對建設(shè)領(lǐng)域工程款拖欠問題的思考

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對建設(shè)領(lǐng)域工程款拖欠問題的思索2007-02-1016:50:06對建設(shè)領(lǐng)域工程款拖欠問題的思索

建設(shè)領(lǐng)域的工程拖欠款，是指發(fā)包單位（業(yè)主）在報告期末根據(jù)合同約定應(yīng)當(dāng)向建筑業(yè)企業(yè)支付而未支付的工程款項(xiàng)，包括根據(jù)合同約定應(yīng)支付的工程進(jìn)度款和工程竣工后應(yīng)支付的工程款項(xiàng)。長期以來，在我國建設(shè)事業(yè)全面快速發(fā)展的同時，由于多方面因素的影響，工程款拖欠問題愈演愈烈。不僅嚴(yán)峻影響了工程建設(shè)的順當(dāng)實(shí)施，而且嚴(yán)峻破壞了社會經(jīng)濟(jì)秩序，惡化了企業(yè)交易信用環(huán)境，導(dǎo)致了企業(yè)拖欠農(nóng)夫工工資的加劇，給社會帶來不穩(wěn)定因素，敗壞了社會風(fēng)氣。因此，作為政府行政主管部門，必需仔細(xì)探討和思索這一問題。

一、拖欠工程款的危害

工程款拖欠問題由來已久，國家有關(guān)部門也曾實(shí)行了嚴(yán)厲的措施，對當(dāng)時清理拖欠工程款和防止新的拖欠起到了肯定作用。但由于多種緣由，拖欠工程款的問題始終未能得到根治。由于拖欠工程款的日益加劇，給整個建筑行業(yè)乃至社會的經(jīng)濟(jì)秩序及穩(wěn)定都帶來了嚴(yán)峻的危害：

⒈債務(wù)鏈拉長，形成了大量的“三角債”。目前，一方面是建筑業(yè)企業(yè)被大量的拖欠工程款，另一方面建筑業(yè)企業(yè)又拖欠分包企業(yè)的工程款、材料設(shè)備供應(yīng)廠商的購貨款、農(nóng)夫工工資和國家稅款、銀行貸款。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：截至某年底，我縣拖欠建設(shè)工程款總額近余萬元，其中黨政機(jī)關(guān)和部門拖欠工程款約余萬元，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拖欠工程款余萬元，二者合計(jì)占拖欠工程款以上，由此引發(fā)建筑業(yè)企業(yè)拖欠農(nóng)夫工工資約萬元。大量“三角債”的產(chǎn)生，引發(fā)了多頭的債務(wù)糾紛，造成了社會信用關(guān)系的極大扭曲，還掩蓋了因建設(shè)資金不足而盲目建設(shè)的問題，破壞了正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序。同時，引發(fā)了大量拖欠農(nóng)夫工工資，造成農(nóng)夫工集體上訪，群體性事務(wù)屢有發(fā)生，嚴(yán)峻危及到了社會穩(wěn)定。

⒉造成國有資產(chǎn)嚴(yán)峻流失，影響建筑業(yè)的改革和發(fā)展。很多企業(yè)，由于工程款被大量拖欠，只能依靠增加貸款組織生產(chǎn)，背負(fù)沉重的貸款利息，使企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，嚴(yán)峻影響了企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的更新和技術(shù)進(jìn)步，并造成企業(yè)骨干和技術(shù)人才大量流失，效益連年滑坡。

⒊層層轉(zhuǎn)嫁工程風(fēng)險，給工程質(zhì)量埋下隱患。有的建筑業(yè)企業(yè)為轉(zhuǎn)嫁拖欠工程款的風(fēng)險，將工程分包給技術(shù)管理水平較低的企業(yè)甚至是包工頭，結(jié)果在工程施工中偷工減料，使工程質(zhì)量水平大大降低，甚至留下了平安隱患。此外，由于拖欠工程款，致使很多項(xiàng)目難以順當(dāng)進(jìn)行，出現(xiàn)了大量的“爛尾樓”和“胡子工程”，嚴(yán)峻影響了投資效益的正常發(fā)揮。

⒋增加了企業(yè)壞賬的風(fēng)險，簡單滋生腐敗現(xiàn)象。有的拖欠款幾乎不能收回，遇有欠債單位倒閉、破產(chǎn)或經(jīng)辦人變更、機(jī)構(gòu)解散等其他狀況，欠款就更難收回，造成大量的壞賬損失。因此，有的企業(yè)為了早日回收投資成本，就想方設(shè)法拉籠建設(shè)業(yè)主，投其所好，甚至進(jìn)行賄賂。

