公共管理學(xué) 第四章 中央和地方關(guān)系

第四章

中央與地方政府關(guān)系1第四章中央與地方政府關(guān)系1.國(guó)外中央與地方政府的模式2.轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)中央與地方政府關(guān)系3.中國(guó)的中央與地方政府體制4.中國(guó)中央與地方政府關(guān)系改革2中央與地方關(guān)系涉及一個(gè)國(guó)家的中央政府和地方政府之間的立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等關(guān)系，它們彼此之間不可分割、相互聯(lián)系而又相互制約。中央與地方關(guān)系不僅包括中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還包括建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的政治關(guān)系。我國(guó)中央與地方的關(guān)系，一直是政府部門及理論界所關(guān)注的重大問(wèn)題。3第四章中央與地方政府關(guān)系西方國(guó)家中央與地方關(guān)系的三種實(shí)踐模式聯(lián)邦分權(quán)模式單一集權(quán)模式單一分權(quán)模式西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理中央與地方關(guān)系的共同點(diǎn)其他國(guó)家處理中央與地方政府關(guān)系的兩種極端模式前蘇聯(lián)的高度集權(quán)體制前南斯拉夫改革過(guò)程中的地方過(guò)度分權(quán)4國(guó)外中央與地方政府的模式5聯(lián)邦分權(quán)模式代表國(guó)家：現(xiàn)代美國(guó)、德國(guó)（全世界共二十多國(guó)）特點(diǎn)：1.實(shí)行時(shí)間長(zhǎng)、模式成熟2.中央（聯(lián)邦）與地方（州）權(quán)力范圍劃分法律化3.中央與地方分權(quán)協(xié)作型的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)4.中央與地方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制具有靈活性5.中央和地方關(guān)系的調(diào)整呈現(xiàn)雙重過(guò)程一方面聯(lián)邦政府權(quán)力擴(kuò)張，另一方面州政府和地方職能擴(kuò)張。在中央保持和加強(qiáng)對(duì)于收入資源的控制權(quán)的同時(shí)，地方財(cái)政支出責(zé)任的明顯增加。中央在保持宏觀調(diào)控方面的責(zé)任和權(quán)威的同時(shí)，把部分職權(quán)有條件地轉(zhuǎn)移給地方政府。聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系由分離走向相互依賴、相互合作、相互滲透和相互協(xié)調(diào)。6代表國(guó)家：法國(guó)特點(diǎn)：1.中央與地方的權(quán)力關(guān)系是一種委托——代理關(guān)系2.中央通過(guò)行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的方式對(duì)地方代議機(jī)關(guān)和地方行政長(zhǎng)官實(shí)施有效監(jiān)督3.地方政府的法律地位、行政地位和財(cái)政地位呈現(xiàn)一種不斷提高的發(fā)展趨勢(shì)單一集權(quán)模式法國(guó)憲法規(guī)定，法國(guó)是一個(gè)“單一制”的地方分權(quán)的國(guó)家，地方政府所行使的權(quán)力是中央政府所讓與的權(quán)力。地方分權(quán)是指中央將一部分涉及地方利益的行政權(quán)力及行使這些權(quán)力的必要物質(zhì)手段轉(zhuǎn)交給由直接普選產(chǎn)生的地方行政機(jī)關(guān)。地方權(quán)力的性質(zhì)是不具有中央權(quán)力性質(zhì)的一種地方自治權(quán)。這意味著地方分權(quán)在法國(guó)進(jìn)入不斷調(diào)整時(shí)期。地方權(quán)力的擴(kuò)大主要表現(xiàn)在地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力和公共行政權(quán)力方面。7代表國(guó)家：現(xiàn)代英國(guó)、戰(zhàn)后日本特點(diǎn)：1.地方政府職權(quán)范圍確定的法律化和程序化，在此過(guò)程中，國(guó)會(huì)起著重要作用2.政黨在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用3.中央與地方關(guān)系存在一種內(nèi)在的相互依賴關(guān)系4.總體趨勢(shì)是走向集權(quán)單一分權(quán)模式中央主要通過(guò)財(cái)政控制的手段來(lái)達(dá)到集權(quán)的政策目標(biāo)，中央政府通過(guò)對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)貼所進(jìn)行的控制是最核心的控制。8西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理中央與地方關(guān)系的共同點(diǎn)第一，在中央與地方關(guān)系中，中央政府占主導(dǎo)地位，中央政府不同程度地運(yùn)用其政治和經(jīng)濟(jì)的特殊優(yōu)勢(shì)影響地方政府。