淺析農(nóng)村“三大糾紛”的起因、難點(diǎn)和對策

淺析農(nóng)村“三大糾紛”的起因、難點(diǎn)及對策近年來，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村土地效益明顯增加、水資源日益匱乏，廣西的農(nóng)村土地、山林、水利權(quán)屬糾紛（“三大糾紛”）呈明顯上升趨勢。農(nóng)村“三大糾紛”的增多，已在較大程度上影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全，沖擊了農(nóng)村的社會穩(wěn)定。因此及時(shí)、妥善調(diào)解處理（以下簡稱調(diào)處）農(nóng)村“三大糾紛”，排查化解矛盾，維護(hù)社會政治穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)成為各級政府工作的側(cè)重點(diǎn)。為此，筆者剖析了農(nóng)村“三大糾紛”的起因，總結(jié)調(diào)處存在的困難，并提出一些化解的對策。一、引發(fā)農(nóng)村“三大糾紛”的原因（一）土地政策的混亂和多變是糾紛產(chǎn)生的歷史性原因建國以來，我國農(nóng)村土地政策一直處于混亂和多變狀態(tài)，先后經(jīng)歷了土地改革、合作化、四固定、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和林業(yè)三定等四次大調(diào)整。在此過程中，遺留了大量歷史問題沒有解決，是造成“三大糾紛”發(fā)生的歷史性原因，也是根本性原因。這些問題主要表現(xiàn)在：（1）歷次土地調(diào)整的對象基本上是少量有較高使用價(jià)值的農(nóng)用地（水田、旱地、林地）和宅基地，留下大量的閑置土地（如荒山、荒地）沒有調(diào)整分配或分配不清，實(shí)行“誰先占、誰擁有”的先占制度，造成“無主地”糾紛；（2）在合作化、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”期間，農(nóng)村集體組織的土地界限被打亂，土地權(quán)屬被混亂；（3）1962年四固定時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)地籍管理和測量技術(shù)的落后，一般由經(jīng)辦人以手指界，面積不準(zhǔn)，界址不清，導(dǎo)致相鄰間的界址糾紛；（4）八十年代“林業(yè)三定”時(shí)，由于時(shí)間緊任務(wù)重，許多地方工作不細(xì)致不到位，甚至未完成就收兵，出現(xiàn)不少重發(fā)、漏發(fā)、錯發(fā)、不發(fā)的現(xiàn)象，也引發(fā)了大量的糾紛；（5）由于行政區(qū)劃的調(diào)整，鄉(xiāng)、村、生產(chǎn)隊(duì)的合并、分立，土地權(quán)屬隨之變動，引起了土地所有權(quán)爭議。（二）農(nóng)村土地效益的提升是糾紛增多的現(xiàn)實(shí)性原因近年來，國家不斷出臺了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，加大了對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)得到了很大發(fā)展，農(nóng)村土地的收益增加明顯，土地利用價(jià)值明顯提高。同時(shí)，我區(qū)本來就人多地少，隨著人口的不斷增多，使得土地矛盾日益突出。土地效益的地提升，不僅使以前被掩蓋、被擱置的矛盾糾紛紛紛重新露頭；而且大家對大量以前被閑置的土地權(quán)屬也紛紛主張，而這些土地由于本來就沒有明確的法律依據(jù)和土地界限，爭議不斷。土地效益的提升，使得新老矛盾交織在一起，不可避免的引發(fā)出大量的“三大糾紛”。（三）農(nóng)民法律意識淡薄是糾紛產(chǎn)生的思想性原因土地是農(nóng)民的命根子，隨著農(nóng)村土地效益不斷提升，激發(fā)了農(nóng)民占有更多土地的欲望。一些村民為了利益驅(qū)動，不惜無中生有、編造證據(jù)，甚至無理取鬧，發(fā)動起“三大糾紛”。