論農(nóng)村宅基地使

文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題論農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度汪淵智山西大學(xué)法學(xué)院教授,李永格山西大學(xué)法學(xué)院關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地使用權(quán)/用益物權(quán)/物權(quán)內(nèi)容提要:農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán),是農(nóng)村居民在依法取得的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施,并對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用和有限制處分的權(quán)利。它具有嚴(yán)格的身份性、無(wú)償使用性、永久使用性、從屬性及范圍的嚴(yán)格限制性等特點(diǎn)。其取得方式有原始取得與繼受取得,消滅形式有絕對(duì)消滅與相對(duì)消滅。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人享有權(quán)利并負(fù)擔(dān)義務(wù)。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在許多缺陷,亟待完善。2005年6月26日召開(kāi)的十屆全國(guó)人大常委會(huì)16次會(huì)議第三次審議通過(guò)的物權(quán)法草案(以下簡(jiǎn)稱“三審稿”)設(shè)專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)。但由于我國(guó)目前在城市還沒(méi)有宅基地使用權(quán)制度,國(guó)有土地上只有建設(shè)用地使用權(quán),所以“三審稿”以及后來(lái)的“四審稿”中的“宅基地使用權(quán)”實(shí)際上就是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)。到目前,眾所矚目的物權(quán)法還沒(méi)有出臺(tái),但草案中關(guān)于“宅基地使用權(quán)”部分的規(guī)定應(yīng)該不會(huì)有多大變化。農(nóng)村宅基地使用權(quán)所涵蓋的內(nèi)容很多,單靠寥寥無(wú)幾的幾個(gè)法條是無(wú)法全面概括的。況且,我國(guó)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度極其不完善,存在許多漏洞,有必要對(duì)其進(jìn)行研究。一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念和特點(diǎn)(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán),與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)地役權(quán)等處于并列地位,它是中國(guó)法律特有的內(nèi)容,對(duì)我國(guó)法律體系的完善起著重要的作用。沈宗靈先生說(shuō)過(guò):“法律概念在法律體系中具有其獨(dú)特的功能,它對(duì)法律的制定、執(zhí)行和適用均具有重要的意義,它與權(quán)利和義務(wù)緊密關(guān)聯(lián),要構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的法律體系,其中最重要的一步就是設(shè)定一整套符合邏輯的、和諧而無(wú)矛盾的法律概念體系?！盵1]因此必須在物權(quán)法中明確定義農(nóng)村宅基地使用權(quán)?！叭龑徃濉痹诘谝话傥迨藯l規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法享有對(duì)集體所有的土地占有和使用的權(quán)利,有權(quán)自主利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施”。這一規(guī)定并沒(méi)有直接對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)下定義,只是通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利的規(guī)定影射出了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念。依據(jù)法律解釋學(xué),從體系上、文義上對(duì)這一條文進(jìn)行分析我們可以看出:(1)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體僅為農(nóng)村居民,城鎮(zhèn)居民是作為建設(shè)用地使用權(quán)的主體而規(guī)定的;(2)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體僅指集體所有的土地,國(guó)有土地是建設(shè)用地使用權(quán)的客體。雖然在城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中,存在農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的現(xiàn)象,但這并不意味著轉(zhuǎn)變后的城鎮(zhèn)居民仍然享有宅基地使用權(quán),因?yàn)榇藭r(shí)的土地主要考慮了農(nóng)村和城鎮(zhèn)的規(guī)劃,便于行政管理。同時(shí)也是對(duì)集體成員權(quán)利的一種保障,避免本集體內(nèi)的宅基地外流。2、無(wú)償使用性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是無(wú)償?shù)?是國(guó)家給農(nóng)民的一種福利。只要符合法定的申請(qǐng)條件,就可以取得宅基地使用權(quán),而且使用權(quán)人不需要支付使用費(fèi)。3、永久使用性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)事關(guān)農(nóng)民的基本生活保障,農(nóng)村居民在取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可以世代使用,沒(méi)有時(shí)間限制,并且這種使用是受法律保護(hù)的,任何單位和個(gè)人不得隨意侵犯。宅基地上的房屋消滅后,使用權(quán)人對(duì)宅基地的使用權(quán)仍然存在,可以重新建造房屋。當(dāng)然,農(nóng)村宅基地使用權(quán)人必須服從集體和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃,當(dāng)自己的宅基地被征收后,有權(quán)要求集體再批給其相應(yīng)的宅基地。4、從屬性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)依附于房屋所有權(quán),不可單獨(dú)流轉(zhuǎn),但房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí),農(nóng)村宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。