中德電力壟斷規(guī)制模式比較

中德電力壟斷規(guī)制模式比較

D920.4：A1008-2603(2010)05-0066-10一、問題的提出中德兩國(guó)在電力行業(yè)內(nèi)打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的改革同始于1998年。過去的十余年間，德國(guó)的電力市場(chǎng)自由化雖然也經(jīng)歷了一波三折，但已基本建立了自由化的電力市場(chǎng)。而我國(guó)電力體制改革卻幾近停頓。這固然可以歸咎于兩國(guó)之間在經(jīng)濟(jì)體制與國(guó)家發(fā)展等方面所存在的巨大差異，但我們也不能忽視，我國(guó)電力壟斷企業(yè)規(guī)制手段的缺失與錯(cuò)位，不僅姑息了其肆意濫用壟斷地位獲取壟斷利潤(rùn)，更間接地導(dǎo)致了我國(guó)電力體制改革囿于壟斷利益集團(tuán)而舉步維艱的局面。因此，清醒認(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)階段電力行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)程度與壟斷性質(zhì)，精確地比照國(guó)際相關(guān)立法與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，提出真正切實(shí)可行的電力壟斷企業(yè)規(guī)制模式，正是我國(guó)法學(xué)界對(duì)電力體制改革應(yīng)有的貢獻(xiàn)。二、德國(guó)電力行業(yè)規(guī)制立法概述德國(guó)電力市場(chǎng)自由化是一個(gè)政府與壟斷企業(yè)之間持續(xù)博弈的過程。其貫穿始終的理念是要將電力行業(yè)盡可能地置于市場(chǎng)調(diào)控之下，降低國(guó)家干預(yù)的程度，但同時(shí)加強(qiáng)對(duì)壟斷企業(yè)的規(guī)制。只有在有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)下，才可能通過價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制將電力供需關(guān)系順暢地反應(yīng)在電價(jià)之上。相反，在不充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制下，電力壟斷企業(yè)則可能通過抬高電價(jià)來獲取壟斷利潤(rùn)，損害消費(fèi)者利益。所以，電價(jià)水平在很大程度上成為了衡量電力市場(chǎng)改革成效的晴雨表。但事實(shí)上，德國(guó)的電價(jià)只是在1998年市場(chǎng)改革后初期有過短期下降，隨后便是愈演愈烈的上漲。這也恰恰表明了德國(guó)電力市場(chǎng)上仍不存在完全意義上的有效運(yùn)轉(zhuǎn)的競(jìng)爭(zhēng)。為彌補(bǔ)該缺失，德國(guó)政府圍繞《能源經(jīng)濟(jì)法》以及《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》這兩條公法主線，通過不斷整合、調(diào)配行業(yè)監(jiān)管與反壟斷這兩種政府干預(yù)市場(chǎng)的手段，力求以精準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)姆绞接嗅槍?duì)性地解決市場(chǎng)失靈問題。這一點(diǎn)對(duì)于同樣被壟斷痼疾所困擾的我國(guó)電力體制改革而言，恰恰是現(xiàn)實(shí)的參照案例。(一)1935年至1998年的完全排斥競(jìng)爭(zhēng)階段在1998年市場(chǎng)自由化改革之前，德國(guó)電力行業(yè)長(zhǎng)期處于一種垂直壟斷與區(qū)域?qū)I(yíng)的狀況之下：在各個(gè)聯(lián)邦州及至各個(gè)城市內(nèi)，都曾經(jīng)有固定的供電企業(yè)獨(dú)家負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐碾娏?yīng)。他們與當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同(Konzessionsvertrag)，禁止其他供電企業(yè)在該區(qū)域內(nèi)鋪設(shè)電力管線，從事供電服務(wù)。供電企業(yè)之間，或者供電企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間還簽訂劃界合同(Demarkationsvertrag)彼此承諾不涉足對(duì)方的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。1935年由納粹德國(guó)頒布并得以在聯(lián)邦德國(guó)成立后繼續(xù)有效的《能源經(jīng)濟(jì)法》(EnWG)，對(duì)于在電力行業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)持明確的敵對(duì)態(tài)度。