán)的基礎(chǔ)，也是行政權(quán)具有執(zhí)行力的保證。公平（公正）的行政程序作為形式上的公平（公正），為實(shí)現(xiàn)內(nèi)容上的行政公平（公正）提供了規(guī)則和保障。行政復(fù)議程序要體現(xiàn)公平（公正）價(jià)值，也是為保證復(fù)議決定的公平（公正）。效率和公平（公正）作為行政復(fù)議程序要體現(xiàn)的兩種基本價(jià)值，是緊密聯(lián)系的。追求效率價(jià)值不能損害申請人、第三人的合法權(quán)益，不能違背公平（公正）的最低要求――聽取申請人、第三人的意見和回避；追求公平（公正）價(jià)值不能不顧效率的要求，那種與效率價(jià)值相對立的公平（公正）就可能違背公共利益的追求，損害了社會公平（公正），最終喪失公平（公正）。因此，在行政復(fù)議程序的設(shè)置上，應(yīng)將效率價(jià)值與公平（公正）價(jià)值相協(xié)調(diào)，在合理的基礎(chǔ)上追求效率，在效率的追求中體現(xiàn)公平（公正）。三、完善行政復(fù)議制度的幾點(diǎn)構(gòu)想行政復(fù)議程序制度的設(shè)定應(yīng)堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平，反映行政監(jiān)督直接、高效的特點(diǎn)，保障復(fù)議參加人的程序性權(quán)利，體現(xiàn)效率、公平價(jià)值。具體而言，應(yīng)從以下幾個(gè)方面作出明確規(guī)定：（一）關(guān)于申請人資格問題行政復(fù)議與行政訴訟都是為保障公民、法人和其他組織免受行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵害而設(shè)置的制度，除復(fù)議終局的具體行政行為外，行政訴訟對具體行政行為合法與否具有最終裁決權(quán)。因此，行政復(fù)議申請人與行政訴訟原告應(yīng)當(dāng)具有一致性。但行政復(fù)議中對申請人資格的認(rèn)定和行政訴訟中對原告資格的認(rèn)定不一致。根據(jù)《行政復(fù)議法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織（申請人）認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起行政復(fù)議。再結(jié)合該法第6條的規(guī)定看，行政復(fù)議申請人的資格僅限于具體行政行為的相對人，與《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定基本一致。但在《行政訴訟法》的實(shí)施過程中，理論界已經(jīng)看到在原告資格認(rèn)定上的問題，并建議將原告的資格界定為所有與被訴具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，最高法院關(guān)于行政訴訟法的司法解釋則完全采納了學(xué)界的意見，在其第12條中明確“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，這種關(guān)于當(dāng)事人資格認(rèn)定上的差異所導(dǎo)致的結(jié)果就是對于同一個(gè)具體行政行為按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定相對人可能無權(quán)提起復(fù)議，而按照最高人民法院的司法解釋他又可能有權(quán)提起訴訟。此外，最高人民法院的司法解釋還進(jìn)一步明確了一些特殊的行政糾紛的原告資格，比如，同案原告為5人以上，應(yīng)當(dāng)推選1至5名訴訟代表人參加訴訟，在指定期限內(nèi)未選定的，人民法院可以依職權(quán)指定。這一規(guī)定解決了行政訴訟中集團(tuán)訴訟的訴訟代表人的資格及其產(chǎn)生辦法；再如，聯(lián)營企業(yè)、中外合資、或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認(rèn)為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受到具體行政行為侵害的，均可直接以自己的名義提起訴訟；非國有企業(yè)被注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，除該企業(yè)可以提起訴訟外，其法定代表人亦可提起訴訟；股份制企業(yè)的股東大會、股東代表大會、董事會等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的，可以企業(yè)名義提起訴訟，等等，這些規(guī)定都是在行政復(fù)議制度中至今尚未明確的內(nèi)容，要保持行政復(fù)議與行政訴訟的協(xié)調(diào)，行政復(fù)議制度就必須吸收行政訴訟制度中的這些有益的規(guī)定，否則不僅會造成行政復(fù)議不能受理而行政訴訟恰可以受理的局面，而且會使一些已經(jīng)受理的行政復(fù)議案件無法順利審理（如集團(tuán)復(fù)議的案件）。