法律禁止單獨(dú)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行出賣、出租、抵押、贈(zèng)與等流轉(zhuǎn)行為。5、范圍的嚴(yán)格限制性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的使用范圍是有嚴(yán)格限制的?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。國(guó)土資源部在2004年11月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定,農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后,再申請(qǐng)宅基地的,不得批準(zhǔn)。二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得和消滅(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得,如同其他用益物權(quán)的取得方式一樣,從不同的角度可以做出不同的分類。從取得的性質(zhì)來(lái)看,可以分為原始取得和繼受取得;從取得原因上來(lái)看,有基于法律行為取得的,也有基于法律行為以外的原因取得的。筆者僅從“取得的性質(zhì)”這一角度來(lái)分析我國(guó)農(nóng)村宅基的使用權(quán)的取得方式。1、原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得是指不以他人的權(quán)利和意思為依據(jù),根據(jù)法律的規(guī)定直接取得宅基地使用權(quán)。由于我國(guó)宅基地使用權(quán)的特殊性,其原始取得的情況基本上只有審批取得一種,而且大部分農(nóng)村宅基地使用權(quán)都是通過(guò)審批的方式取得的?；谖覈?guó)土地公有制的特殊性,《土地管理法》規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序和審批條件,并做出了一些限制性規(guī)定。依據(jù)審批的方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán),前提必須具備主體資格,即必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或其他法律明確規(guī)定可以獲得宅基地使用權(quán)的人[2]。城鎮(zhèn)居民、一戶多宅的人以及把原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人的農(nóng)村居民不得申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定:“農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)”。具體而言農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)程序如下:(1)農(nóng)村居民向所在的村民委員會(huì)提出宅基地使用權(quán)申請(qǐng)(以戶為單位);(2)村民委員會(huì)根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃,對(duì)宅基地使用權(quán)申請(qǐng)進(jìn)行審核,經(jīng)村民會(huì)議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員討論同意;(3)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查后,報(bào)縣級(jí)人民政府土地行政主管部門審核,由同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村居民必須對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行申請(qǐng),獲得批準(zhǔn)后才可以使用宅基地,不得在未獲批準(zhǔn)前擅自使用宅基地。2、繼受取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼受取得是指以他人的權(quán)利和意思為依據(jù)而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。雖然法律嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼受取得的現(xiàn)象仍普遍存在,主要表現(xiàn)為隨房流轉(zhuǎn),具體情況如下:(1)出租。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在房屋建成后將房屋出租,出租房屋的同時(shí)也出租了宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人享有房屋所有權(quán),當(dāng)然可以對(duì)其自由處分,由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的從屬性,將房屋出租的,宅基地使用權(quán)同時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)移,承租人在獲得房屋使用權(quán)的同時(shí)取得了農(nóng)村宅基地使用權(quán)。這是繼受取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的最普遍的方式。(2)贈(zèng)與和遺贈(zèng)。房屋所有人將房屋贈(zèng)與、遺贈(zèng)給他人時(shí),該他人取得了房屋的所有權(quán),同時(shí)也獲得了該房屋宅基地的使用權(quán)。(3)繼承。繼承人繼承了被繼承人的房屋的同時(shí)繼受了宅基地的使用權(quán)。(4)買賣。房屋所有人或抵押權(quán)人將房屋出售或拍賣、變賣后,買受人獲得房屋所有權(quán)的同時(shí)享有宅基地的使用權(quán)。(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)消滅農(nóng)村宅基地使用權(quán)的消滅分為絕對(duì)消滅和相對(duì)消滅。1、絕對(duì)消滅農(nóng)村宅基地使用權(quán)的絕對(duì)消滅是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)不存在了,即農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體——宅基地不僅與其主體相分離,而且他人也未取得其權(quán)利。主要有以下兩種情況:(1)宅基地滅失。宅基地是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的客體,宅基地因地震、火山噴發(fā)、河流改道、山體滑坡等自然災(zāi)害的影響,不能恢復(fù)原狀,不能繼續(xù)使用或者滅失的,農(nóng)村宅基地使用權(quán)歸于消滅。當(dāng)然如果只是宅基地上的建筑物或其他附屬設(shè)施滅失的,不影響宅基地使用權(quán)的效力。