在其序言部分中，甚至開宗明義地將“防止(電力行業(yè)內(nèi)的)競(jìng)爭(zhēng)危害國(guó)民經(jīng)濟(jì)”作為其立法目的。1957年生效的《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》(GWB)①也對(duì)電力行業(yè)采取了“一般豁免，例外適用”的模式：即一方面，該法第103第1款明確規(guī)定，《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》不適用于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同與劃界合同。另一方面，該法通過第105條第5款第2句規(guī)定的禁止不公正地拒絕過網(wǎng)和第103條第5款第2句第2項(xiàng)規(guī)定的禁止索取不合理電費(fèi)，在《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》內(nèi)另建了一套所謂的“能源反壟斷法”，②以求阻卻被豁免的供電企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位的行為。(二)1998年至2005年的矯枉過正階段1.核心設(shè)施原理與自然壟斷的重新界定1996年歐盟通過了《電力內(nèi)部大市場(chǎng)指令》(EltRL1996)，要求各成員國(guó)在歐盟范圍內(nèi)開放其電力市場(chǎng)?！吨噶睢返年P(guān)鍵內(nèi)容就是引入美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法中的“核心設(shè)施原理”(EssentialFacilitiesDoctrine)。按照歐盟委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，在電力行業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，只有電網(wǎng)符合“核心設(shè)施”的特征：首先，電網(wǎng)投資具有投資回收期長(zhǎng)、資本密集度高的特點(diǎn)，對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)者而言，重復(fù)建設(shè)電網(wǎng)設(shè)施根本不可能或者至少不經(jīng)濟(jì)。但同時(shí)，如果競(jìng)爭(zhēng)主體想進(jìn)入電網(wǎng)上、下游的發(fā)電與售電市場(chǎng)，電網(wǎng)的使用又是無法回避的前提。③因此，電網(wǎng)環(huán)節(jié)內(nèi)雖然無法引入競(jìng)爭(zhēng)，但它作為“競(jìng)爭(zhēng)的瓶頸”必須以合理?xiàng)l件開放使用，而不得拒絕交易。也就是電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)人的第三方接入義務(wù)(ThirdPartyAccess)。核心設(shè)施原理是對(duì)傳統(tǒng)的自然壟斷理論的突破。將電網(wǎng)定義為核心設(shè)施的同時(shí)，也意味著自然壟斷的范疇被限定在了電網(wǎng)環(huán)節(jié)之內(nèi)。那種以自然壟斷的名義，將電力行業(yè)整體排除在競(jìng)爭(zhēng)之外，并豁免反壟斷法適用的做法，④在歐盟引入核心設(shè)施原理后便失去了合法性。⑤德國(guó)作為歐盟成員國(guó)，將上述《指令》轉(zhuǎn)化為本國(guó)國(guó)內(nèi)法的一項(xiàng)重要舉措就是廢止了《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第103條，使電力行業(yè)不再屬于反壟斷法的除外領(lǐng)域。2.開放電網(wǎng)接入權(quán)德國(guó)對(duì)上述《指令》的轉(zhuǎn)化還體現(xiàn)在1998年的新《能源經(jīng)濟(jì)法》和《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》的第六次修訂中，最重要的內(nèi)容是關(guān)于開放電網(wǎng)接入權(quán)的規(guī)定。這主要涉及兩個(gè)問題：首先是“能否接入”的問題。依據(jù)1998年《能源經(jīng)濟(jì)法》第6條第1款，電網(wǎng)企業(yè)有義務(wù)允許其它企業(yè)接入其電網(wǎng)，所要求的對(duì)價(jià)須與相對(duì)于其在類似情況下給予企業(yè)內(nèi)部或其它關(guān)聯(lián)企業(yè)的對(duì)價(jià)同等優(yōu)惠；但是，電網(wǎng)企業(yè)能夠證明基于其負(fù)荷容量等原因該接入意圖不可實(shí)現(xiàn)或者負(fù)擔(dān)過重的情形除外。該條款與1998年《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第6次修訂中新增加的第19條第4款第4項(xiàng)的內(nèi)容是一致的。