（二）關(guān)于“自動受理”問題行政復(fù)議法關(guān)于“自動受理”的規(guī)定對保護(hù)申請人的權(quán)利、提高行政效率具有積極意義，但在實(shí)踐中申請人往往無從監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)是否受理。因?yàn)榉刹]有規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)收到復(fù)議申請后應(yīng)當(dāng)出具收函。因此許多復(fù)議機(jī)關(guān)從方便本機(jī)關(guān)角度出發(fā)，不愿向申請人出具收函，這樣申請人便無從證明復(fù)議機(jī)關(guān)是否收到申請，“自動受理”的規(guī)定也就流于形式，因此，行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)明確：復(fù)議機(jī)關(guān)收到復(fù)議申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)向申請人出具收函。除此作為復(fù)議機(jī)關(guān)的一次法定義務(wù)，“自動受理”的規(guī)定才能得以落實(shí)。（三）關(guān)于審查程序問題在審查程序上除書面審查外，還應(yīng)當(dāng)明確開庭審查，同時(shí)明確應(yīng)以開庭審查為原則，以書面審查為補(bǔ)充。在條文規(guī)范上，應(yīng)明確書面審查的范圍（如事實(shí)清楚、案情簡單的；實(shí)行書面審查申請人無異議的等等），除此之外，均應(yīng)實(shí)行開庭審查。在具體的開庭審查程設(shè)計(jì)上，可參考行政訴訟開庭審理程序，但不能照搬，應(yīng)體現(xiàn)效率要求。以下幾點(diǎn)應(yīng)在開庭審查程序而明確：1、申請人的回避權(quán)、陳述權(quán)、辯論權(quán)、舉證權(quán)、申請重新鑒定權(quán)等程序性權(quán)利；2、開庭3天前通知（書面或）申請人、被申請人開庭時(shí)間，審查人、記錄員姓名，并明確申請人的回避申請應(yīng)在開庭前提出；3、開庭由1人或3人審查，1人記錄；4、庭審順序按以下程序進(jìn)行：申請人陳述，被申請人答辯，第三人陳述，申請人舉證、質(zhì)辯，被申請人答辯，第三人舉證、質(zhì)辯，最后陳述。申請人提出重新鑒定申請的，終止開庭程序，待鑒定結(jié)果出來后再行恢復(fù)。庭審應(yīng)制作記錄，交由復(fù)議參加人簽名（蓋章）。（四）關(guān)于決定的種類《行政復(fù)議法》取消了“補(bǔ)正”決定形式。原《行政復(fù)議條例》第42條規(guī)定：對具體行政行為有程序上不足的，可以決定被申請人補(bǔ)正；違反法定程序影響申請人合法權(quán)益的，可以決定撤銷或變更并可責(zé)令重作。該規(guī)定將程序的違法情形區(qū)分為兩種情形并且予以不同的對待。而《行政復(fù)議法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定：對違反法定程序的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)違法并可責(zé)令重作。這種規(guī)定看似嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)依照法定程序行政，實(shí)則是一種立法思維的簡單化，只看到了違反程序的一個(gè)方面，而沒有考慮到執(zhí)法成本、效益、當(dāng)事人的權(quán)益保障等多方面的因素。根據(jù)現(xiàn)代學(xué)者的觀點(diǎn)，不再拘泥于過去的形式主義而對違法的行政行為動輒宣告“無效”或撤銷，而是注重公共利益和對公民依賴的保護(hù)，并顧及行政行為被撤銷后對社會所造成的影響，盡量設(shè)法維持違法行政行為的效力。對程序有瑕疵的行政行為，往往區(qū)分不同的情形而予以確認(rèn)“無效”（嚴(yán)重違反程序的）、撤銷或補(bǔ)正，其中尤為注重補(bǔ)正措施。如德國、葡萄牙和我國臺灣、澳門地區(qū)的行政程序法對有程序瑕疵的行政行為的補(bǔ)正都作了細(xì)致規(guī)定。借鑒國外的補(bǔ)正制度，我們認(rèn)為，應(yīng)區(qū)別違反法定行政程序的程度以及不同的階段，分別采取不同的態(tài)度。對嚴(yán)重違反程序、違反主要程序、違反程序影響到當(dāng)事人權(quán)益的，相應(yīng)地確認(rèn)“無效”或者予以撤銷；對較輕微的違反程序行為，可以有限制地承認(rèn)其效力，即承認(rèn)補(bǔ)正的變通辦法，而不是采取絕對的做法。當(dāng)然，補(bǔ)正是有限制條件的，必須是已對違法或錯(cuò)誤予以糾正且糾正的時(shí)間是在起訴或判斷程序之前。承認(rèn)補(bǔ)正，與到行政訴訟階段判決“撤銷”并不相矛盾。