[3](2)國(guó)家和集體的征收。國(guó)家和集體為了公共利益的需要,對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行征收,并改變了該宅基地的用途的,該農(nóng)村宅基地使用權(quán)消滅,任何人不能再取得對(duì)該地的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。2、相對(duì)消滅農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相對(duì)消滅是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原主體權(quán)利喪失和新主體權(quán)利的取得。簡(jiǎn)單的說(shuō)農(nóng)村宅基地使用權(quán)相對(duì)消滅的情形即是農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼受取得的情形,主要表現(xiàn)在因房屋的出租、出賣、繼承、贈(zèng)與和遺贈(zèng)等行為而引起的原宅基地使用權(quán)人的使用權(quán)消滅和另一方對(duì)該使用權(quán)的取得。另外,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的拋棄也可以導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相對(duì)消滅。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人的一種民事權(quán)利,雖然必須經(jīng)由政府部門的審批才能獲得,但使用權(quán)人可以以拋棄的方式對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行處分。原農(nóng)村宅基地使用權(quán)經(jīng)拋棄而歸于消滅,“拋棄宅基地使用權(quán)的,不得再申請(qǐng)新的宅基地使用權(quán)”[2]P384。農(nóng)村宅基地使用權(quán)被拋棄后,該宅基地上的所有權(quán)恢復(fù)圓滿狀態(tài),可以再設(shè)立新的宅基地使用權(quán)。三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的權(quán)利1、建造房屋、添加附屬設(shè)施的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人有權(quán)在依法取得的宅基地上建造房屋及添加附屬設(shè)施,比如廁所、豬舍、工棚等。同時(shí),宅基地使用權(quán)人還有權(quán)在使用權(quán)范圍內(nèi)的宅基地上種植樹(shù)木、花草等。2、相鄰權(quán)?！睹穹ㄍ▌t》第八十三條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方,應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神,正確處理截水、排水、通行、采光等方面的相鄰關(guān)系?！鞭r(nóng)村宅基地使用權(quán)是在不動(dòng)產(chǎn)上享有的權(quán)利,它在房屋建成后附屬于房屋所有權(quán),當(dāng)然適用不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的規(guī)定。而且,相鄰權(quán)隨著宅基地使用權(quán)的發(fā)生而發(fā)生,并隨著宅基地使用權(quán)的消滅而消滅。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人有權(quán)行使相鄰權(quán),保障權(quán)利的充分行使。當(dāng)自己的相鄰權(quán)受到侵害時(shí),有權(quán)要求相鄰關(guān)系的另一方停止侵害、排除妨礙并賠償損失。3、無(wú)償且永久使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活的基本權(quán)利,國(guó)家出于形勢(shì)政策的考慮,規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)償使用的制度,沒(méi)有時(shí)間限制,并受法律的保護(hù)。也就是說(shuō),農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在取得宅基地使用權(quán)后不需交納任何宅基地使用費(fèi)即可永久使用。雖然這一點(diǎn)有著明顯的政策性傾向,但是據(jù)我國(guó)目前的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度來(lái)看,其仍不失為一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。4、有限制的處分權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地享有的僅僅是使用權(quán),不享有所有權(quán),宅基地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)人不能隨意處分其使用權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行法律中禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓,但是建筑物以出售、贈(zèng)與、繼承、遺贈(zèng)等方式流轉(zhuǎn)的,宅基地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)。從法理上講,農(nóng)村宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人的一項(xiàng)權(quán)利,當(dāng)然有權(quán)對(duì)其進(jìn)行處分;而且在實(shí)踐中,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行單獨(dú)轉(zhuǎn)讓的行為非常普遍,法律的這一限制性規(guī)定越來(lái)越受到挑戰(zhàn)。5、受法律保護(hù)的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán),法律規(guī)定的各種物權(quán)請(qǐng)求權(quán)都可以適用:在權(quán)利不明時(shí)可以提出宅基地使用權(quán)確認(rèn)之訴,被侵奪時(shí)可提出宅基地使用權(quán)返還之訴,受妨害時(shí)提起宅基地使用權(quán)排除妨害之訴,依次類推還可以提出消除危險(xiǎn)之訴等,并且可以要求適當(dāng)?shù)馁r償。當(dāng)國(guó)家或集體對(duì)宅基地進(jìn)行征收時(shí),宅基地使用權(quán)人有權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)重新獲得新的宅基地使用權(quán),并可以要求給與合理補(bǔ)償。(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的義務(wù)1、按照規(guī)定的用途來(lái)使用。