該項(xiàng)規(guī)定，以下情形構(gòu)成市場(chǎng)支配地位濫用：如果一家具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)作為某類商品或者工商業(yè)服務(wù)的供應(yīng)者或者需求者，拒絕其它企業(yè)以合理對(duì)價(jià)進(jìn)入其擁有的網(wǎng)絡(luò)或其它基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致另一家企業(yè)由于事實(shí)上或者法律上的原因無法在上游或下游市場(chǎng)上作為占市場(chǎng)支配地位的企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；但是，占市場(chǎng)支配地位的企業(yè)能夠證明因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)條件或者其它原因?qū)е戮W(wǎng)絡(luò)或其它基礎(chǔ)設(shè)施的共同使用不可能或者不可期待的除外。第19條第4款第4項(xiàng)不僅是對(duì)反壟斷機(jī)構(gòu)的授權(quán)條款，其本身更是一項(xiàng)直接有效的禁止性規(guī)定，為電網(wǎng)使用人的接入權(quán)奠定了民法意義上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。⑥允許接入成為了通常情形，只有在法定的例外情形下方可拒絕接入。以上兩個(gè)條款使“能否接入”的問題得到了解決，從而初步為電力市場(chǎng)開放鋪平了道路。而這之后，市場(chǎng)開放的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了“如何接入”這一問題上，即具體的接入條件上，主要是指電網(wǎng)使用費(fèi)的核算。事實(shí)證明在實(shí)施開放電網(wǎng)接入權(quán)之后，雖然直接拒絕使用電網(wǎng)的情況鮮有發(fā)生，但電網(wǎng)使用費(fèi)卻仍居高不下。而電網(wǎng)使用費(fèi)的價(jià)格形成機(jī)制不合理是其主要原因。在上述《指令》中，歐盟對(duì)于電網(wǎng)使用費(fèi)的價(jià)格形成機(jī)制提供了兩種模式供成員國(guó)選擇，即協(xié)議接入(VerhandelterZugang)與監(jiān)管接入(RegulierterZugang)。德國(guó)是當(dāng)時(shí)所有成員國(guó)中，唯一選擇了由各個(gè)電力企業(yè)協(xié)會(huì)組織以“協(xié)會(huì)協(xié)議”(Verbandvereinbarungen)的形式協(xié)商電網(wǎng)使用費(fèi)的國(guó)家。⑦然而，這種協(xié)議接入模式畢竟是一種電力企業(yè)的自我控制與博弈，在協(xié)商過程中，電網(wǎng)企業(yè)往往以各自的利益出發(fā)，盡可能地謀求高昂的電網(wǎng)使用費(fèi)，而不愿做出大的讓步。3.矯枉過正為了遏制協(xié)議接入模式下過高的電網(wǎng)使用費(fèi)，聯(lián)邦反壟斷局(BKartA)依據(jù)上述《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第19條第4款第4項(xiàng)的授權(quán)，將保障電網(wǎng)使用費(fèi)的合理性作為了其反壟斷執(zhí)法的重要對(duì)象，并先后對(duì)各電網(wǎng)企業(yè)展開了22項(xiàng)反壟斷調(diào)查。⑧1998年之前的德國(guó)電力行業(yè)尚還整體被排除于反壟斷法適用范圍之外，而此時(shí)，電力行業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，既包括可競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域如發(fā)電與售電，也包括被列為“核心設(shè)施”而不適合競(jìng)爭(zhēng)的輸電和配電領(lǐng)域，全都進(jìn)入了反壟斷機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍。但是，這種從反壟斷法“一般豁免”到“全面適用”的轉(zhuǎn)變中，卻包含著這樣一種矯枉過正的悖論：一方面，電網(wǎng)接入并不是競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而是競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的前提。另一方面，反壟斷機(jī)構(gòu)只是競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)人，而不可能是競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)造人。面對(duì)電網(wǎng)這樣一個(gè)擁有獨(dú)特、復(fù)雜技術(shù)特點(diǎn)的領(lǐng)域，反壟斷機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)之間存在著顯著的信息不對(duì)稱，電網(wǎng)企業(yè)的真實(shí)成本可能永遠(yuǎn)都是一本算不清的賬。