二、工程款拖欠的緣由分析

工程拖欠款問題的產(chǎn)生和惡化緣由是多方面的，既有社會大環(huán)境的因素也有其自身特點(diǎn)。筆者認(rèn)為其主要緣由是：

⒈建筑市場的法制不健全，解決拖欠工程款缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

《建筑法》第十八條其次款規(guī)定：“發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同的約定，剛好撥付工程款項(xiàng)?！钡摲ㄖ袑@類違法行為應(yīng)擔(dān)當(dāng)何種法律責(zé)任卻沒有相應(yīng)的條款規(guī)定?！逗贤ā返跅l規(guī)定：“發(fā)包人未根據(jù)約定支付價款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價款。發(fā)包人逾期不支付的，除根據(jù)建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價、拍賣的以外，承包人可以和發(fā)包人協(xié)議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。建設(shè)工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償?！弊罡呷嗣穹ㄔ耗衬暝乱沧龀隽怂痉ㄕf明。但目前通過司法途徑解決拖欠工程款的企業(yè)很少，勝利的案例也很少。加之建筑業(yè)企業(yè)不情愿打官司。很多企業(yè)擔(dān)憂打官司，不但會得罪當(dāng)事人，還會造成一系列的連鎖反映，影響今后在建筑市場上承接工程業(yè)務(wù)。其次，打官司的時間長、成本高，不僅耗費(fèi)大量人力、財(cái)力等，即使勝訴在法院執(zhí)行時也有很大難度。如某市××房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，業(yè)主拖欠施工單位工程款萬元，施工單位向法院起訴，經(jīng)法院判決后仍拿不到工程款，但預(yù)售房的客戶多次到市政府集會反映，市政府有關(guān)部門為穩(wěn)定社會而責(zé)令施工單位無條件復(fù)工。某市××公司被另外一個市的區(qū)政府和縣交通局分別拖欠工程款萬元、萬元，法院判決已兩三年但迄今仍未得到執(zhí)行。另外，政府投資工程中的公益性（非經(jīng)營性）項(xiàng)目，按其性質(zhì)不宜折價或拍賣，不適用于《合同法》第條，目前對這部分工程如何解決拖欠工程款的問題尚無法律依據(jù)。再次，現(xiàn)行的法律法規(guī)缺乏對工程竣工決算的期限、方式等規(guī)定，使施工合同有關(guān)條款的訂立缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)，造成一些工程款的合同糾紛難以判定。同時，《刑法》也缺少對債務(wù)人的刑事追究條款。個別業(yè)主不講信用甚至鉆法律和合同的空子，利用建筑業(yè)企業(yè)怕打官司的怯懦心理，有意以拖延結(jié)算時間或苛求質(zhì)量有問題等方式拖欠工程款。

⒉建筑市場供求關(guān)系嚴(yán)峻失衡，企業(yè)自我愛護(hù)和行業(yè)自律實(shí)力較弱。

建筑業(yè)企業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)，生產(chǎn)領(lǐng)域廣袤，在大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中容納了大量的就業(yè)人員。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村建筑隊(duì)異軍突起，致使全國建筑業(yè)勞動隊(duì)伍快速擴(kuò)大，隊(duì)伍出現(xiàn)嚴(yán)峻膨脹，干脆導(dǎo)致了建筑領(lǐng)域的不良競爭。很多建設(shè)項(xiàng)目，為了本身的利益，利用建設(shè)市場競爭激烈、僧多粥少的機(jī)會，要求施工企業(yè)墊資建設(shè)。同時，在簽訂合同時往往附加某些不同等條款，甚至簽訂“陰陽合同”，致使建筑業(yè)企業(yè)在承接工程初期即處于特別不利的弱勢地位，甚至陷入難以回避的合同“陷阱”。此外，一些建筑業(yè)企業(yè)合同意識不強(qiáng)，往往因工程質(zhì)量、工期等問題造成雙方扯皮，致使工程款遲遲不能結(jié)算。行業(yè)協(xié)會的自律和愛護(hù)企業(yè)的實(shí)力較弱。

⒊社會信用體系不健全，缺乏有效的失信約束和懲處機(jī)制。

市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)和法制經(jīng)濟(jì)，社會運(yùn)行的基礎(chǔ)之一是信用體系。我國由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，市場信用交易不發(fā)達(dá)，加上國家信用管理體系不完善，相關(guān)的法律法規(guī)和失信懲處機(jī)制不健全，導(dǎo)致社會上信用缺失行為盛行，反映在建設(shè)領(lǐng)域，加劇了拖欠款問題的惡化。

⒋監(jiān)督不到位，執(zhí)法不夠嚴(yán)格。

代表政府行使權(quán)力的有關(guān)職能部門沒有按雙向負(fù)責(zé)的原則對市場主體實(shí)施全面有效的監(jiān)督。如建設(shè)主管部門對施工企業(yè)的資質(zhì)、工程質(zhì)量、平安、現(xiàn)場管理等實(shí)施了較為嚴(yán)格的監(jiān)督，而對業(yè)主的資金到位狀況缺乏有效的限制；有關(guān)審查、監(jiān)督部門，對撥款不剛好和拖欠工程款沒有實(shí)行監(jiān)控措施，只注意愛護(hù)業(yè)主的利益而忽視了施工企業(yè)的利益，其監(jiān)督顯失公允。甚至在實(shí)際操作中，不依法辦事，資金來源不落實(shí)照樣審批立項(xiàng)。不按合同剛好撥付工程款以致拖欠工程款，也沒有受到法律的有效約束，為一些不法開發(fā)商和不具備資金支付實(shí)力的業(yè)主大開便利之門。