第二，地方政府具有相當(dāng)?shù)淖灾餍?，地方政府的職能不能擴(kuò)大，普遍存在著有限自治。第三，協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的基本手段是法制和財(cái)政控制。法制原則是西方各國(guó)協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系所奉行的基本原則。9前蘇聯(lián)的高度集權(quán)體制指斯大林執(zhí)政時(shí)期的聯(lián)邦制扭曲蛻變而形成的個(gè)人高度集權(quán)體制在政治上，對(duì)各加盟共和國(guó)實(shí)行高壓政策如，在農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)中，強(qiáng)迫各族農(nóng)民加入集體農(nóng)莊，對(duì)反對(duì)者以種種罪名加以鎮(zhèn)壓或放逐；在“大清洗”中，許多少數(shù)民族干部和知識(shí)分子含冤致死，還涉及大批工農(nóng)群眾。在經(jīng)濟(jì)上，各加盟共和國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力很小1936年，中央管理企業(yè)的產(chǎn)值占全蘇工業(yè)總產(chǎn)值的89%，各加盟共和國(guó)管理的企業(yè)產(chǎn)值僅占11%。到勃列日涅夫時(shí)期，各加盟共和國(guó)有權(quán)支配的工業(yè)產(chǎn)值只占全蘇工業(yè)總產(chǎn)值的10%左右。在政治文化上，強(qiáng)制推行大俄羅斯沙文主義前蘇聯(lián)當(dāng)局不承認(rèn)當(dāng)年對(duì)少數(shù)民族的征服和壓迫，而把它說(shuō)成是“解放”和“自愿歸并”，還大力頌揚(yáng)沙俄時(shí)代擴(kuò)疆有功的統(tǒng)帥，而當(dāng)少數(shù)民族贊揚(yáng)本民族抗擊英雄人物時(shí)，則被譴責(zé)為“民族主義”。10前南斯拉夫的地方過(guò)度分權(quán)指前南斯拉夫在地方分權(quán)改革中走入了分權(quán)過(guò)度的極端把權(quán)力下放絕對(duì)化前南斯拉夫的地方分權(quán)走入了絕對(duì)分權(quán)的誤區(qū)，各共和國(guó)和自治省行使具體的決策權(quán)和管理權(quán)，而是從根本上否定中央集權(quán)的必要性，甚至提出了國(guó)家應(yīng)立刻開(kāi)始消亡的理論。把民族差異絕對(duì)化前南斯拉夫在實(shí)際分權(quán)過(guò)程中，片面強(qiáng)調(diào)和實(shí)行民族平等原則，走入了將民族差異絕對(duì)化的歧途，導(dǎo)致各共和國(guó)和自治省的權(quán)限和獨(dú)立性無(wú)限膨脹，形成分權(quán)—不滿—再分權(quán)的惡性循環(huán)。同時(shí)，由于民族差異被絕對(duì)化，各民族尋求共同點(diǎn)和一體化的要求失去合法性，本民族內(nèi)部的認(rèn)同超過(guò)了對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，變得至高無(wú)上，所以聯(lián)邦中央再多的讓權(quán)也無(wú)法滿足各民族擴(kuò)大權(quán)力的要求。11啟示在民族關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的多民族國(guó)家中，要妥善處理好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，在二者之間尋找動(dòng)態(tài)平衡。在復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境下，由中央與地方關(guān)系處理不當(dāng)所引致的民族問(wèn)題很可能被政治化和國(guó)際化，最終成為導(dǎo)致聯(lián)邦解體的重要因素。國(guó)外中央與地方政府的模式12轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)中央與地方政府關(guān)系中央與地方權(quán)力分配的簡(jiǎn)要回顧轉(zhuǎn)型期我國(guó)中央與地方政府權(quán)力分配存在的主要問(wèn)題轉(zhuǎn)型期中央與地方權(quán)力分配應(yīng)堅(jiān)持的原則13中央與地方關(guān)系的本質(zhì)是建立在一定利益基礎(chǔ)上的。國(guó)家利益與地方利益之間的一種利益關(guān)系，其核心是中央代表的國(guó)家利益與地方代表的地方利益兩者之間的利益均衡問(wèn)題。而這種利益均衡問(wèn)題在我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式既定的前提下（即實(shí)行單一制），主要表現(xiàn)為中央與地方的權(quán)限劃分問(wèn)題，即權(quán)力如何分配。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)中央與地方政府關(guān)系14中央與地方權(quán)力分配的簡(jiǎn)要回顧