⑨所以，反壟斷機(jī)構(gòu)只能以對(duì)待一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的方式，來承擔(dān)規(guī)制自然壟斷的電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任。也就是在審查電網(wǎng)使用費(fèi)合理性時(shí)，首先通過界定相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的相似電網(wǎng)企業(yè)，然后對(duì)這些企業(yè)所收取的電網(wǎng)使用費(fèi)進(jìn)行價(jià)格比較并得出結(jié)論。然而，現(xiàn)實(shí)的問題并不是某一個(gè)電網(wǎng)企業(yè)的使用費(fèi)偏高，而是協(xié)議接入模式所導(dǎo)致的普遍的電網(wǎng)使用費(fèi)虛高，在普遍不合理的價(jià)格之間進(jìn)行比較，是很難厘清合理的電網(wǎng)使用費(fèi)的。(三)2005年以后的否定之否定階段1.專業(yè)獨(dú)立的電網(wǎng)監(jiān)管2005年德國(guó)通過了新的《能源經(jīng)濟(jì)法》，其相對(duì)于舊法最核心的變化體現(xiàn)在由協(xié)議接入模式向監(jiān)管接入模式的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變的原因是歐盟在2003年通過的《加速電力內(nèi)部大市場(chǎng)指令》(BeschlELtRL2003)中，將監(jiān)管接入模式規(guī)定為唯一允許的電網(wǎng)使用費(fèi)價(jià)格構(gòu)成機(jī)制。因此，德國(guó)在電網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)必須放棄企業(yè)自我控制與反壟斷機(jī)構(gòu)事后控制相結(jié)合的規(guī)制模式，轉(zhuǎn)而實(shí)施更為嚴(yán)格的行業(yè)監(jiān)管。2005年德國(guó)在原郵電監(jiān)管局(RegTP)的基礎(chǔ)上，將其管轄范圍擴(kuò)大至電力、天然氣、郵政、電信和鐵路領(lǐng)域，并將其更名為聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局(Bundesnetzagentur)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的跨行業(yè)監(jiān)管。依照《聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局組織法》第1條，聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局是獨(dú)立的聯(lián)邦高級(jí)機(jī)構(gòu)，隸屬于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部(BMWi)之下?！督M織法》第3條規(guī)定，聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局由一名局長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，并設(shè)有兩名副局長(zhǎng)。局長(zhǎng)與副局長(zhǎng)的人選由顧問委員會(huì)(Beirat)建議，由聯(lián)邦政府提名，再由聯(lián)邦總統(tǒng)任命。該顧問委員會(huì)則由十六名聯(lián)邦議會(huì)和十六名聯(lián)邦參議會(huì)所派遣的代表共同組成。也就是說，聯(lián)邦政府對(duì)于聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局領(lǐng)導(dǎo)的任命并沒有多大的發(fā)言權(quán)。依照2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第59條，聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局的重大決定都必須由合議庭(Beschlusskammer)作出。合議庭由一名主席和兩名副主席組成，他們應(yīng)該具有政務(wù)性公務(wù)員的任職資格，或者具有法官任職資格。合議庭成員不允許是能源企業(yè)的所有人，也不允許是某一能源企業(yè)董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)成員。為避免聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局受其上屬機(jī)構(gòu)的指示約束而失去獨(dú)立性，在《能源經(jīng)濟(jì)法》第61條中規(guī)定：所有的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部對(duì)聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局作出的關(guān)于發(fā)布或不發(fā)布某項(xiàng)本法規(guī)定的命令的指示，都必須在《聯(lián)邦政府公告》上公布并附上指示的理由。在聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局的2，600多名工作人員中，有十二個(gè)處室和四個(gè)合議庭專職負(fù)責(zé)對(duì)于輸送電力和天然氣網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)的監(jiān)管。⑩2.由以成本為導(dǎo)向的電網(wǎng)監(jiān)管向激勵(lì)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變依據(jù)2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第23a條，電網(wǎng)企業(yè)在公布電網(wǎng)使用費(fèi)的六個(gè)月之前，須將該變更理由和相應(yīng)的成本核算表遞交聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局，由其審核通過后方可實(shí)施，也就是電網(wǎng)使用費(fèi)的事前審核制。依據(jù)《能源經(jīng)濟(jì)法》第21條第1款和第2款第1句中規(guī)定的審核標(biāo)準(zhǔn)，電網(wǎng)使用費(fèi)必須合理、非歧視、透明、與其內(nèi)部企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)在類似情況下所實(shí)際享受的價(jià)格同等優(yōu)惠，并且反映其時(shí)的運(yùn)營(yíng)成本。具體厘清電力企業(yè)成本的方法規(guī)定在聯(lián)邦政府2005年頒布的《電網(wǎng)使用費(fèi)條例》(StromNEV)中。該《條例》第2部分規(guī)定了成本核算的三個(gè)步驟：即成本要素計(jì)算、成本中心計(jì)算與成本負(fù)擔(dān)者計(jì)算。在具體的審核過程中，聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局會(huì)以一個(gè)有效率并且結(jié)構(gòu)類似的能源企業(yè)的成本構(gòu)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)以該企業(yè)上一個(gè)營(yíng)業(yè)年度的損益情況作為參照，來評(píng)判申請(qǐng)人申報(bào)的成本是否過高，并斟情縮減其申請(qǐng)的電網(wǎng)使用費(fèi)。(11)但是，這種以成本為導(dǎo)向的監(jiān)管模式往往包含著致命缺陷：在這種模式下，電網(wǎng)企業(yè)缺乏動(dòng)力去提高自身效率，降低成本。相反，它們更傾向于將不必要的成本項(xiàng)目隱藏在電網(wǎng)使用費(fèi)當(dāng)中，損害電網(wǎng)使用人的利益。聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局對(duì)此常常防不勝防，盡管《條例》第26條詳盡規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的通知和信息義務(wù)，但事實(shí)上聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局仍不得不對(duì)每項(xiàng)申報(bào)的成本逐一審核，但這又會(huì)造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的超負(fù)荷和高昂的行政費(fèi)用。(12)因此，2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第21a條中規(guī)定了以成本為導(dǎo)向的監(jiān)管只是一種過渡模式，最終將被激勵(lì)監(jiān)管所取代，同時(shí)也授權(quán)德國(guó)政府頒布《激勵(lì)監(jiān)管條例》(ARegV)。該《條例》于2007年10月29日正式通過，對(duì)確定企業(yè)盈利上限和電網(wǎng)使用費(fèi)核查程序等作出了具體規(guī)定。2009年1月1日開始的五年內(nèi)是第一個(gè)激勵(lì)監(jiān)管周期。激勵(lì)監(jiān)管的基本理念是：通過在電網(wǎng)這一傳統(tǒng)被認(rèn)為不可能產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域里創(chuàng)設(shè)一種虛擬的競(jìng)爭(zhēng)，使電網(wǎng)企業(yè)能夠從效率提升中獲益，進(jìn)而自覺優(yōu)化其成本結(jié)構(gòu)。具體做法為：首先將電網(wǎng)企業(yè)的收益與成本脫鉤，實(shí)現(xiàn)以效率為導(dǎo)向。聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局會(huì)對(duì)全德范圍內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的成本收益進(jìn)行比較，然后計(jì)算出平均效率值。以此為參照，在一個(gè)為期五年的周期內(nèi)為每個(gè)電網(wǎng)企業(yè)制定其收益上限，作為效率指標(biāo)。