從體制層面觀察中國慈善事業(yè)信任危機(jī)

第第頁從體制層面觀察中國慈善事業(yè)信任危機(jī)摘要：四年前發(fā)生的汶川地震中，慈善組織所發(fā)揮的作用得到了社會的廣泛認(rèn)可。然而，正值難得發(fā)展機(jī)遇期的中國慈善事業(yè)卻面臨著前所未有的信任危機(jī)。其中尤以中國紅十字會為甚，其折射出的官民分割的慈善事業(yè)二元體制所帶來的問題極具典型性，而管理體制的錯(cuò)位是當(dāng)下紅十字會信任危機(jī)頻現(xiàn)的重要根源之一。本文從管理體制角度出發(fā)，結(jié)合紅十字會在汶川地震救災(zāi)實(shí)踐中反映出的問題，嘗試分析中國紅十字會信任危機(jī)之根源以及解決之策。

關(guān)鍵詞：中國紅十字會信任危機(jī)管理體制慈善組織

1.慈善組織的定義之再探討

先前學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，慈善組織之定義已得到較為充分的闡釋與論證。此處再探討，主要從文意、學(xué)理、法理三個(gè)角度進(jìn)行探討，層層遞進(jìn)，以求在更廣范圍內(nèi)厘清慈善組織的本質(zhì)。

從文意的角度看，慈善組織即以幫助弱勢群體、提升社會福祉為職責(zé)的社會組織。從學(xué)理的角度看，慈善組織屬于獨(dú)立于公共部門和私人部門的第三部門。而從法理的角度上，“社會組織”這一組織類別與國際學(xué)理上定義的第三部門較為接近。我國民法根據(jù)組織形式又將其細(xì)分為社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位。并且根據(jù)這個(gè)分類頒布了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》等來相應(yīng)地進(jìn)行分類管理。以社會團(tuán)體為例，其又可分為專業(yè)型團(tuán)體、學(xué)術(shù)型團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會和慈善組織等。但如此依照大類劃分開展管理工作，較易導(dǎo)致慈善組織管理上的法律漏洞。根據(jù)中國慈善組織透明報(bào)告對公益慈善組織的抽樣劃分，從法律定義上看，我國現(xiàn)有的各類慈善組織在上述的三個(gè)類別中都有涉及。這一尷尬現(xiàn)狀提示決策者應(yīng)針對慈善組織給出專門的定義和管理辦法。

總之，雖然在慈善組織在法理意義上的定義尚不夠明晰，但是學(xué)理的定義更貼近慈善組織之本質(zhì)：即建立在成員自愿的基礎(chǔ)上，以慈善救助和人道幫扶為目的，不以營利為目的的非政府組織。其本質(zhì)即獨(dú)立于政府和市場的第三部門。

2.國內(nèi)慈善組織面臨的管理體制尷尬―以紅十字會為例

中國紅十字會始建于日俄戰(zhàn)爭中的1904年，到今天已經(jīng)擁有完整龐大的分級組織機(jī)構(gòu)和可觀的會員數(shù)量。截至2011年底，中國紅十字會有9.8萬個(gè)基層組織，215.6萬名志愿者，11萬個(gè)團(tuán)體會員，2658萬名會員。根據(jù)中國紅十字會總會2011年財(cái)務(wù)報(bào)告，自2010年10月1日至2011年9月30日，紅十字會在汶川地震、青海玉樹地震、甘肅曲舟泥石流的救援與恢復(fù)等項(xiàng)目上共支出16.78億元。除了上述正常的慈善工作外，紅十字會還參與處理了大陸與臺灣之間不便由政府出面解決的問題。由此可見，中國紅十字會建立了龐大的組織規(guī)模、擁有大量的資源、肩負(fù)著特殊歷史使命。這使得紅十字會在中國的慈善類組織中穩(wěn)坐頭把交椅。