三、解決拖欠工程款的對策和措施

工程拖欠款問題的解決是一個錯綜困難的問題，須要全社會各方面的共同努力?，F(xiàn)階段，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合整頓和規(guī)范建筑市場秩序工作，采納法律的、經(jīng)濟(jì)的和必要的行政手段，治標(biāo)和治本相結(jié)合，對其實(shí)施綜合整治。

一是要在全社會加強(qiáng)誠信教化，大力發(fā)展資信評估業(yè)。一方面要根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的確定》的要求，加強(qiáng)對公民進(jìn)行長久的誠懇守信的道德教化，在全社會形成良好的道德風(fēng)尚，帶動和促進(jìn)社會風(fēng)氣的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。另一方面，對企業(yè)、個人的信用進(jìn)行評級，促進(jìn)它們在經(jīng)營活動中始終堅(jiān)持講信用、守信用、履行信用契約，保持良好的信用狀況。建立和加快資信評估業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)對維護(hù)社會信用秩序的監(jiān)督、促進(jìn)作用。

二是要完善法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度。我國的《刑法》、《民法》對惡意拖欠、逃廢債務(wù)缺乏嚴(yán)格的懲處措施，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行修改，增加強(qiáng)制性懲處措施，使失信者受到法律嚴(yán)懲，以充分發(fā)揮法律對信用關(guān)系的剛性保障作用。同時，各職能部門要依法履行職責(zé)，加大嚴(yán)格執(zhí)法的力度。對于拖欠工程款和農(nóng)夫工工資的建設(shè)單位和建筑業(yè)企業(yè)，建設(shè)部門要向社會公布，并通知工商、安排、財(cái)政、國土、房產(chǎn)、銀行等部門和機(jī)構(gòu)。對不能在限期內(nèi)支付所拖欠工程款的建設(shè)單位，其新建和在建的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)部門不能為其辦理規(guī)劃審批、施工許可和竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，房產(chǎn)部門不能為其辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)；對凡存在克扣和惡意拖欠民工工資的單位，由工商行政管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照，取消其市場準(zhǔn)入資格；安排部門停止其工程審批立項(xiàng)；國土部門不予辦理用地手續(xù)；銀行要將其列入信用不良單位，依法削減授信額度或者不供應(yīng)授信。

三是要強(qiáng)化監(jiān)控，杜絕資金不到位工程進(jìn)入建筑市場。安排、建設(shè)部門要嚴(yán)格項(xiàng)目審批管理，對房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和政府投資的經(jīng)營性工程項(xiàng)目，要嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度，項(xiàng)目資本金不得低于國家規(guī)定的比例，且后續(xù)資金來源應(yīng)有保障。項(xiàng)目資本金不足的，不批準(zhǔn)其立項(xiàng)，不頒發(fā)施工許可證。要防止一些地方利用拖欠工程款掩蓋建設(shè)資金不足的沖突，搞“形象工程”和“政績工程”。工商、建設(shè)部門要依法查處抽逃項(xiàng)目資本金的行為。要強(qiáng)化監(jiān)控力度（尤其要強(qiáng)化銀行在工程建設(shè)中的監(jiān)控力度）、實(shí)施審批工程責(zé)任追究制度，杜絕資金不到位工程進(jìn)入建筑市場，從根本上遏制“拖欠、墊資”等現(xiàn)象的擴(kuò)散擴(kuò)大，從源頭上防止發(fā)生新的拖欠。

四是要提高建筑市場“準(zhǔn)入”門檻。建設(shè)部門要加強(qiáng)建筑市場的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行建筑業(yè)企業(yè)市場準(zhǔn)入和清出制度，有效限制建筑業(yè)企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人員總數(shù)，遏制建筑市場的惡性競爭；要根據(jù)新的市場準(zhǔn)入原則，杜絕不符合條件的企業(yè)和人員從事建筑業(yè)，從源頭上限制隊(duì)伍總量；清理、整頓和考核、培訓(xùn)現(xiàn)有的建筑隊(duì)伍，對沒有實(shí)力、不能適應(yīng)現(xiàn)代化競爭的隊(duì)伍清理分流；同時實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)部行業(yè)管理體系，形成在不同層次各自進(jìn)行競爭和協(xié)作的市場格局，避開資質(zhì)趨同，使建筑業(yè)真正做大做強(qiáng)。

五是要規(guī)范企業(yè)行為，增加企業(yè)的工程風(fēng)險防范意識和自我愛護(hù)實(shí)力。建筑業(yè)企業(yè)要根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，加快企業(yè)改革步伐，轉(zhuǎn)化企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，在市場競爭中不斷提升其競爭力和工程風(fēng)險防范意識。在承攬工程時要進(jìn)行充分的工程項(xiàng)目