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人必須按照規(guī)定的用途來(lái)使用宅基地,不得隨意變更宅基地的用途。農(nóng)村宅基地是用來(lái)建造房屋供作居住的,不得以其他的方式使用宅基地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在對(duì)宅基地使用時(shí)必須盡到善良管理人的義務(wù),對(duì)宅基地進(jìn)行合理使用,注意管理和修繕,不得損害所有權(quán)人的利益。同時(shí),法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)人不得出租、買賣、抵押或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓宅基地。2、一戶一宅,不得隨意擴(kuò)大使用面積。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,面積不得超過(guò)省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際,制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。宅基地使用權(quán)人只能在批準(zhǔn)的宅基地面積范圍內(nèi)行使使用權(quán),不得以任何方式直接或變相的擴(kuò)大既有的宅基地使用面積。[4]3、注意相鄰關(guān)系的義務(wù)?！睹穹ㄍ▌t》第八十三條規(guī)定:“給相鄰方造成妨礙或者損失的,應(yīng)當(dāng)停止侵害,排除妨礙,賠償損失”。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在行使權(quán)利時(shí)有義務(wù)維護(hù)公共利益和他人的合法權(quán)利,其行為不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益,造成損害的應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。4、服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃和國(guó)家的政策安排?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定:“農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”。集體經(jīng)濟(jì)組織為了村鎮(zhèn)的規(guī)劃或者其他事關(guān)國(guó)家和集體利益的原因等要收回宅基地的,農(nóng)村宅基地使用權(quán)人有義務(wù)顧全大局,犧牲個(gè)人利益,服從集體的安排,配合集體的工作,不得以任何理由拒絕搬遷。國(guó)家因公共利益需要征收農(nóng)村宅基地的,使用權(quán)人也應(yīng)當(dāng)及時(shí)搬遷。5、及時(shí)辦理登記。為方便農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理,健全宅基地管理制度,宅基地使用權(quán)人有義務(wù)在宅基地使用權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓或消滅的情況下及時(shí)辦理登記。四、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)存缺陷農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是在我國(guó)土地公有制的特殊環(huán)境下產(chǎn)生的,是中國(guó)特有的制度,出現(xiàn)的比較晚,也沒(méi)有其他國(guó)家的模式可以借鑒,現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了與宅基地使用權(quán)相關(guān)的一些內(nèi)容,但是沒(méi)有形成完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度,這一制度存在很多缺陷。(一)法律規(guī)范少,效力層次低,社會(huì)實(shí)用性差。現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理存在法律空白,法律規(guī)范數(shù)量極少,而且大部分是一些規(guī)范性文件,效力層次比較低?！睹穹ㄍ▌t》和《土地管理法》的調(diào)整力度不夠。1993年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》,用來(lái)調(diào)整農(nóng)村房屋建設(shè),但僅僅規(guī)定了申請(qǐng)宅基地的程序及審批條件,沒(méi)有對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及糾紛的解決做出規(guī)定;國(guó)家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》雖然是對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的直接調(diào)整,但由于其效力層次低,對(duì)房屋流轉(zhuǎn)和登記等重要內(nèi)容同樣未作規(guī)定。[5]為了加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理,正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約使用土地,切實(shí)保護(hù)耕地,國(guó)土資源部于2004年11月2日制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》,其中提出了很多合理性建議,但無(wú)法全部落實(shí)。在“三審稿”中,雖把宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定,但也僅僅只有八條的內(nèi)容,[6]并且沒(méi)有涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象很普遍,如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定,必定會(huì)引起各種糾紛,增加法院的工作壓力,繼而威脅著農(nóng)村的安定。(二)登記制度不完善。目前農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂,很多房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明。[7]“三審稿”第一百六十五條規(guī)定:“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的,宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記”,但是由于法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后規(guī)避法律的可能性很大,給將來(lái)的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患,同時(shí)也造成了司法和管理上的困難。