然而，紅十字會長期存在著管理體制嚴(yán)重錯(cuò)位的問題，且直至今日仍未得到妥善解決。新中國建立伊始，出于鞏固政權(quán)和安定社會的需要，政府對舊時(shí)遺留的各類慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全面整改，多數(shù)予以取締或收歸國有。紅十字會是為數(shù)不多的得以延續(xù)存在的社會團(tuán)體，然而當(dāng)時(shí)的紅十字會在特殊的時(shí)代背景下被賦予了不尋常的身份內(nèi)涵：1950年改組后的紅十字會成為“中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體”，隸屬衛(wèi)生部，成為其下轄的一個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。這樣的模式與我國當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在一定時(shí)期內(nèi)確實(shí)發(fā)揮了較大作用。但這一行政行為的消極影響顯而易見：紅十字會的社團(tuán)本性和民間特征在日后不斷削弱。在較長歷史時(shí)期內(nèi)，紅十字會被看作是我國衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，主業(yè)為醫(yī)療衛(wèi)生工作。這一誤解的根源即在于錯(cuò)位的管理體制?？梢哉f，在1993年《紅十字會法》頒布之前，我國的紅十字會中心業(yè)務(wù)已逐步偏離了國際紅十字運(yùn)動(dòng)的七項(xiàng)基本準(zhǔn)則，勢必不利于紅十字會利用其靈活的途徑協(xié)助政府開展民間外交活動(dòng)，加強(qiáng)國際合作與交流；偏離本業(yè)并深受行政力量干預(yù)的紅十字會難以受國際紅十字會歡迎，不利于樹立我國在國際社會的良好形象。并且老舊的管理體制難以適應(yīng)社會多元化、經(jīng)濟(jì)市場化以及覺醒的公民意識對紅十字會提出的新要求，以至今時(shí)深陷各種內(nèi)外丑聞，信任危機(jī)頻現(xiàn)。

經(jīng)過近二十年的體制沿革，紅十字會仍舊帶有強(qiáng)烈的行政色彩，擁有許多民間性質(zhì)組織所不具備的特征。一方面，政策上給予具有官方背景的慈善組織大量優(yōu)先權(quán)利；另一方面，針對民間慈善組織則設(shè)置諸多準(zhǔn)入門檻。例如汶川地震和玉樹地震等舉國動(dòng)員的慈善行動(dòng)中，官方媒介僅公布中國紅十字會和中華慈善總會的募款賬號；各級財(cái)政系統(tǒng)受令按年度給予相應(yīng)級別紅十字會進(jìn)行財(cái)政撥款；稅務(wù)機(jī)關(guān)則只認(rèn)定向中國紅十字會、中華慈善總會的捐款行為屬于企業(yè)的應(yīng)納稅額抵扣范圍等。這就導(dǎo)致了慈善組織內(nèi)部的兩極分化，使得官強(qiáng)民弱的對比更加明顯，本就稀缺的慈善資源大量地集中在官營慈善組織手中，而很多針對性、專業(yè)性較強(qiáng)的民間組織則是苦苦掙扎，是謂中國式的慈善壟斷。

3.紅十字會的管理體制重構(gòu)設(shè)想

在我國官民分立的慈善組織架構(gòu)中，民間自發(fā)的慈善組織無論從成立到運(yùn)行，都比較符合學(xué)理意義上慈善組織的本質(zhì)。而紅十字會則因其與政府存在較為牢固的隸屬關(guān)系及其官營本質(zhì)，則難以發(fā)揮第三部門應(yīng)有的監(jiān)督作用。所以我國慈善組織管理體制改革的核心應(yīng)定位于打破人為設(shè)置的等級劃分，使各慈善組織恢復(fù)獨(dú)立、自立和中立的地位。只有在這一前提下，慈善組織作為第三部門在與政府合作及分工的過程中才能體現(xiàn)其專業(yè)性、提升其公信力。

