論國家建設項目工程合同管理與審計監(jiān)督問題

論國家建設項目工程合同管理與審計監(jiān)督問題近年來國家加大大對西部地區(qū)區(qū)的開發(fā)投入入，有力地促促進了國家建建設項目的建建設。為確保保國家建設資資金合法、有有效地使用，加加強對國家建建設項目的合合同管理及審審計監(jiān)督具有有重要的意義義，兩者從不不同的角度構構成對建設項項目進行監(jiān)管管。但由于建建設工程具有有投入大、建建設周期長、建建設過程需要要多個單位共共同完成及工工程專業(yè)性較較強等特性，給給建設合同的的管理及審計計監(jiān)督帶來難難度。由于建建設工程合同同內容的復雜性性，合同簽定定難以完善，加加之合同約定定的內容與實實際施工結果果一般都存在在差異，因此此。產生工程程合同糾紛普普遍發(fā)生。同同時國家建設設項目的出資資人是國家，在在利益方面存存在國家、企企業(yè)、個人三三個方面的利利益關系，這這種利益格局局本身存在損損害國家利益益的可能，加加上建設領域域存在的不規(guī)規(guī)范行為及腐腐敗現象，國國家建設項目目中存在利用用形式合法，但但合同內容或或合同執(zhí)行結結果可能損害害國家利益的的建設工程合合同，達到侵侵吞國家資產產的目的。這這一現象在建建設領域中普普遍存在，其其損害國家利利益的程度是是觸目驚心的的。對此，國國家審計機關關依法對國家家建設項目進進行審計，充充分利用法律律依據加強對對國家建設項項目的審計監(jiān)監(jiān)督。2003年年5月，中央電電視臺《今日日說法》欄目目以《到底該該給多少錢》為為題對四川省省南充市政府府投資建設的的北環(huán)公路工工程結算問題題進行了報道道，北環(huán)公路路竣工決算經經建設單位與與施工單位審審定為378萬元，雙方方簽字蓋章。當當地審計部門門審定該工程程竣工決算應應為277萬元，核減101萬元。電視視欄目專家認認為應按建設設單位與施工工單位簽字的的378萬元付款，認認為系雙方當當事人真實意意思的表示，依依據《合同法法》該合同合合法有效。市市中級法院判判定以378萬元進行結結算，未能采采用審計決定定辦理工程結結算，致使國國家資產遭到到損失。事后后，檢察院依依據審計部門門查出的虛報報工程量、高高估冒算等線線索立案偵察察，最終將建建設單位與施施工單位利用用合同侵害國國家利益的犯犯罪分子依法法處理。又據據報道，國家家重點建設項項目粵海鐵路路建設公司，通通過弄虛作假假，虛擬建設設工程合同，套套取國債建設設資金657萬元，同時時利用變更設設計補充合同同，提高材料料價格套取轉轉移建設資金金，損害國家家利益。由此此個案引出對對國家建設項項目中合同簽簽定及合同執(zhí)執(zhí)行與審計監(jiān)監(jiān)督權威性的的思考。本文文重點針對國國家建設項目目中存在的建建設工程合同同形式合法，從從合同上不能能直接判定其其為無效合同同，但執(zhí)行結果果則可能損害害國家利益。提提出國家審計計機關對國家家建設工程實實施審計監(jiān)督督與司法機關關在審理國家家建設項目合合同糾紛時，如如何銜接《中中華人民共和和國合同法》、《中中華人民共和和國審計法》、《中中華人民共和和國民事訴訟訟法》的有關關規(guī)定，使其其起到相互補補充、相互依依據的作用，最最大限度的發(fā)發(fā)揮法律效率率。而不是片片面理解上述述法律，甚至至將《中華人人民共和國合合同法》與《中中華人民共和和國審計法》對對立起來，否否則會產生嚴嚴重的錯誤結結果，從而導導致執(zhí)法主體體對同一執(zhí)法法事項的不同同執(zhí)法結論。一、對建設工工程合同主體體合法性的認認定當前，國家家審計機關在在對國家建設設項目進行審審計時，發(fā)現現建設領域較較為普遍地存存在建設工程程合同主體與與合同執(zhí)行主主體不一致，即即建設領域中中的掛靠、轉轉包、違法分分包等行為?！吨腥A人民民共和國建筑筑法》規(guī)定：：禁止施工企企業(yè)超越本企企業(yè)資質等級級許可的業(yè)務務范圍承包工工程，禁止其其他單位使用用本單位的資資質證書、營營業(yè)執(zhí)照以本本企業(yè)的名義義承接工程。