犯罪學(xué)課件 行政許可

第二節(jié)行政許可

概念、特征、種類及作用效力及必備要件行政許可法行政許可俗稱行政審批，老百姓申請行政許可，一般被稱為“跑審批”。一個“跑”字，深刻地反映出老百姓的酸甜苦辣：廣西玉林一位老人為籌建一個花木市場，前后“跑”了86趟，卻一直杳無音信；辦一個企業(yè)，搞一個工程，動輒需要幾十個甚至數(shù)百個公章，北京一位投資商想在西部某市搞一個建材城，３年內(nèi)花了數(shù)百萬元，卻連公章都沒蓋完――“公章旅行”。浙江金華一位農(nóng)民想辦一個養(yǎng)雞場，跑了兩年多，蓋了270多個章，等手續(xù)辦下來，市場行情早已發(fā)生變化……

弄到一個行政審批批文，一轉(zhuǎn)手就能掙上十萬百萬，此謂“倒批文”。規(guī)范和監(jiān)督行政許可，將其納入依法管理的軌道，是推進(jìn)行政審批制度改革的重要保障，是建立社會主義法治國家的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一、行政許可的概念、特征及作用

行政許可――行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可的表現(xiàn)形式：許可證、執(zhí)照、注冊登記、準(zhǔn)許證（準(zhǔn)購準(zhǔn)生準(zhǔn)印證）、認(rèn)可證、通行證、攜運(yùn)證、駕駛證、特許證、護(hù)照、證照、證件。主要用語：許可、準(zhǔn)許、特許、核準(zhǔn)（登記）、注冊、審查批準(zhǔn)、審核、檢驗(yàn)、備案、查驗(yàn)。特征（性質(zhì)）：１．許可是依申請的行為２．許可是一種賦權(quán)行為――行政機(jī)關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)或者確立其特定主體資格、特定身份的行為。不同于公民的基本權(quán)利，如受教育權(quán)、人身權(quán)等《憲法》所賦予的權(quán)利，而是取得行政機(jī)關(guān)所控制的“資源”的權(quán)利。如準(zhǔn)予駕駛機(jī)動車，準(zhǔn)予開辦會計(jì)師事務(wù)所，因而有時(shí)被稱為授益行為。３.許可是對一般禁止行為的解除

――對更多未被賦予權(quán)利者來說，則是一種禁止，是對行使某種權(quán)利的限制，如對一般人禁止駕駛機(jī)動車。但對符合條件者解除限制，如同對取得駕駛執(zhí)照者允許開車。在法治國家里，公民可以從事一切活動，除非法律有禁止。行政許可正是賦權(quán)與禁止這兩者的結(jié)合點(diǎn)。

4．自1997年郭道暉教授首次從法理學(xué)角度將權(quán)利理論引入行政許可之后，“確認(rèn)說”為更多的學(xué)者接受?！靶姓S可行為主要是審查申請人有無權(quán)利資格和行使權(quán)力的條件，不存在賦予申請人以權(quán)利的問題。行政許可只是對權(quán)利人行使權(quán)力資格與條件加以驗(yàn)證，并給與合法性的證明；而非權(quán)利（包括享有權(quán)與行使權(quán)）的賦予”。5．許可是要式行政行為行政許可法轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的把行政許可看作是行政機(jī)關(guān)對公民、法人和其他組織“恩賜、恩準(zhǔn)”的個人權(quán)利的陳舊觀念，歸根到底行政許可法是涉及國家與社會、政府與市場、政府與公民之間關(guān)系的重大調(diào)整，是為權(quán)利復(fù)歸于社會主體、市場主體創(chuàng)造條件，具有深刻的民主意義。許可與登記的區(qū)別：第一．二者在用法上常被混淆，名為登記，實(shí)為許可?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第6條：“登記機(jī)關(guān)應(yīng)該在收到申請之日起40日內(nèi)，作出準(zhǔn)予登記或不予登記的決定，并通知采礦權(quán)申請人。”況且，法律法規(guī)對應(yīng)當(dāng)辦理登記的事項(xiàng)與應(yīng)當(dāng)經(jīng)過許可的事項(xiàng)未作詳細(xì)劃分,使二者在性質(zhì)上也難于區(qū)分.第二．兩種活動的性質(zhì)不同，基本法律要求也不同