在行政程序和行政復(fù)議階段，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)有自我改正的機(jī)會。因此，《條例》第42條所作的“對程序不足的責(zé)令被申請人補(bǔ)正”的規(guī)定是值得肯定的，以避免行政行為不必要的重復(fù)。（五）關(guān)于違反程序的責(zé)任追究對違反行政復(fù)議程序的責(zé)任追究要將復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)任與直接責(zé)任人的責(zé)任統(tǒng)一。由于《行政訴訟法》規(guī)定“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！薄吨腥A人民共和國國家賠償法》對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)定，亦為：“經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，復(fù)議機(jī)關(guān)對加重的部分履行賠償義務(wù)?！币虼?，復(fù)議機(jī)關(guān)即使違反行政復(fù)議程序（如超期復(fù)議），只要其作出維持具體行政行為的決定，即可既避免當(dāng)被告，又避免成賠償義務(wù)主體，這樣，使得在復(fù)議實(shí)踐中一些復(fù)議機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)被申請人的具體行政行為有違法情況，也作出維持的決定，使得行政復(fù)議的救濟(jì)功能得不到體現(xiàn)。為改變這一狀況，應(yīng)在行政復(fù)議程序中明確：申請人認(rèn)為復(fù)議決定是違反程序作出的，也可將復(fù)議機(jī)關(guān)作為訴訟被告或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，經(jīng)人民法院審查，認(rèn)定復(fù)議機(jī)關(guān)確實(shí)違反復(fù)議程序的，應(yīng)確認(rèn)復(fù)議決定違法；申請人提出賠償請求的，復(fù)議機(jī)關(guān)也應(yīng)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這與《國家賠償法》的規(guī)定即國家機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任是一致的。何況行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反程序作出決定的行為也有可能直接對申請人合法權(quán)益造成損害。（如違法查封、扣押而復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)欠拖不決的）。復(fù)議機(jī)關(guān)在承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任后，按照《國家賠償法》的規(guī)定可對直接責(zé)任人追償，同時(shí)直接責(zé)任人亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政處分責(zé)任。（六）關(guān)于復(fù)議期限及超期復(fù)議效力問題《行政復(fù)議法》規(guī)定復(fù)議實(shí)行書面審查為原則，又規(guī)定最長期限有3個(gè)月，這本是有違效率與公平要求的：書面審查剝奪了復(fù)議參與人的程序參與權(quán)，有違公平，最長3個(gè)月的復(fù)議期限又影響行政效率的提高。因此，應(yīng)在肯定開庭審查的同時(shí)，縮短復(fù)議期限，可規(guī)定復(fù)議期限一般為45日，情況復(fù)雜的經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長15日；實(shí)行書面審查的期限最長為30日。這與行政監(jiān)督的特點(diǎn)也是相吻合的。對超期作出復(fù)議決定的，復(fù)議決定仍然有效。但應(yīng)賦予申請人在超出規(guī)定期限中的訴權(quán)。實(shí)踐中可能出現(xiàn)這樣的情況：有的復(fù)議機(jī)關(guān)在60日內(nèi)未作出復(fù)議決定，申請人查詢時(shí)，以已經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)延長30日。延長期限屆后提起訴訟時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)又以未延長復(fù)議期限，申請應(yīng)當(dāng)在60日期滿后15日內(nèi)提起訴訟，以申請人已超過訴訟時(shí)效為由提出異議。申請人要獲得起訴資格，只得起訴復(fù)議機(jī)關(guān)履行職責(zé)，待法院判決并由復(fù)議機(jī)關(guān)對申請的具體行政行為作出決定后，申請人的訴權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。