階段時(shí)間特點(diǎn)中央集權(quán)制的建立建國(guó)到57年上半年調(diào)整行政區(qū)劃，集中地方權(quán)力，形成強(qiáng)有力的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)增設(shè)和加強(qiáng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門，實(shí)行“條條管理”，將工業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)投資、物資管理、人事、財(cái)政管理等主要權(quán)限掌握在國(guó)家部委手中變化和調(diào)整階段57年下半年到78年變化不定，始終在集權(quán)—放權(quán)之間搖擺，但總的來(lái)說(shuō)，以中央集權(quán)居多，即使是放權(quán)，也是中央所做的單方面調(diào)整，地方始終處于被動(dòng)地位死亂循環(huán)，“一放就亂，一收就死”的惡性循環(huán)轉(zhuǎn)型階段78年至今通過(guò)改革立法體制，中央向地方下放立法權(quán)，使地方在不違背憲法和國(guó)家法律的前提下，可以制定地方法規(guī)和地方規(guī)章通過(guò)改革經(jīng)濟(jì)管理體制，中央向地方下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，包括物資調(diào)配權(quán)、投資項(xiàng)目審批權(quán)、利用外資權(quán)等通過(guò)改革財(cái)政管理體制，擴(kuò)大了地方財(cái)政自主權(quán)通過(guò)改革干部人事制度，擴(kuò)大了地方干部人事任免權(quán)15轉(zhuǎn)型期我國(guó)中央與地方政府權(quán)力分配存在的主要問(wèn)題

1.集權(quán)與分權(quán)同時(shí)存在問(wèn)題進(jìn)一步增加了理順中央與地方關(guān)系的難度和復(fù)雜性2.在權(quán)力下放的改革中出現(xiàn)梯度分權(quán)問(wèn)題東重西輕的梯度分權(quán)格局：東南沿海一帶權(quán)力下放較大中西部地區(qū)則下放較小。3.縱向權(quán)力下放與橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整嚴(yán)重脫節(jié)從而不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。4.權(quán)力下放不到位其中最突出的問(wèn)題是下放給企業(yè)的權(quán)力被地方政府層層截留。5.中央與地方的權(quán)限劃分缺乏明確的法律規(guī)定和穩(wěn)定的制度安排權(quán)力下放不規(guī)范、不配套、監(jiān)督和制約的缺位，地方出現(xiàn)濫用權(quán)力和以權(quán)謀私。6.財(cái)政下放過(guò)度嚴(yán)重削弱中央宏調(diào)能力，對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。16中央與地方職能劃分理論原則效率原則如鐵路航空能源等，規(guī)模經(jīng)濟(jì)，中央集中管，比地方分散管，更有效率，屬中央職能受益范圍如公用、治安等，受益對(duì)象是當(dāng)?shù)毓姡瑢俚胤铰毮芡獠啃栽瓌t如教育正外部性，地方不愿；污染有負(fù)外部性，外地管不了，需中央介入，屬共有職能公平（均等化）原則如再分配、區(qū)域發(fā)展，地方能力有限，也不愿為他人“買單”，這類職能不應(yīng)地方承擔(dān)，最好是中央財(cái)力與職能相匹配（事權(quán)財(cái)權(quán)）原則有多少職能，有多少財(cái)力17中國(guó)的中央和地方政府體制中央政府體制概述中國(guó)的中央政府體制中國(guó)的地方政府體制省級(jí)政府體制市級(jí)政府體制計(jì)劃單列市（副省級(jí)市）政府體制縣級(jí)政府體制市、縣級(jí)政府體制的特點(diǎn)和作用中國(guó)地方政府體制改革新設(shè)想18中國(guó)的中央和地方政府體制所謂政府體制，一般是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分等方面的體系和組織原則，是政治制度的外在表現(xiàn)和實(shí)施形式。我國(guó)實(shí)行的是高度集中與一體化的政府體制，代表最高權(quán)力的中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家行政權(quán)力的行使，負(fù)責(zé)國(guó)家重大政策的制定，地方政府負(fù)責(zé)中央決策的執(zhí)行，并管理一定的地方社會(huì)事務(wù)。19定義一個(gè)國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分、活動(dòng)方式和組織形式等制度的總稱。類型中央政府體制概述內(nèi)閣制源于18世紀(jì)初期的英國(guó)，代表國(guó)如日本、聯(lián)邦德國(guó)、加拿大、印度、斯里蘭卡等?？偨y(tǒng)制源于18世紀(jì)末期的美國(guó)，代表國(guó)如印度尼西亞、巴基斯坦、加蓬、盧旺達(dá)、肯尼亞、墨西哥、巴西、智利等。委員制源于19世紀(jì)中期的瑞士，該國(guó)至今仍保持這種中央政府的組織形式。它集內(nèi)閣制和總統(tǒng)制的特點(diǎn)于一身。20中央政府體制概述前蘇聯(lián)等東歐國(guó)家的中央政府體制的組織形式可分為如下幾種：部長(zhǎng)會(huì)議體制它是前蘇聯(lián)從1946年把最高行政機(jī)關(guān)人民委員會(huì)改稱為部長(zhǎng)會(huì)議而建立的一種中央政府形式。國(guó)務(wù)院體制它是我國(guó)由建國(guó)初期的中央人民政府政務(wù)院演變而來(lái)，并于1954年正式建立中央人民政府的組織形式。