施施工單位為規(guī)規(guī)避這一法律律規(guī)定，采取取無施工資質質或低施工資資質的施工單單位利用掛靠靠高施工資質質施工單位，簽簽訂施工合同同，承接施工工任務。以至至當前建設領領域存在一種種普遍現象即即：一級施工工隊伍中標，二二級施工隊伍伍簽合同，三三級施工隊伍伍甚至無等級級施工隊伍施施工。根據《中華華人民共和國國合同法》規(guī)規(guī)定，合同當當事人應具有有相應的民事事權利和民事事行為能力。施施工企業(yè)的民民事行為能力力具體體現在在其施工資質質（施工裝備備、施工技術術結構、企業(yè)業(yè)信譽、企業(yè)業(yè)業(yè)績等施工工能力）上。由由于掛靠方式式的出現，合合同簽定單位位具有相應的的民事行為能能力，擔實際際承建單位卻卻不具備相應應的施工資質質及完成建設設任務的能力力，于是建設設過程中，建建設工程糾紛紛增多，國家家建設項目遭遭到一定的損損失。根據《中中華人民共和和國合同法》規(guī)規(guī)定，合同主主體不合格則則所訂合同為為無效合同。但但人民法院在在審判建設工工程糾紛時，片片面強調合同同簽定主體資資格的合法形形式而忽視了了合同實施主主體的實質，不不合格的合同同施工主體得得到事實上的的承認。掛靠靠單位的成在在，其結果直直接影響建設工程程質量和建設設工程造價，損損害的是國家家利益。建設工程合合同條款的簽簽定，要求具具有較強的工工程專業(yè)知識識，達到合同同條款合理。由由于施工單位位長期從事工工程施工工作作，具有較豐豐富的工程結結算經驗，如如在工程量清清單報價中采采取不合理的的不平衡報價價，易于在合合同中有意識識地埋下伏筆筆，使之在工工程結算中有有利于施工企企業(yè)。而建設設單位往往在在工程結算經經驗方面處于于弱勢地位，不不能在訂立合合同時有效防防止不利因素素的產生。同同時由于法院院在審理此類類工程結算糾糾紛時，重點點審查合同主主體是否合格格、合同內容容是否合法、合合同意思表示示是否真實，在在此基礎上更更多的強調合合同的有效性性，由于法院院本身不具備備這方面的工工程專業(yè)知識識，難以從專專業(yè)技術方面面發(fā)現合同結結算中存在損損害國家利益益的問題，從從而容易作出出不利于建設設單位的判決決，而最終損損害了國家的的利益。由于國家建建設項目的出出資人是國家家，在利益方方面存在國家家、企業(yè)、個個人三個方面面的利益關系系，這種利益益格局本身存存在損害國家家利益的可能能。加上建設設領域中建設設市場不健全全，不規(guī)范行行為、腐敗行行為的存在，建建設單位、監(jiān)監(jiān)理單位、設設計單位、施施工單位從自自身利益出發(fā)發(fā)，共同串通通以不法手段段損害國家利利益（粵海鐵鐵路建設項目目就是典型事事例）。在這這種狀況下，建建設單位即國國家利益的代代理人所簽定定的建設工程程合同就很難難代表國家的的真實意思。人人民法院在審審理部分國家家建設項目工工程結算糾紛紛案中，偏面面強調合同是是當事人雙方方真實意思的的表示，為維維護合同形式式上的合法性性，則可能作作出損害國家家利益的判決決結果。國家審計是是對建設各方方履行合同情情況進行監(jiān)督督，是維護合合同雙方的合合法權益的，只只要各方完成成合同所規(guī)定定的內容、義義務，審計機機關必然要確確保各方享受受合同規(guī)定的的合法權益。但但是，對于合合同履行過程程中的弄虛作作假、高估冒冒算等惡意串串通行為，審審計機關必然然要擠悼“水分”，維護國家家利益，維護護施工單位的的合法權益，而而非不法利益益，這才是國國家與施工單單位的“真實意思的的表示”。最高人民法法院2001民一他字第2號司法解釋釋規(guī)定：只有有在合同明確確約定以審計計結論作為結結算依據或合合同的約定不不明確、合同同約定無效的的情況下，才才能將審計結結論作為判決決的依據。高高院的這一規(guī)規(guī)定從法律上上為國有資產產的流失打開開了缺口，同同時也使《中中華人民共和和國合同法》與與《中華人民民共和國審計計法》對立起起來，產生了了錯誤的后果果?！