這顯然是加重了申請人的負(fù)擔(dān)，不利于對申請人合法權(quán)益的保護(hù)。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定：在復(fù)議機(jī)關(guān)超出規(guī)定期限內(nèi)，申請人都可以直接提起訴訟。當(dāng)然，行政復(fù)議的設(shè)置，不單純依賴于《行政復(fù)議法》這一部法律，還需要《行政訴訟法》、《國家賠償法》等與之協(xié)調(diào)，本著效率、公平的原則對復(fù)議程序加以完善，以體現(xiàn)程序正義的要求。金濤：對完善行政復(fù)議制度的思考多年從事行政復(fù)議案件審理及行政應(yīng)訴工作，對行政復(fù)議制度本身存在的一些問題有著深刻的體會。如通知第三人參加行政復(fù)議、行政復(fù)議期間具體行政行為是否停止執(zhí)行、行政復(fù)議文書送達(dá)等，都或多或少的存在一些缺陷。如何切實(shí)解決好這類問題，使行政復(fù)議制度更加科學(xué)完善，是擺在每個(gè)政府法制工作者面前的現(xiàn)實(shí)課題。下面，我結(jié)合工作中遇到的上述問題，從存在的問題、原因分析、建議和辦法三個(gè)方面，談?wù)剛€(gè)人對完善行政復(fù)議制度的初淺認(rèn)識。一、存在問題的具體表現(xiàn)（一）第三人參加行政復(fù)議的制度設(shè)計(jì)不完善，影響辦案質(zhì)量。首先，行政復(fù)議法第十條第三款的規(guī)定過于模糊，理解上容易產(chǎn)生分歧，成為這類案件在司法審判實(shí)踐中敗訴的重要原因之一。如2005年3月10日最高人民法院公報(bào)[2005]第3期公布的“張成銀訴徐州市政府房屋登記行政復(fù)議決定案”，法院認(rèn)為“行政復(fù)議法雖然沒有明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須通知第三人參加復(fù)議，但根據(jù)正當(dāng)程序的要求，行政機(jī)關(guān)在可能作出對他人不利的行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)專門聽取利害關(guān)系人的意見?！景钢?，徐州市人民政府雖聲明曾采取了的方式口頭通知張成銀參加行政復(fù)議，但卻無法予以證明，而利害關(guān)系人持有異議的，應(yīng)認(rèn)定其沒有采取了適當(dāng)?shù)姆绞秸酵ㄖ?dāng)事人參加行政復(fù)議……徐州市人民政府未聽取利害關(guān)系人的意見即作出于其不利的行政復(fù)議決定，構(gòu)成嚴(yán)重違反法定程序。”而徐州市人民政府認(rèn)為，行政復(fù)議法關(guān)于第三人的規(guī)定，屬于彈性條款，第三人是否參加行政復(fù)議由復(fù)議機(jī)關(guān)視情況決定。且不論徐州市人民政府的觀點(diǎn)是否正確，從司法審判的實(shí)踐來看，法院對行政復(fù)議法第十條第三款當(dāng)中規(guī)定的“可以”是不認(rèn)可不支持的，其理解是“必須”是“應(yīng)當(dāng)”。從最高人民法院公報(bào)上刊登案例的指導(dǎo)意義來說，行政復(fù)議法第十條第三款在立法上屬于選擇性條款，而司法審判實(shí)踐對于這種選擇性是不認(rèn)可的。其次，行政復(fù)議法關(guān)于第三人的規(guī)定只出現(xiàn)在第十條和第二十三條，規(guī)定內(nèi)容過于原則，不夠系統(tǒng)全面，不具有指導(dǎo)性和可操作性。行政復(fù)議案件中的第三人多涉及土地、房屋權(quán)屬、拆遷安置、林權(quán)糾紛、工傷認(rèn)定等，事關(guān)其切身利益，辦案過程中經(jīng)常遇到找不到第三人、第三人拒不參加行政復(fù)議、拒絕在行政復(fù)議文書上簽字、第三人提交的證據(jù)有利于被申請人但未能先期采用等復(fù)雜情況，很難找到具體的法律條款加以適用，既增加了辦案難度，又影響了辦案效率。（二）行政復(fù)議法第二十一條存在漏洞，在實(shí)際辦案中存在無法應(yīng)用該條款進(jìn)行操作的現(xiàn)象。如在審理城鎮(zhèn)房屋行政裁決案件中，申請人不服行政裁決向復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請之后，同時(shí)向復(fù)議機(jī)關(guān)提出要求停止強(qiáng)制拆遷申請，經(jīng)審核其要求合理，準(zhǔn)備按照行政復(fù)議法第二十一條第一款第（三）項(xiàng)之規(guī)定向被申請人市房產(chǎn)管理部門下達(dá)停止執(zhí)行通知書。