政務(wù)院體制它是朝鮮民主主義人民共和國(guó)以主席為國(guó)家元首、以總理為政府首腦的，由政務(wù)院行使國(guó)家行政權(quán)力的中央政府的組織形式。21中國(guó)中央政府體制的組織形式中央政府是中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)由下列人員組成：總理，副總理若干人，國(guó)務(wù)委員若干人，各部部長(zhǎng)，各委員會(huì)主任，審計(jì)長(zhǎng)，秘書(shū)長(zhǎng)《憲法》第89條規(guī)定：國(guó)務(wù)院行使包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等各個(gè)方面的18在項(xiàng)職權(quán)。國(guó)務(wù)院實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的全面工作，召集和主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)院全體會(huì)議。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制22中國(guó)的地方政府體制中國(guó)目前的地方政府體制是“省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”四級(jí)政府體系中國(guó)地方政府組織體制的特點(diǎn)1、在堅(jiān)持議行合一體制下，議決權(quán)與執(zhí)行權(quán)分別由兩個(gè)機(jī)關(guān)承擔(dān)；2、在兼具地方行政體與地方自治體制特點(diǎn)下，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方的權(quán)力；3、行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；4、從權(quán)力來(lái)源講，目前中國(guó)地方行政機(jī)關(guān)是雙重領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)體制23省級(jí)政府體制中國(guó)的一級(jí)行政區(qū)劃，地方最高行政區(qū)域名。源于元代實(shí)行的省制度。省級(jí)人民政府即包含省、自治區(qū)、直轄市三類人民政府。1952年11月15日，中央人民政府委員會(huì)決定，將原作為最高一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)兼中央人民政府代表機(jī)關(guān)的各大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))改為行政委員會(huì)，僅作為中央人民政府代表機(jī)關(guān)。此后，省級(jí)人民政府便成為最高一級(jí)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。24省級(jí)政府地位的具體表現(xiàn)第一，作為省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)省級(jí)人民政府除了必須執(zhí)行憲法、法律與行政法規(guī)以及最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)的決議、決定外，還必須執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和決議，向本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。第二，作為隸屬中央人民政府的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)省級(jí)人民政府必須服從國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)。這主要體現(xiàn)在，省級(jí)人民政府必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、命令與決定，向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定中央和省級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分，并有權(quán)改變或撤銷省級(jí)人民政府作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。第三，省級(jí)人民政府是最高一級(jí)的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)有權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等各級(jí)人民政府的工作，統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)等行政事務(wù)。中央要在全國(guó)實(shí)施統(tǒng)一、有效的領(lǐng)導(dǎo)，就必須合理界定中央與地方的權(quán)限，理順中央與地力的關(guān)系，充分發(fā)揮省級(jí)人民政府這個(gè)最高一級(jí)的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的作用。25(一)執(zhí)行權(quán)執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議，執(zhí)行國(guó)務(wù)院下達(dá)的決定和命令，并保證其在本行政區(qū)域內(nèi)有效、順利地貫徹實(shí)施。