企業(yè)的成本若超出該指標(biāo)，則面臨虧損；相反，若低于該指標(biāo)，節(jié)余可作為企業(yè)利潤(rùn)保留。聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局會(huì)在接下來的監(jiān)管周期內(nèi)將該效率指標(biāo)逐步提高。在這種模式下，各企業(yè)之間會(huì)產(chǎn)生一種效率競(jìng)爭(zhēng)，不會(huì)再通過將不實(shí)成本加入電網(wǎng)使用費(fèi)中獲取利潤(rùn)。(13)3.反壟斷法適用的否定之否定依據(jù)2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第111條第1款，該法具備排除《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第19條和20條適用的效力。換言之，聯(lián)邦反壟斷局對(duì)電網(wǎng)使用費(fèi)不再行使反壟斷管轄權(quán)，而依據(jù)2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第111條第3款，聯(lián)邦反壟斷局在依據(jù)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第19和20條，開展濫用市場(chǎng)支配地位和禁止歧視與不公平阻礙的反壟斷調(diào)查過程中，應(yīng)該以依上述程序?qū)徍送ㄟ^的電網(wǎng)使用費(fèi)為基準(zhǔn)，而不得再?gòu)摹斗聪拗聘?jìng)爭(zhēng)法》的角度提出異議。(14)在2005年第7次修訂后的《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第130條中，也增加了相應(yīng)的配套規(guī)定：《能源經(jīng)濟(jì)法》的規(guī)定并不影響本法第19條和第20條規(guī)定的適用，但《能源經(jīng)濟(jì)法》第111條有另外規(guī)定的除外。在這一點(diǎn)上，德國(guó)采取了與美國(guó)相反的做法，美國(guó)《聯(lián)邦能源法案》第2603條16U.S.C.中明確規(guī)定，美國(guó)《反托拉斯法》對(duì)能源供應(yīng)企業(yè)的適用效力不受該《法案》影響。德國(guó)反其道而行之，將電網(wǎng)企業(yè)規(guī)制重新從反壟斷機(jī)構(gòu)的管轄中剝離出來，代之以聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局排他性的監(jiān)管，是基于兩方面的理由：一是為了避免反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)在電網(wǎng)使用費(fèi)問題上各說各話，出現(xiàn)法律適用上的混亂。同時(shí)，更是由于德國(guó)的電力市場(chǎng)改革比美國(guó)開始得晚，競(jìng)爭(zhēng)程度也不及美國(guó)電力市場(chǎng)。所以還須更多依靠專業(yè)監(jiān)管來培育市場(chǎng)，創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)。(四)德國(guó)電力行業(yè)規(guī)制模式的總體思路縱觀十二年來德國(guó)電力壟斷企業(yè)規(guī)制模式的沿革，其外在表現(xiàn)形式主要是反壟斷機(jī)構(gòu)與電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在職能調(diào)配上的此消彼長(zhǎng)。而在這種外化的形式之中，隱藏著更為深刻的內(nèi)在實(shí)質(zhì)，即市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度與政府干預(yù)手段之間的交互影響作用。這種交互作用的形態(tài)可以概括為四種模式：1.無市場(chǎng)則無監(jiān)管1998年之前，德國(guó)電力行業(yè)處于高度壟斷狀態(tài)，既不存在競(jìng)爭(zhēng)，也沒有電力市場(chǎng)。相應(yīng)地，政府的干預(yù)手段也主要體現(xiàn)為簡(jiǎn)單的電價(jià)控制。依據(jù)1974年頒布的《聯(lián)邦電力資費(fèi)條例》(BOTElt)，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部在聯(lián)邦參議院同意的情況下，可以直接確定或?qū)徍斯╇娖髽I(yè)對(duì)普通用戶的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而真正意義上的反壟斷或者行業(yè)監(jiān)管并沒有、也無必要有產(chǎn)生的空間。2.以嚴(yán)格監(jiān)管破除高度壟斷在1998年德國(guó)啟動(dòng)電力市場(chǎng)化改革之初，行業(yè)監(jiān)管的迫切性就立刻顯現(xiàn)出來。