(三)“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)行的是無(wú)償、永久使用的制度,誘使一部分經(jīng)濟(jì)條件好的人通過(guò)各種手段獲取宅基地使用權(quán)。再加上農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理的混亂,出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房,建了新房也拒不交出閑置下來(lái)的舊宅基地情況,同時(shí)村鎮(zhèn)干部中也存在利用權(quán)力、關(guān)系多占宅基地的問(wèn)題,致使農(nóng)村變成了“空心村”,造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi),給本來(lái)就很緊張的集體土地資源又增加了壓力。(四)使用目的單一。農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)立的目的是為了滿足農(nóng)村居民的住宅需要,農(nóng)村居民不能隨意改變宅基地的用途。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村城市化的進(jìn)程加快,農(nóng)村房地產(chǎn)關(guān)系日益復(fù)雜,對(duì)宅基地的使用僅限于居住已不能滿足農(nóng)民的需要。法律嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),不再符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,沒(méi)有體現(xiàn)出效益優(yōu)先的價(jià)值取向。[8]宅基地不能抵押、入股,不能以其他合理的手段進(jìn)行流轉(zhuǎn),農(nóng)民融資困難,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村居民生活水平的提高。五、完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的若干建議(一)加強(qiáng)立法力度,完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法體系,全方位、多角度的規(guī)定宅基地使用權(quán),使農(nóng)村宅基地使用權(quán)有法可依。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的健全缺乏法律依據(jù),如果沒(méi)有一套完整的法律規(guī)定加以保障,農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是不可能健全的。就立法來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)制定一部完整的《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》,其中詳細(xì)規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念、取得方式、內(nèi)容、行使、消滅、流轉(zhuǎn)、法律責(zé)任及其他法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的條款。構(gòu)建一個(gè)完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律體系是完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的前提。(二)建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度。在農(nóng)村,宅基地使用權(quán)登記混亂,不利于對(duì)農(nóng)村居民合法權(quán)利的保護(hù),我國(guó)現(xiàn)行法中又沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記機(jī)關(guān),因此有必要建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度,明確權(quán)利人的權(quán)利,減少糾紛。梁慧星先生明確指出,中國(guó)現(xiàn)在的問(wèn)題是不動(dòng)產(chǎn)登記制度存在多個(gè)登記機(jī)關(guān),多頭登記。甚至有的登記機(jī)關(guān),藉登記以牟取不當(dāng)利益。不動(dòng)產(chǎn)登記雖然由國(guó)家設(shè)立的登記機(jī)關(guān)辦理,但本質(zhì)上屬于“服務(wù)行政”性質(zhì),與行政管理權(quán)之行使無(wú)關(guān),更不應(yīng)容許異化為一種“權(quán)限”并用來(lái)牟利。因此,中國(guó)物權(quán)法所設(shè)想的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)同時(shí)解決登記的統(tǒng)一問(wèn)題和與行政管理權(quán)脫鉤問(wèn)題,建立一個(gè)統(tǒng)一的、與行政管理脫鉤的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。實(shí)現(xiàn)法律根據(jù)、法律效力、登記機(jī)關(guān)、登記程序、權(quán)屬文書(shū)的統(tǒng)一,并使登記機(jī)關(guān)沒(méi)有行政管理權(quán)。[9]從實(shí)質(zhì)主義登記原則、公示要件主義原則出發(fā),不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)該是司法機(jī)關(guān),而不是行政機(jī)關(guān)。[10]我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記機(jī)關(guān)應(yīng)該與行政管理相脫鉤,統(tǒng)一到縣級(jí)人民法院。[11]同時(shí),應(yīng)明確登記與否并不影響農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力,只是不能對(duì)抗善意的第三人。(三)建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償使用制度。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實(shí)行的是無(wú)償使用制度。我國(guó)曾經(jīng)在1990年試行過(guò)農(nóng)村宅基地的有償使用制度,但是為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān),在1993年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳“關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知”中取消了農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)和農(nóng)村基地超占費(fèi)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,無(wú)償使用的制度日益暴露出弊端。