※許可是賦權(quán)行為，登記是確認(rèn)行為

※只要權(quán)利人不變更，登記就不發(fā)生變化；而權(quán)利人雖不變更，但其自身某些情況變化，即可引起許可的變化

※登記一般無期限，而許可則是有期限的作用：第一．保護(hù)性作用第二．促進(jìn)性作用第三．抑制性作用二、行政許可的效力及必備要件效力證明力確定力必備要件：第一．被申請的行政機(jī)關(guān)必須是負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)第二．申請人必須在法定許可范圍內(nèi)提出申請

第三．申請人必須具備相應(yīng)的行為能力如資金、場所、生產(chǎn)條件等第四．必須符合形式要件申請書可行性報(bào)告章程資格證書銀行資信證明

……三、行政許可法

背景基本原則內(nèi)容

2003年8月27日閉會的全國人大常委會第四次會議以151票贊成、0票反對、1票棄權(quán)的表決結(jié)果通過了行政許可法。這是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》后又一部規(guī)范政府行為的重要法律，該法對于進(jìn)一步推進(jìn)政府行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗等等都有重要意義。行政許可法出臺背景：１．目前我國行政許可過多、過濫，很多已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、損害公民權(quán)利的擾民制度。近年來，國務(wù)院先后多次取消數(shù)數(shù)千項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，但現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目仍有很多，而各省、自治區(qū)、直轄市行政許可也在數(shù)千項(xiàng)以上。除法律、法規(guī)外，一些地方或部門在行政規(guī)范性文件中，隨意設(shè)定各種許可制度，或在各種許可制度以外，另加年檢、月檢等等。２.程序繁瑣，效率低下。一項(xiàng)許可，往往要經(jīng)過幾十、幾百道手續(xù)。如某省要開辦一批發(fā)市場，需蓋112個章，三天一章，至少得一年；某市出租車上路，要同時(shí)備26個證件。很多部門內(nèi)部處室都設(shè)置審批程序，要申請人自己拿著申請表和材料一個一個跑。內(nèi)部程序外部化，大大降低了行政效率。

３．許可條件不公開、不公正、不確定。具備什么條件才可得到許可，在設(shè)定許可的文件里常常不作說明，或語焉不詳，實(shí)施時(shí)隨意增減，使申請人往返奔波；有些許可條件因主體而異，不平等對待。４.重審批，輕監(jiān)督，輕視責(zé)任。許可以后，就不管被許可者如何履行義務(wù)，或?qū)﹀e誤審批造成后果不負(fù)責(zé)任；有些則不講信譽(yù)，對已許可的事項(xiàng)，朝令夕改，而對因此受到損害的不承擔(dān)責(zé)任。

5.注重審批數(shù)量的刪減，忽視配套改革。一些地方政府只把行政審批制度改革看成是“清理項(xiàng)目，提高辦事效率，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”。在這樣表層化和簡單化認(rèn)識的主導(dǎo)下，出現(xiàn)了許多行政審批項(xiàng)目被大幅度削減的新聞。如果只減審批項(xiàng)目不減機(jī)構(gòu)，審批項(xiàng)目仍有可能直接或變相地反彈，畢竟政府機(jī)構(gòu)總會以某種方式來行使權(quán)力，削弱行政審批事項(xiàng)需要與精簡政府機(jī)構(gòu)結(jié)合起來。

6.行政許可已經(jīng)成為一個腐敗源。海關(guān)、煙草專賣局、工商局、稅務(wù)局等行政執(zhí)法部門為何一直是大學(xué)畢業(yè)生們心向往之的政府部門？這些行政執(zhí)法單位為何被納入作為預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪的重點(diǎn)的？個中緣由與這些部門擁有“實(shí)惠”的審批權(quán)力大有關(guān)系。

《行政許可法》從總則到分則的每一章絕大多數(shù)的條款，都是要防止行政機(jī)關(guān)在設(shè)定和實(shí)施行政許可中出現(xiàn)腐敗問題。

《行政許可法》58條：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄靶姓C(jī)關(guān)提供行政許可申請書格式文本，不得收費(fèi)。”

76條：“行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償?！庇辛诉@樣的規(guī)定，老百姓去政府部門辦點(diǎn)事可以理直氣壯地對不合法收費(fèi)說“不”。公章越少，公權(quán)力腐敗的機(jī)會就越少。腐敗案件都與行政審批有關(guān)，如何防止和治理行政審批過程中的腐敗問題，是中國制定《行政許可法》的一個最基本的出發(fā)點(diǎn)。行政許可法基本原則