(二)管理權(quán)全面管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)行政事務(wù)。如執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。(三)地方行政立法和制令權(quán)根據(jù)法律、行政法規(guī)和本級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，制定行政規(guī)章，以及規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。省級(jí)政府的職權(quán)26(四)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)全面領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作；依據(jù)法律的規(guī)定，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員；改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。(五)保護(hù)權(quán)保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利。省級(jí)政府的職權(quán)27市級(jí)政府體制概念廣義的市級(jí)政府：包括直轄市政府、地級(jí)市政府和縣級(jí)市政府，但從行政地位來(lái)看，直轄市政府相當(dāng)于省級(jí)人民政府，而縣級(jí)市政府則相當(dāng)于縣級(jí)人民政府。狹義的市級(jí)政府體制：?jiǎn)沃傅丶?jí)市政府體制。市級(jí)政府的組成：地級(jí)市人民政府由市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任等組成。市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)均由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，其他組成人員由市長(zhǎng)提名，本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)決定，報(bào)省級(jí)人民政府備案。在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，副市長(zhǎng)的個(gè)別任免由本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)決定，地級(jí)市人民政府每屆任期5年。28執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決議，執(zhí)行國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府的決議和命令。規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令。有的市人民政府還有權(quán)制定行政規(guī)章。全面領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和各項(xiàng)行政事務(wù)。保護(hù)國(guó)家、集體和公民個(gè)人的一切正當(dāng)權(quán)益。領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督所屬各工作部門和區(qū)、縣人民政府的工作，改變或撤銷它們不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定。辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。對(duì)于設(shè)在本行政區(qū)域內(nèi)而不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)和企、事業(yè)單位，地市級(jí)人民政府當(dāng)協(xié)助它們開(kāi)展工作，并監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和政策。地級(jí)市政府的行政職權(quán)29計(jì)劃單列市（副省級(jí)市）政府體制形式上與地級(jí)市差別不大，仍在省的領(lǐng)導(dǎo)下，不是獨(dú)立層級(jí)但行政級(jí)別為副省級(jí)，故享有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所能夠享有的相當(dāng)多的優(yōu)惠條件“單列”的內(nèi)容主要有：經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)計(jì)劃全部單列，直接納入全國(guó)計(jì)劃體系中，綜合平衡，統(tǒng)籌安排；賦予其在制定和執(zhí)行計(jì)劃、管理經(jīng)濟(jì)方面相當(dāng)于省一級(jí)的權(quán)限，即省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)30縣級(jí)政府體制1.縣級(jí)政府主要包括（1）縣人民政府。是一級(jí)地方人民政府，直接由省級(jí)人民政府管轄。1983年開(kāi)始實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，縣人民政府一般由市人民政府直接管轄。