吨腥A人民民共和國審計計法》第23條規(guī)定，國國家審計機關關對國家建設設項目進行審審計監(jiān)督。檢檢查其投資活活動的真實性性、合法性和和效益性，以以保證國有資資產的安全、完完整。從法律律上明確審計計機關對國家家建設項目審審計的合法性性，這種審計計監(jiān)督權而非非合同約定的的權力。因此此，高院的司司法解釋從程程序上、權限限上都有悖于于《中華人民民共和國立法法法》的規(guī)定定，從內容上上也違背了《中中華人民共和和國審計法》規(guī)規(guī)定的固定資資產投資審計計的職能。二、對國家建建設項目依法法審計，充分分利用法律依依據加強審計計監(jiān)督對部分國家建設設項目審計結結果與法院判判決結果不一一致的問題，有有其法律相互互不完善或沖沖突的因素，需需要國家立法法部門加以進進一步明確或或完善，同時時也存在依法法行政時對法法律法規(guī)的理理解及運用策策略問題。這這些都需要在在具體工作中中加以解決。從法律上說同同一事實情況況出現法院與與審計機關結結論不一致，其其根本在于《中中華人民共和和國合同法》屬屬民法范疇，是是調整平等主主體之間社會會關系的法律律，其基本原原則是意思自自治、私法神神圣。而《中中華人民共和和國審計法》屬屬行政法范疇疇，是公法。在在司法實踐中中，司法部門門更強調私法法優(yōu)先。同一一法律事實在在同時涉及運運用公法與私私法時，究竟竟是公法優(yōu)先先還是私法優(yōu)優(yōu)先，在立法法界還存在爭爭論。因此，上上述問題的解決需需要立法機關關從法律的權權威性上加以以界定才能得得以根治。本本人認為，行行政法律是國國家機器正常常、高效運轉轉的保障，國國家機器的正正常運轉是民民事法律關系系得以健康發(fā)發(fā)展的前提，從從此意義上說說公法優(yōu)先是是必然。從法法權的意義上上說，國家利利益是高于一一切的，國家家建設項目的的建設方是國國家利益的代代表，國家審審計機關是國國家利益的法法定監(jiān)督部門門，司法機關關在審理國家家建設項目合合同糾紛時，應應充分依據具具有法律效力力的審計結論論和審計決定定作出判決，而而不是置審計計結論和審計計決定而不顧顧，從而真正正體現國家利利益高于一切切。銜接《中華華人民共和國國合同法》、《中中華人民共和和國審計法》、《中中華人民共和和國民事訴訟訟法》，相應應修改或完善善相關條款，以以起到相互補補充、相互依依據的作用，最最大限度的發(fā)發(fā)揮法律效率率。根據《中中華人民共和和國合同法》第44條規(guī)定"依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理批準、豋記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。"，同時第127條規(guī)定："工商行政管理部門和其他有關行政主管部門在各自的職權范圍內，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，負責監(jiān)督處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。"據此可以看出，《中華人民共和國合同法》把某些具體合同的生效權限已經讓渡給了其他法律的具體規(guī)定。因此，完全可以通過修改《中華人民共和國審計法》，增加條款：對涉及國家重大利益的建設項目的合同，應當經過國家審計機關的批準后生效。根據《中華華人民共和國國審計法》第第23條、第40條、第45條和《審計計法實施條例例》第21條的規(guī)定，審審計機關作為為審計行政主主管部門，有有權在自己的的職權范圍內內，依照法律律、行政法規(guī)規(guī)的規(guī)定，對對利用合同危危害國家利益益的違法、違違規(guī)行為，依依法進行處理理、處罰。在在國家建設項項目中，審計計決定作為一一種特殊的行行政強制行為為，應在民事事訴訟中明確確其法律效力力。