１.法定原則。許可的設(shè)定、實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)限和義務(wù)、獲得許可的條件和程序等，都必須由法律規(guī)定。２.公開、公正、公平原則。許可的條件、程序，都必須公開、透明。設(shè)定和實(shí)施許可，必須平等對待同等條件的個人和組織，不得歧視。

３.便民、效率原則。許可在程序設(shè)置上必須體現(xiàn)方便申請人、提高行政效率的要求

４.救濟(jì)原則。包括在實(shí)施許可時(shí)，申請人有權(quán)陳述、申辯、依法請求聽證、申請復(fù)議（復(fù)議法第6條第八項(xiàng)、提起訴訟（行政訴訟法第12條第三項(xiàng)）等。５.誠實(shí)信用、信賴保護(hù)原則。行政活動具有真實(shí)性、穩(wěn)定性和善良性,不能變化無常，不得隨意變更或撤銷許可。因公共利益的需要，必須撤銷或變更許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償損失。（第8條）６.監(jiān)督與責(zé)任原則。誰許可，誰監(jiān)督，誰負(fù)責(zé)。許可要與行政機(jī)關(guān)的利益脫鉤，與責(zé)任掛鉤。行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督責(zé)任或監(jiān)督不力，甚至濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的，都必須承擔(dān)法律責(zé)任。

行政許可法主要內(nèi)容第一，許可范圍：列舉第12條排除第13條出發(fā)點(diǎn):一是遵循市場規(guī)律，發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，二是維護(hù)公共利益和社會秩序，促進(jìn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

※直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；

※有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；

※提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；

※直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；

※企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；

※法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可（排除）：

※公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

※市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；

※行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；

※行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。目標(biāo):

形成政府－－行業(yè)中介和自律組織－－市場和社會的三元社會結(jié)構(gòu)，切斷行政權(quán)的無所不在，轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無所不能。第二，行政許可設(shè)定權(quán)１.法律可以設(shè)定行政許可。(14條)

２.尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時(shí)，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。(14條)

行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。(16條)３.尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。(15條)但有諸多限制。(15條)

地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定?！瓕?shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可。(16條)４.尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，……省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)章可設(shè)定臨時(shí)性的行政許可（15條）。

臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定?！瓕?shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可。(16條)

５.部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可。國務(wù)院部門規(guī)章能否設(shè)定行政許可，是行政許可法制定中的熱門話題之一。行政許可法沒有賦予國務(wù)院部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力。據(jù)介紹，國務(wù)院提請審議的行政許可法草案，也未賦予國務(wù)院部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力。在全國人大常委會對草案進(jìn)行審議時(shí)，有的委員建議增加國務(wù)院部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力。全國人大法律委員會有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國務(wù)院在進(jìn)行行政審批制度改革中，決定取消國務(wù)院部門規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，是經(jīng)過認(rèn)真研究的，主要的考慮是各部門不宜自我授權(quán)，為本部門或本系統(tǒng)設(shè)定和擴(kuò)大權(quán)力。至于各部門已經(jīng)發(fā)布的確需繼續(xù)實(shí)施的行政許可，在本法施行后，可由國務(wù)院制定行政法規(guī)或發(fā)布決定予以確認(rèn)。６.其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。(17條)例：職稱外語等級考試涉嫌違反行政許可法

第三，行政許可的程序在總共8章83條的法律中，有29條(第四章第29條至57條)是關(guān)于行政許可實(shí)施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一強(qiáng)，其涉及申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更、延續(xù)、特別程序等行政許可實(shí)施的方方面面。

其中無不體現(xiàn)了便民原則(細(xì)致且有操作性)：

※省級政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可將幾個行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)相對集中(25條)；

※一個行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)“一個窗口”對外；依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他部門意見后統(tǒng)一辦理，或者實(shí)行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”(26條)；

※行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”(30條)；

※行政許可申請可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機(jī)關(guān)辦理(29條)；

※行政許可決定盡量做到當(dāng)場受理、當(dāng)場決定，不能當(dāng)場決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內(nèi)作出決定,不能“一拖了事”(34條、37條、42條)。

※設(shè)定行政審批要聽各方意見（許可聽證）。起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟(jì)和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況(19條)。行政許可法在程序方面的規(guī)定不僅嚴(yán)格，而且細(xì)致，極具可操作性。規(guī)定行政機(jī)關(guān)的受理決定要加蓋公章并注明日期(32條)，以便有據(jù)可查；