（2）市轄區(qū)人民政府。按照有關(guān)規(guī)定，中等以上城市可分區(qū)，區(qū)人民政府為縣級(jí)，但是直轄市下設(shè)的區(qū)人民政府的行政級(jí)別為地市級(jí)。（3）縣級(jí)市人民政府?？h級(jí)市人民政府也就是不設(shè)區(qū)的市人民政府。2.縣級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)（1）組成：1979年后，縣級(jí)政府由縣長(zhǎng)（市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)）、副縣長(zhǎng)（副市長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)）和局長(zhǎng)、科長(zhǎng)組成，每屆任期5年。除局長(zhǎng)、科長(zhǎng)外，均由縣級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。（2）機(jī)構(gòu)設(shè)置：根據(jù)工作的需要，遵循精干、高效原則，依法設(shè)立必要的行政機(jī)構(gòu)，一般不超過(guò)30個(gè)。機(jī)構(gòu)稱局或科，其設(shè)立、增、減或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。31市、縣級(jí)政府體制的特點(diǎn)我國(guó)市政府體制的最大特點(diǎn)是“市管縣體制”，即由中心地級(jí)市對(duì)其周圍縣市實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。它以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動(dòng)周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體的區(qū)域整體。32市、縣級(jí)政府體制的作用1.城市化進(jìn)程得以加速，中心城市發(fā)展迅猛計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，城鄉(xiāng)處于嚴(yán)重分離狀，城市發(fā)展緩慢。1983年實(shí)行市管縣體制后，國(guó)務(wù)院和民政部提出了內(nèi)部掌握?qǐng)?zhí)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件，這大大加快了我國(guó)城市化的發(fā)展速度。2.縮小了政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，提高了行政效率市管縣前，省縣之間準(zhǔn)層次機(jī)構(gòu)——地區(qū)行署基本上對(duì)應(yīng)著每一個(gè)省級(jí)部門，除人大和政協(xié)等機(jī)構(gòu)外，與所駐城市機(jī)構(gòu)重合，冗員過(guò)多。1983年實(shí)行市管縣體制后，取消地區(qū)行政公署，基本上達(dá)到了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、緊縮編制、提高行政效率的目的。3.改變了省縣之間準(zhǔn)層次機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期虛實(shí)不定和缺乏法律主體地位的尷尬局面新中國(guó)誕生以來(lái)，地區(qū)行政地位一直虛實(shí)不定。市管縣體制雖然也沒(méi)有得到憲法的確認(rèn)，但憲法對(duì)直轄市和較大的市分為區(qū)、縣的規(guī)定給其發(fā)展留有很大空間。其稅收、財(cái)政也在一定的制度規(guī)定下實(shí)現(xiàn)了與省、中央的合理分割，形成了一定意義上的地方財(cái)政。33市、縣級(jí)政府體制的作用4.規(guī)模經(jīng)濟(jì)得以壯大市縣分治造成的行政隔絕和城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)壁壘，阻礙了貿(mào)易交流和資源流動(dòng)，城市的資金人才、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)無(wú)法充分發(fā)揮。市領(lǐng)導(dǎo)縣后,行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)范圍迅速擴(kuò)大，在市場(chǎng)體系發(fā)育不成熟的條件下實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素在行政區(qū)范圍內(nèi)的優(yōu)化組合，城鄉(xiāng)、市縣的優(yōu)勢(shì)得以互補(bǔ)。5.分割的區(qū)域經(jīng)濟(jì)趨于統(tǒng)一我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行市縣分治的行政管理體制，城市在與周圍農(nóng)村的分割中孤立發(fā)展，形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的條塊分割和城鄉(xiāng)分割，也制約了城市化的發(fā)展進(jìn)程。市管縣體制為城市提供了較大的發(fā)展空間，造就了許多開(kāi)放式、網(wǎng)絡(luò)式的經(jīng)濟(jì)區(qū)，城鄉(xiāng)之間擺脫了地方保護(hù)主義的束縛，城市自主發(fā)展權(quán)迅速擴(kuò)大。