有的群眾糾紛產(chǎn)生后，由于得不到政府的及時(shí)調(diào)處或調(diào)處達(dá)不到自己愿望便不斷上訪，或破壞生產(chǎn)，你種我拔，互相挖墻基、水利、路面，甚至組織集體械斗，不斷激化矛盾，引發(fā)新的大的矛盾糾紛。二、“三大糾紛”的調(diào)處難點(diǎn)（一）調(diào)查取證難“三大糾紛”大多是歷史遺留問題，由于時(shí)間久遠(yuǎn)，無論政府還是農(nóng)民持有的土地權(quán)證、登記冊等書面材料大多已散落丟失，能保存至今的已少之又少，難以做到“以書為證”。囿于當(dāng)時(shí)地籍管理和測量技術(shù)的落后，歷次土地調(diào)整大多遵循習(xí)慣的經(jīng)營范圍和當(dāng)?shù)亓?xí)俗，以山嶺、分水領(lǐng)、山溝、山坡或小路、大樹、某塊田地等自然參照物為界址，手指為界，由于時(shí)間等因素，這些參照物自然滅失、被毀，或因地名變化，原來的經(jīng)辦人多數(shù)去世，或證人不愿作證，給調(diào)處確定四至范圍造成極大的困難。土地政策的混亂和多變既是糾紛產(chǎn)生的歷史性、根本性原因，也造成調(diào)處工作的最大難點(diǎn)。（二）思想工作難“三大糾紛”大多又發(fā)生在集體與集體之間，雙方參與的人數(shù)眾多，具有群體性的特點(diǎn)。由于農(nóng)民的法律意識淡薄，糾紛產(chǎn)生后思想比較偏激，被調(diào)處人員苦口婆心說服后，矛盾有所緩和時(shí)，又受他人鼓吹反悔，導(dǎo)致調(diào)解不下。多數(shù)群眾抱著“大鬧大得，小鬧小得，不鬧不得”和“法不責(zé)眾”的偏激思想跟著鬧糾紛，極易造成群體性事件。調(diào)處人員面對的不是一兩個(gè)而是一大群當(dāng)事人，說服教育的工作量和困難系數(shù)增加很大。（三）基層組織社會控制力弱現(xiàn)代農(nóng)村處于走向市場經(jīng)濟(jì)的社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部的依賴性日益減少，農(nóng)村基層組織的社會控制力明顯弱化。群眾平時(shí)很少接觸到基層組織，只有發(fā)生糾紛的時(shí)候才找村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決。由于部分鄉(xiāng)村干部廉潔自律不夠，威望不高，在群眾中沒有公信力、說服力、影響力，加之不熟悉調(diào)解業(yè)務(wù)，憑經(jīng)驗(yàn)處理糾紛，結(jié)果自然不能讓群眾心服口服。有的鄉(xiāng)村干部政治覺悟不高，不僅不能及時(shí)化解已經(jīng)發(fā)生的矛盾糾紛，反而基于利益誘因做糾紛的組織者和幕后支持者。反之，近年來農(nóng)村的黑惡勢力、宗族勢力卻有所抬頭，欺行鄉(xiāng)里，群眾迫于淫威，不得不聽他們的話，與基層組織公然對抗。三、化解農(nóng)村“三大糾紛”的對策（一）創(chuàng)新農(nóng)村基層調(diào)處工作機(jī)制。調(diào)處農(nóng)村“三大糾紛”，重心在基層，重點(diǎn)是調(diào)解，一定要把糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。要多用調(diào)解，少用行政裁決。因此，必須在基層政府創(chuàng)新調(diào)處的工作機(jī)制。1、整合工作資源，建立基層綜治信訪維穩(wěn)中心，破解“沒人調(diào)”的難題。整合基層綜治、信訪、維穩(wěn)、司法、公安、法庭、國土資源、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)民政、共青團(tuán)、婦聯(lián)、等部門資源，組建一個(gè)綜治信訪維穩(wěn)中心，具體負(fù)責(zé)包括農(nóng)村“三大糾紛”在內(nèi)的社會矛盾糾紛化解工作。要建立以黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、中心具體負(fù)責(zé)、司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能部門共同參與、社會各方整體聯(lián)動的“大調(diào)解”工作新格局。