這是因?yàn)?無(wú)償使用宅基地是基于“一戶一宅”的規(guī)定,由于現(xiàn)階段“一戶多宅”的現(xiàn)象嚴(yán)重,如果再貫徹?zé)o償使用的原則勢(shì)必鼓勵(lì)農(nóng)村居民多占、超占宅基地,影響農(nóng)村宅基地資源的合理分配,造成宅基地資源的緊張,進(jìn)而占用耕地。所以,筆者認(rèn)為應(yīng)建立農(nóng)村宅基地有償使用的制度,而且有的地方已經(jīng)實(shí)踐了這種制度(山東省淄博市淄山區(qū)實(shí)施了拍賣宅基地使用權(quán)的措施有效制止了宅基地使用過(guò)程中的混亂現(xiàn)象,并且成效顯著[12])。需注意的是“有償使用”專指對(duì)“一戶一宅”以外的宅基地的使用進(jìn)行收費(fèi),標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的宅基地的使用是無(wú)償?shù)?。換句話說(shuō)就是只對(duì)多占、超占的宅基地的使用進(jìn)行收費(fèi)。這樣,既考慮了國(guó)家減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的政策,又能夠約束居民多占、超占宅基地行為,進(jìn)而能夠節(jié)約土地資源,促進(jìn)宅基地的有效利用,避免占用耕地。有償使用的具體措施如下:對(duì)在標(biāo)準(zhǔn)面積范圍內(nèi)的宅基地不收取任何費(fèi)用;對(duì)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地收取超占宅基地使用費(fèi);不交超占宅基地使用費(fèi)的,集體經(jīng)濟(jì)組織可以給予合理的寬限期,在寬限期內(nèi)仍沒(méi)有正當(dāng)理由拒不交付的,集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回超占的宅基地;集體經(jīng)濟(jì)組織收取的超占宅基地使用費(fèi)應(yīng)用于集體公共設(shè)施建設(shè),不得挪作他用;集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。(四)建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。目前,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是被嚴(yán)格禁止的,宅基地使用權(quán)不能出租、出賣、抵押、入股或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。這一規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要了。而且,由于這種禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定引發(fā)了許多問(wèn)題,比如:宅基地非法交易市場(chǎng)的形成;宅基地使用權(quán)歸屬混亂;農(nóng)村居民貸款困難;進(jìn)城落戶的農(nóng)村居民出售宅基地使用權(quán)困難;想回農(nóng)村居住的城鎮(zhèn)居民又無(wú)法得到宅基地使用權(quán)等等。現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r迫切需要建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)。要建立合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,必須作好以下幾個(gè)方面:1、放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)人身份的限制,非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、承租等非申請(qǐng)的方法獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán);2、對(duì)超占、多占的宅基地的使用要繳納使用費(fèi);3、通過(guò)立法,明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以單獨(dú)出租、出賣、抵押、贈(zèng)與及入股等,并同時(shí)規(guī)定,通過(guò)以上方法喪失農(nóng)村宅基地使用權(quán)的不得再申請(qǐng)宅基地;如果移轉(zhuǎn)的宅基地屬于原使用權(quán)人多占、超占的宅基地的,移轉(zhuǎn)后的宅基地使用權(quán)人仍需向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納多占、超占宅基地使用費(fèi);4、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、變更及消滅,都必須到縣級(jí)人民法院進(jìn)行登記,不登記不能對(duì)抗善意的第三人;5、建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),規(guī)范流轉(zhuǎn)行為,對(duì)采用非法手段進(jìn)行暗箱操作的要進(jìn)行嚴(yán)懲;6、明確規(guī)定不論宅基地使用權(quán)輾轉(zhuǎn)于誰(shuí)手,宅基地的所有權(quán)仍屬本集體經(jīng)濟(jì)組織所有,使用權(quán)人應(yīng)無(wú)條件接受集體組織的管理。六、結(jié)語(yǔ)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是一個(gè)新生的制度,是中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然產(chǎn)物,我們應(yīng)當(dāng)正確看待它,而不能刻意的進(jìn)行遏制,否則就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度事關(guān)9億農(nóng)民的切身利益,是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要措施,必須加以重視,但目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度還很不完善,存在許多制度上的欠缺,并且沒(méi)有一個(gè)良好的法制環(huán)境對(duì)其進(jìn)行保障,急待進(jìn)一步的探討和研究。[Abstract]Therighttousetheruralresidentialbasesisaspecialandindependentusufructinourcountry.Itisarightthatruralresidentsmakebuildingsandancillaryfacilities,andpossess,useandrestrictedlydisposethebasesthattheruralresidentslegallygetfromthecollectiveeconomicorganizations.Thecharacteristicsofitarerestrictedofidentitynature,usingforfree,usingforever,dependencyandrangebeingstrict,andsoon.Thewaystogetit