這一時(shí)期，城市為農(nóng)村的教育、科技、衛(wèi)生等工作也都提供了十分寶貴的資源。34中國(guó)地方政府體制改革新設(shè)想市管縣體制的缺陷我國(guó)地方行政區(qū)劃體制改革的新設(shè)想實(shí)行省直管縣市的扁平化公共行政體制35市管縣體制的缺陷1.管理層次過(guò)多，行政管理成本高實(shí)行市管縣體制之前，行政層級(jí)由中央、省、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)組成，這是憲法確認(rèn)的基本結(jié)構(gòu)體系，省縣之間的地區(qū)行署只是省級(jí)派出的虛級(jí)建制。市管縣（市）后，省縣之間的層次由虛變實(shí)，行政層次變?yōu)橛芍醒?、省、市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)組成。2.發(fā)展中國(guó)家獨(dú)有的城市虛化現(xiàn)象市管縣體制推動(dòng)了城市化進(jìn)程，但也造成廣域型城市的大量出現(xiàn)?？h鄉(xiāng)農(nóng)民搖身變成了“市民”，而城市的農(nóng)業(yè)人口依舊占絕對(duì)比例，二、三產(chǎn)業(yè)的比重也依舊低于農(nóng)業(yè)。3.核心型地區(qū)市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象普遍地區(qū)行署領(lǐng)導(dǎo)縣時(shí)，中心城市和所在地區(qū)的縣往往就資源和項(xiàng)目等相互爭(zhēng)搶，國(guó)家工業(yè)化的政策也傾向于城市，實(shí)行市管縣體制后，中心城市更是利用其強(qiáng)勢(shì)地位，不斷截留省級(jí)下放的各種權(quán)力，同時(shí)下侵縣級(jí)的各種權(quán)益，使縣市的發(fā)展受到抑制。36市管縣體制的缺陷4.勻質(zhì)型地區(qū)市管縣體制功能喪失勻質(zhì)型地區(qū)的中心城市和其所轄縣（市）有相似的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，縣（市）工業(yè)發(fā)展、農(nóng)村工業(yè)化都有較好的基礎(chǔ)。1983年實(shí)行的市管縣體制大大促進(jìn)了地區(qū)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，撤縣建市陸續(xù)推開(kāi)，有的地方目前已無(wú)一縣存在，成了典型的“無(wú)縣市”，市管縣變成了“市管市”，嚴(yán)格意義上的市管縣體制已不存在5.地級(jí)市成為財(cái)力強(qiáng)弱的分水嶺在市管縣體制下，縣級(jí)在財(cái)稅分割中始終處于劣勢(shì)地位，財(cái)、事權(quán)不統(tǒng)一，財(cái)源匱乏。目前，市管縣體制對(duì)縣級(jí)財(cái)政的影響表現(xiàn)在：①中央政府資金返還不能到位；②一些地級(jí)市利用其行政優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大城市稅源，縣級(jí)財(cái)政直接受損；③轉(zhuǎn)移支付受到市級(jí)截留。37我國(guó)地方行政區(qū)劃體制改革的新設(shè)想實(shí)行省直管縣市的扁平化公共行政體制理論基礎(chǔ)1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改變了行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)重合，區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)封閉狀態(tài)。當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益成熟，行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的約束力下降，縱向經(jīng)濟(jì)向橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合延伸成為必然。2.扁平化結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代社會(huì)層級(jí)組織的新模式扁平化的提出主要來(lái)源于兩個(gè)條件：一是20世紀(jì)70年代以來(lái)，以計(jì)算機(jī)信息技術(shù)尤其以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)正在形成；二是管理人員的技術(shù)化程度大大提高。3.信息化時(shí)代應(yīng)建立“地方為主”的扁平化模式層次少，信息傳遞速度就快，決策層就能夠盡快地對(duì)信息加以處理，并及時(shí)采取相應(yīng)的糾偏措施；信息失落失真的可能性較小，有利于保證國(guó)家政令的統(tǒng)一，減少“腸梗阻”，提高行政效率。4.城鄉(xiāng)分治是實(shí)施地方行政管理的有效形式根據(jù)國(guó)際市制發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)和一般規(guī)律，市是一種城市型行政建制，市制發(fā)展的方向是實(shí)行市自治，自治必須是市制的適域化而非廣域化。實(shí)行城鄉(xiāng)分治是當(dāng)今解決我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展落后的根本途徑。38我國(guó)地方行政區(qū)劃體制改革的新設(shè)想實(shí)行省直管縣市的扁平化公共行政體制根據(jù)以上分析提出一個(gè)建議：劃小省區(qū)、增設(shè)省級(jí)行政區(qū)劃該建議的優(yōu)點(diǎn)在于：