一定要貫徹“調(diào)解優(yōu)先”理念，綜合運(yùn)用人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接配合，實(shí)行多種力量聯(lián)動、多種方式并舉的方法，把矛盾糾紛化解在基層。2、完善村級矛盾糾紛排查化解制度。要鞏固和完善村級調(diào)解組織，建立以村黨支部書記為主任，村委干部、專職調(diào)解員、村民小組長為成員的村級調(diào)解組織，專職調(diào)解員可從德高望眾、公道正派的村民中推薦聘用，完善調(diào)解組織的各項(xiàng)規(guī)章制度。村級調(diào)解組織定期對矛盾糾紛進(jìn)行排查、分析，做好一般糾紛的調(diào)解工作和重大糾紛的上報(bào)工作。3、加大調(diào)處人員的培訓(xùn)力度。縣級政府要分期分批對綜治信訪維穩(wěn)中心和村級調(diào)解組織的成員進(jìn)行集中培訓(xùn)，培訓(xùn)教員從調(diào)處辦、法制辦、法院、司法局等部門和律師、鄉(xiāng)村優(yōu)秀調(diào)解員中考評產(chǎn)生，重點(diǎn)培訓(xùn)法律知識、調(diào)解技巧、辦案程序、文書寫作等方面內(nèi)容，提高調(diào)處人員的素質(zhì)水平。基層政府要建立和完善中心學(xué)習(xí)例會制度，組織調(diào)處人員定期不定期學(xué)習(xí)法律法規(guī)、政策文件、評點(diǎn)調(diào)解實(shí)例、法律文書，在總結(jié)交流中提高辦事能力。4、建立調(diào)解激勵機(jī)制，實(shí)行調(diào)解個(gè)案補(bǔ)貼辦法。鄉(xiāng)村干部之所以不重視、不愿意調(diào)解矛盾糾紛，一是因?yàn)榕侣闊?，怕得罪群眾；二是調(diào)解花費(fèi)時(shí)間長、精力多，而調(diào)解成功又沒有物質(zhì)、精神獎勵，付出和收獲不成正比。因此，筆者建議借鑒一些地方的經(jīng)驗(yàn)，每年從地方財(cái)政中撥出專項(xiàng)補(bǔ)貼，建立調(diào)解激勵機(jī)制，實(shí)行調(diào)解個(gè)案補(bǔ)貼辦法。鄉(xiāng)村調(diào)解組織每調(diào)解成功一起“三大糾紛”案件，視情況給予一定不等的個(gè)案補(bǔ)貼，激發(fā)調(diào)解人員千方百計(jì)地調(diào)解，實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”的目標(biāo)。（二）完善農(nóng)村土地管理制度“揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪”。面對日益增多的農(nóng)村“三大糾紛”，各級政府應(yīng)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治。首先，要全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，做到“山有其主”。其次，要做好土地調(diào)查，并由人民政府登記造冊，頒發(fā)集體土地所有權(quán)證或使用權(quán)證，建立完善的地籍管理制度，做到“地有其主”。明確土地權(quán)屬，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，才是解決農(nóng)村“三大糾紛”的根本辦法。（三）強(qiáng)化黨和政府在農(nóng)村的社會控制力一是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，提升農(nóng)村基層組織的凝聚力和公信力。首先要“選好人”，選好思想好、素質(zhì)高、有能力、有魂力的農(nóng)村人才進(jìn)村黨支部、村委會班子。其次要加強(qiáng)對村干部的培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)他們執(zhí)行農(nóng)村政策的能力、帶領(lǐng)