其目的在于：在壟斷體制下率先打開一個(gè)引入競(jìng)爭(zhēng)的突破口，以對(duì)電力企業(yè)進(jìn)行拆分為輔助手段，保障實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)接入權(quán)，為在非自然壟斷的部分引入競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造寬松而合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。然而，德國(guó)政府當(dāng)時(shí)顯然并未充分認(rèn)識(shí)到行業(yè)監(jiān)管的重要性，反而自信其“協(xié)會(huì)協(xié)議”是“最好的實(shí)踐”，并期望能以反壟斷代替行業(yè)監(jiān)管。事實(shí)證明，反壟斷法的濫用市場(chǎng)支配地位禁止只是在市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已經(jīng)建立后，才有可能發(fā)揮保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的效用。它雖然旨在保證市場(chǎng)的開放性，卻不能對(duì)市場(chǎng)力量本身產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，故而只能發(fā)揮兜底保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的作用。3.強(qiáng)化反壟斷法保護(hù)已經(jīng)建立的市場(chǎng)2005年引入嚴(yán)厲的行業(yè)監(jiān)管手段后，虛高的電網(wǎng)使用費(fèi)很快得到了遏制，德國(guó)電力市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)也得到了有效的保障。在此基礎(chǔ)上，為使發(fā)電與售電領(lǐng)域能夠有效地處于市場(chǎng)調(diào)節(jié)之下，防止垂直一體化的電力企業(yè)利用電價(jià)控制的放松管制，在這些環(huán)節(jié)內(nèi)實(shí)現(xiàn)壟斷利潤(rùn)，進(jìn)而使電網(wǎng)監(jiān)管的成果消耗殆盡，政府強(qiáng)化了反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)于這些可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。比如德國(guó)于2007年12月18日通過了《應(yīng)對(duì)食品貿(mào)易和能源領(lǐng)域內(nèi)價(jià)格濫用行為法》，其中最重要的內(nèi)容是在《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》中專門為能源領(lǐng)域設(shè)立了特殊的價(jià)格濫用行為調(diào)查條款，即《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第29條。依此，聯(lián)邦反壟斷局在選擇比較市場(chǎng)或比較企業(yè)時(shí)擁有了相對(duì)第19條更大的自由空間。此外，第29條采取舉證責(zé)任倒置，即由企業(yè)自己證明經(jīng)過比較所得出的差距是合理的，從而減輕了反壟斷局的舉證責(zé)任。(15)4.最終實(shí)現(xiàn)反壟斷競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)的一元化2009年德國(guó)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)啟動(dòng)激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制，在電網(wǎng)環(huán)節(jié)里引入虛擬競(jìng)爭(zhēng)。這標(biāo)志著電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性的全面提高。可以預(yù)見，隨著這種競(jìng)爭(zhēng)程度的不斷提升，行業(yè)監(jiān)管將逐漸完成其歷史使命，最終實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)內(nèi)反壟斷競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)的一元化局面。(16)(五)小結(jié)：競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管與反壟斷監(jiān)管與反壟斷這兩種規(guī)制手段都是以實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)為最終目標(biāo)，只是其采取的路徑各不相同而已。首先，通過反壟斷法手段可以在個(gè)別情況下約束企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為，而監(jiān)管則旨在將壟斷企業(yè)的行為以整體約束的方式置于國(guó)家制約之下。