在研究國務(wù)院第305號令《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，被申請人在裁決下達(dá)后，在規(guī)定期限被拆遷人未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷或依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。雖然被申請人在作出行政裁決時(shí)交待了不按期搬遷將強(qiáng)制拆遷的訴權(quán)，但強(qiáng)制拆遷決定并不是由被申請人市房產(chǎn)管理部門作出，而是由市政府作出。按照建住房[2005]200號《城市房屋拆遷行工作規(guī)程》第十五條、第十六的規(guī)定，這一問題更加明確，房屋拆遷管理部門申請行政強(qiáng)制拆遷，必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定后，方可向政府提出強(qiáng)制拆遷申請，也就是說被申請人在具體行政行為作出后，只有向政府提出強(qiáng)制拆遷的申請權(quán)，并無直接實(shí)施強(qiáng)制拆遷的權(quán)力。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)即使收到申請人要求停止執(zhí)行具體行政行為的申請，也無法向被申請人市房產(chǎn)管理部門下達(dá)停止執(zhí)行的通知書，在申請人和被申請人之間復(fù)議機(jī)關(guān)遭遇法律上的尷尬。雖然最終找出解決問題的折衷辦法，使問題得到解決，但上述局面的出現(xiàn)卻是復(fù)議機(jī)關(guān)始料未及的。（三）行政復(fù)議文書送達(dá)制度面臨挑戰(zhàn)。行政復(fù)議法第四十條明確規(guī)定行政復(fù)議文書的送達(dá)依照民事訴訟法關(guān)于送達(dá)的規(guī)定執(zhí)行，可謂十分明確，但辦案當(dāng)中遇到的各種問題卻層出不窮。例如，在找不到第三人的情況下，行政復(fù)議文書無法送出，若公告送達(dá)，案件審理會被拖延，損害申請人的權(quán)利，若不通知第三人參加就會構(gòu)成程序違法。有時(shí)郵寄送達(dá)是復(fù)議機(jī)關(guān)不錯(cuò)的選擇，但執(zhí)行中復(fù)議機(jī)關(guān)如何證明自己將行政復(fù)議文書送到了等矛盾還未能從根本上得到解決，在辦案中也發(fā)生過因郵寄送達(dá)引發(fā)的與申請人之間的爭議，處理起來十分困難。最高人民法院通過制定《關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干規(guī)定》的方式妥善解決了困擾法院系統(tǒng)民事訴訟文書送達(dá)的難題，但行政復(fù)議機(jī)關(guān)卻不能拿來“依照”執(zhí)行，行政復(fù)議文書郵寄送達(dá)中遇到的問題，還需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)自己尋求解決問題的途徑。在日常工作中，受各種因素的制約，通過各級政府法制機(jī)構(gòu)代為送達(dá)行政復(fù)議文書是一種不錯(cuò)的方式，工作中也比較常見，但行政復(fù)議法第十八條只規(guī)定了行政復(fù)議申請的轉(zhuǎn)送制度，并沒有規(guī)定行政復(fù)議文書的轉(zhuǎn)送制度，這不能不說是一種設(shè)計(jì)上的缺憾。二、原因分析（一）行政復(fù)議法理論研究發(fā)展緩慢與行政復(fù)議制度不完善緊密相關(guān)。一是制度設(shè)計(jì)過于簡單化，相關(guān)學(xué)說已不適應(yīng)工作需要。行政復(fù)議案件審理隨著社會的發(fā)展呈復(fù)雜化趨勢，實(shí)體法、程序法適用等深層次問題日益突出，申請人的維權(quán)意識和能力不斷提高，過去看似簡單的問題現(xiàn)在都必須給予高度重視。行政復(fù)議法第三人制度設(shè)計(jì)缺陷的核心問題就是過于模糊，過于簡單，這在之前的立法當(dāng)中是普遍現(xiàn)象，行政訴訟法第二十七條有關(guān)第三人參加行政訴訟的規(guī)定也是“可以”，但根據(jù)行政審判工作實(shí)際，在最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十四條把第三人參加行政訴訟由“可以”變成了“應(yīng)當(dāng)”，進(jìn)一步明確第三人的權(quán)利，提高了人民法院對第三人保護(hù)的要求。我們暫且不論司法解釋權(quán)與立法權(quán)沖突的問題，就其問題實(shí)質(zhì)來看，利害關(guān)系說被司法審判實(shí)踐接受。而在行政復(fù)議案件的審理中，就第三人的問題仍存在行政管理相對人說和利害關(guān)系人說之爭，行政復(fù)議法的理論研究沒有跟上司法審判實(shí)踐發(fā)展的步伐，行政復(fù)議案件審理中因第三人問題敗訴就不難理解了。二是簡單的拿來主義制約行政復(fù)議法的理論發(fā)展和制度建設(shè)。行政復(fù)議法有關(guān)送達(dá)的規(guī)定看似簡單實(shí)用，但反應(yīng)的卻是一種將行政復(fù)議制度等