在民事法法律中，應明明確審計決定定在民事訴訟訟中具有的法法律效力和法法律地位，具具體體現為民民事審判程序序中，強調審審計決定的證證據優(yōu)先原則則，審計決定定在民事審判判中應作為當當然的有效證證據，除非有有相反的證據據足以推翻審審計機關的決決定，否則不不能改變審計計決定作為強強制行為的法法律效力。在現階段，有有效運用《中中華人民共和和國審計法》、《中中華人民共和和國合同法》，盡盡量減少法律律運用中產生生的不必要的的沖突。審計計法賦予了審審計部門有權權審查國家建建設項目工程程結算的權力力，為保護國國家財產給予予了法律保證證。合同法賦賦予了合同雙雙方共同遵守守合同條款，維維護合同雙方方的合法經濟濟利益的法律律保證。在合合同雙方都嚴嚴格遵守國家家法律法規(guī)的的前提下，《中中華人民共和和國合同法》和和《中華人民民共和國審計計法》產生的的法律效果是是一致的。但但是在合同有有效條件下，由由于建設工程程結算的特殊殊性，合同結結果可能存在在違法違規(guī)問問題，這時，審審計決定與法法院判決可能能產生不同的的法律結果。這這在具體審計計實務中如何何策略運用法法律、法規(guī)，是是應該引起充充分注意的。根據《中華華人民共和國國合同法》第第52條規(guī)定：一一方以欺詐、脅脅迫的手段訂訂立的合同，損損害國家利益益的合同；惡惡意串通、損損害國家、集集體或第三人人利益的合同同；以合法形形式掩蓋非法法目的的合同同；損害社會會公共利益的的合同；違反反法律、行政政法規(guī)的強制制性規(guī)定的合合同，均屬于于無效合同范范疇。無效合合同是不發(fā)生生合同當事人人所期待的法法律效力的合合同。對無效效合同，審計計部門不宜超超前下達審計計決定，應先先由人民法院院對合同認定定無效，審計計部門根據審審計事實依法法作出審計決決定，按審計計決定執(zhí)行，避避免在合同尚尚未宣告無效效的前提下，產產生審計決定定與合同有效效性的沖突，造造成審計決定定難以執(zhí)行。但但在具體的審審計實務中，更更多遇到的是是合同合法但但合同部分條條款不合規(guī)、不不合理或合同同執(zhí)行結果存存在損害國家家利益的行為為，對部分條條款不合規(guī)、不不合理的合同同，審計過程程中應要求建建設單位提請請法院變更不不合規(guī)、不合合理的合同條條款，以至變變更后的合同同與按國家規(guī)規(guī)定審計的審審計結果一致致，以利于審審計決定的順順利執(zhí)行。對對合同中明確確規(guī)定是以固固定價格進行行結算的，如如果審計結果果表明合同執(zhí)執(zhí)行結果存在在損害國家利利益的，審計計決定應側重重于揭露合同同執(zhí)行過程中中存在的問題題，對其造成成的損失其責責任應由建設設單位承擔，審審計決定不宜宜強制施工等等單位執(zhí)行，從從而避免審計計決定與合同同履行產生直直接沖突。三、規(guī)范國家建建設項目的審審計程序，發(fā)發(fā)揮審計監(jiān)督督作用認真分析當當前部分國家家建設項目的的審計決定與與人民法院判判決的結果不不一致現象，實實際上不是審審計執(zhí)行國家家法律法規(guī)方方面或審計工工作質量上存存在問題，更更多的是審計計執(zhí)法程序上上不合規(guī)，導導致審計決定定在人民法院院判決工程決決算糾紛中未未能得到采用用。審計程序序不合規(guī)主要要表現在審計計機關在對建建設項目審計計過程中，僅僅對建設單位位一方下達審審計通知書，未未考慮到國家家建設項目審審計的特殊性性，未對與建建設項目工程程結算相關的的施工、監(jiān)理理、設計、供供貨等單位下下達相應的審審計通知書，由由于最終審計計決定要求建建設單位、施施工、設計、監(jiān)監(jiān)理等相關單單位共同執(zhí)行行才能完成，而而非建設單位位一方執(zhí)行即即可，因此，僅僅對建設單位位一方下達審審計通知書，在在審計決定執(zhí)執(zhí)行主體上產產生了法律偏偏差，導致審審計決定不能能得到有效地地執(zhí)行，甚至至產生行政訴訴訟。