3.1行政體制對紅十字會的再理順

我國對慈善組織等非營利組織實(shí)行的是雙重管理體制。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：民政部是唯一的社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)。在此基礎(chǔ)上設(shè)立另一業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，使得民政部對已注冊登記的民間慈善組織無法實(shí)施有效管理，而民間慈善組織也很難找到愿意接納的業(yè)務(wù)主管部門。這在實(shí)際操作中則成為了民間慈善組織的發(fā)展門檻，如果找不到具體的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)日常業(yè)務(wù)管理責(zé)任，非營利組織將面臨合法性的問題。而紅十字會存在的合法性不以民政部的審核和登記為基本要件--只要向紅十字會總會遞交申請并被批準(zhǔn)，即完成了建立基層組織的手續(xù)。目前為止，登記在冊的紅十字會分支組織就有9.8萬個(gè)。在主要西方發(fā)達(dá)國家，第三部門與政府之間業(yè)已形成相互補(bǔ)充與監(jiān)督的良性互動(dòng)關(guān)系。而我國行政主管部門對于紅十字會的干涉過多，影響甚大，表面上已經(jīng)逐漸淡出的行政權(quán)力，其實(shí)仍活躍于廣大基層紅十字會，紅十字會利用公權(quán)斂財(cái)貪瀆的丑聞屢見不鮮，這與民間慈善組織背負(fù)的沉重行政負(fù)擔(dān)形成了鮮明對比。故建議將紅十字會尤其是其基層組織納入民政部的登記注冊管轄，同時(shí)放開對民間慈善組織的主管單位約束，如此才能創(chuàng)造一個(gè)更有活力的競爭環(huán)境，讓各類慈善組織在有效的監(jiān)管下自由競爭，互相促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

3.2立法機(jī)關(guān)對紅十字會的重定位

目前，我國在慈善組織管理規(guī)范方面的立法工作尚有較大欠缺，一是在立法上存有較多盲點(diǎn)；二是現(xiàn)行的法律法規(guī)對慈善團(tuán)體按照舉辦方的性質(zhì)不同區(qū)別對待。目前，與慈善組織管理相關(guān)的已出臺法律法規(guī)包括全國人大于1998年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》和國務(wù)院分別于1994年和1998年頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》等。這些法律法規(guī)就包括慈善組織在內(nèi)的社會組織的準(zhǔn)入門檻、登記手續(xù)以及運(yùn)行機(jī)制和法律責(zé)任等方面做了嚴(yán)格的規(guī)定。而紅十字會的作為組織存在的法律依據(jù)和行為準(zhǔn)則則是依據(jù)《紅十字會法》。這部法律的實(shí)質(zhì)核心在于明確了紅十字會作為人道慈善組織的基本職責(zé)，至于紅十字會內(nèi)部在事業(yè)運(yùn)營上的規(guī)范化，則語焉不詳。對紅十字會的管理體制進(jìn)行全面梳理，必須以有法可依為前提，而不只是僅依靠部分慈善業(yè)者的主觀愿望和決心。也只有將紅十字會和其他慈善組織置于同一法律框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)范，才能更有力地促進(jìn)中國慈善組織的蓬勃壯大，實(shí)現(xiàn)中國慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)歷了近兩年的慈善丑聞與風(fēng)波，中國的慈善事業(yè)必須端正態(tài)度，改弦更張，其中尤以紅十字會為甚。盡管許多問題依舊困擾著我國慈善組織的發(fā)展：捐款渠道的疏通、捐款行為的界定與免稅范圍、公募權(quán)的放開、慈善立法的健全和細(xì)化分類、行政權(quán)力在紅十字會的退出等問題目前仍舊存在且較為棘手。僅憑民間慈善業(yè)者竭力的吶喊可能難以促成全局情形的改善，問題的圓滿解決需要政府與公民的共同努力，執(zhí)政者應(yīng)以大智慧應(yīng)對大問題，放遠(yuǎn)眼光，使局部利益服從全局利益；而公民則應(yīng)加快樹立公民意識，行使好手中的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)，讓善款在陽光下暢通無阻地流動(dòng)。

注：本文受到教育部國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目資助（項(xiàng)目名稱：應(yīng)急救災(zāi)資金管理體系研究――基于近年來西南地區(qū)自然災(zāi)害救援實(shí)踐的調(diào)查；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：錢愷；項(xiàng)目編號：201210524059；中南民族大學(xué)創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃編號：GCX120595）。

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