1.有利于各地更好地因地制宜，靈活、合理地實(shí)現(xiàn)中央與地方、地方與地方的分級(jí)管理，使各地區(qū)能有效地制定和采取切合實(shí)行的政策和地方法規(guī)，避免“一刀切”

2.有利于形成更有力的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，使個(gè)體之間相互競(jìng)爭(zhēng)，形成活力

3.有利于增加工作透明度，便于自上而下、自下而上地相互監(jiān)督，從而有效地避免工作中的主觀性、隨意性

4.有利于解決省與省之間的比例失調(diào)、大小不均等問(wèn)題。若省級(jí)區(qū)劃數(shù)增加變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，以合理幅度建構(gòu)省直接管理縣市的公共管理體制也就有了科學(xué)基礎(chǔ)39中央與地方關(guān)系的改革中央與地方關(guān)系改革背景中央與地方關(guān)系改革方向各級(jí)政府職能配置條塊關(guān)系政府間財(cái)政關(guān)系減少行政層級(jí)加強(qiáng)政府組織立法中央與地方關(guān)系的改革的背景（包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關(guān)系）新中國(guó)建立后，實(shí)行的是以中央集權(quán)為特征的中央與地方關(guān)系體制。在較長(zhǎng)的歷史時(shí)期里，基本上適應(yīng)了中國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治日益發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)速度加快的情況下，必須進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系，按照國(guó)家政體的原則，進(jìn)行中央和地方的適當(dāng)分權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要合理劃分中央和地方的管理權(quán)限，加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，擴(kuò)大地方的自主權(quán)。4041中央與地方關(guān)系的改革背景改革中央政府與地方政府關(guān)系，其核心問(wèn)題是權(quán)力的分配。從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，中央政府和地方政府關(guān)系的變化，大體構(gòu)成放權(quán)—收權(quán)的怪圈。就政府類型而言，中國(guó)一直實(shí)行高度集權(quán)的管理體制，下級(jí)服從上級(jí)，全國(guó)服從中央，權(quán)力由下而上逐級(jí)集中，集中的程度由中央確定。改革開(kāi)放以來(lái)，為了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，調(diào)整國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，克服中央高度集權(quán)的弊端，我國(guó)對(duì)中央和地方的關(guān)系進(jìn)行了一系列的調(diào)整。調(diào)整的總體思路是簡(jiǎn)政放權(quán)：中央向地方放權(quán)，政府向企事業(yè)組織放權(quán)。但放權(quán)中也有收權(quán)。42中國(guó)政府中央與地方關(guān)系改革方向各級(jí)政府職能配置條塊關(guān)系政府間財(cái)政關(guān)系減少行政層級(jí)加強(qiáng)政府組織立法43各級(jí)政府的職能配置主要問(wèn)題：一是上下職能一般粗。除國(guó)防外交外，各級(jí)政府的職能配置幾乎一樣，上級(jí)有的，下級(jí)也有，呈“桶式結(jié)構(gòu)”二是缺乏明確的責(zé)任界定，一件事情往往上下都負(fù)責(zé)，又都不負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題說(shuō)不清是誰(shuí)的責(zé)任。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，分中央專有、地方專有、中央地方共有：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，宏觀調(diào)控，應(yīng)屬中央。省級(jí)是地區(qū)性。市縣鄉(xiāng)為經(jīng)濟(jì)服務(wù)社會(huì)管理，再分配歸中央，省級(jí)有些地區(qū)性的；就業(yè)、穩(wěn)定等歸共有；其他歸地方公共服務(wù)，全國(guó)性的歸中央；地方性的歸地方；跨區(qū)域的或外部性的，歸共有，但分工不同44條塊關(guān)系問(wèn)題：雙重體制（政府、部門）與條塊矛盾一方面中央過(guò)于集中，如審批到縣，層層跑項(xiàng)目資金；另一方面，地方保護(hù)、市場(chǎng)分割盛行，中央政策受阻。中地關(guān)系“一放就亂一管就死”思路選擇：以職能劃分為基礎(chǔ)理順條塊關(guān)系中央職能，地方垂直管理，機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)都?xì)w中央，如國(guó)安、郵政、鐵路、民航、金融監(jiān)管、海