(17)其次，在時(shí)間定位上，反壟斷法是通過濫用市場(chǎng)壟斷地位禁止等手段對(duì)企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行事后的(ex-post)、懲罰性的否定，而監(jiān)管則通過許可(Genehmigung)與核定(Festlegung)等手段對(duì)電力企業(yè)進(jìn)行事前的(ex-ante)、預(yù)防性的控制，其效力作用于壟斷行為發(fā)生之前。(18)電力行業(yè)的規(guī)制模式，就是指反壟斷與行業(yè)監(jiān)管在該行業(yè)內(nèi)不同程度上調(diào)配與整合的比例。而這種比例模式是與電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度和壟斷結(jié)構(gòu)密不可分的。競(jìng)爭(zhēng)程度越低，越需要加強(qiáng)監(jiān)管。競(jìng)爭(zhēng)程度越高，越需要加強(qiáng)反壟斷。三、中德兩國(guó)電力體制差異性(一)國(guó)家責(zé)任比較電力同時(shí)具有商品屬性和公用事業(yè)屬性，分別代表著電力行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的可能性與國(guó)家規(guī)制的必要性。不同國(guó)家在不同時(shí)期，對(duì)這兩種屬性的認(rèn)識(shí)和需要不同，所擔(dān)負(fù)的國(guó)家責(zé)任也就不同。中德兩國(guó)電力企業(yè)規(guī)制模式的差異性從根源上應(yīng)該追溯到兩個(gè)國(guó)家對(duì)電力行業(yè)所承擔(dān)的國(guó)家責(zé)任之上。這里可以引用德國(guó)法學(xué)界在面對(duì)諸多公用事業(yè)的民營(yíng)化，所歸納出的三類國(guó)家責(zé)任：(1)在國(guó)家履行責(zé)任(Erfüllungsverantwortung)之下，公用服務(wù)往往要由國(guó)家供給。德國(guó)在八十年代之前的廣播電視、九十年代之前的電信是完全由國(guó)家自行提供的。郵政行業(yè)更曾經(jīng)被認(rèn)為是國(guó)家的“特殊財(cái)產(chǎn)”。(19)值得注意的是，德國(guó)電力工業(yè)相對(duì)其它公用事業(yè)是一個(gè)特例。其誕生之始，就是由私人投資興建的，后來市鎮(zhèn)地方政府通過參股等方式使大多數(shù)電力企業(yè)成為所謂的“混合經(jīng)濟(jì)體”。盡管如此，這些電力企業(yè)在歷史上從未曾被國(guó)有化過。(20)(2)在國(guó)家兜底責(zé)任(Auffangv-erantwortung)之下，在已私營(yíng)化的領(lǐng)域中的私人企業(yè)嚴(yán)重挫敗以致無力承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的時(shí)候，由國(guó)家接管之。比如在去年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)德國(guó)政府就曾經(jīng)打算對(duì)嚴(yán)重虧損的德國(guó)商業(yè)銀行實(shí)行國(guó)有化。(3)在國(guó)家保障責(zé)任(Gewhrleistungsverantwortung)之下，國(guó)家不再承擔(dān)國(guó)家履行責(zé)任，而是由更為高效的私人企業(yè)運(yùn)營(yíng)電力行業(yè)。國(guó)家只從公共福祉的角度出發(fā)，對(duì)電力企業(yè)和市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制，保障基礎(chǔ)服務(wù)、供電安全、電價(jià)穩(wěn)定以及環(huán)保等。(21)德國(guó)政府目前對(duì)電力行業(yè)所擔(dān)負(fù)的正是國(guó)家保障責(zé)任。國(guó)家處于私人電力企業(yè)與電力消費(fèi)者之間發(fā)揮平衡的作用，一方面督促壟斷企業(yè)提高效率，防止其損害消費(fèi)者利益；另一方面，也要考慮到企業(yè)必要的盈利空間，吸引其對(duì)電力等公用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行再投資。在這個(gè)方面，我國(guó)與德國(guó)的差異性十分明顯。按照國(guó)家電監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)總計(jì)4600家發(fā)電企業(yè)中，私營(yíng)和外資發(fā)電企業(yè)占全國(guó)總裝機(jī)容量的4.82％，中央直屬五大發(fā)電集團(tuán)總裝機(jī)容量41704萬千瓦，約占全國(guó)全口徑裝機(jī)容量的47.70％。輸配電領(lǐng)域則完全由國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司下屬的38家輸電企業(yè)和3171家供電企業(yè)壟斷。(22)盡管這些國(guó)有電力企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)是按照私法即公司法的體制所構(gòu)建的，但不論從所有權(quán)角度還是從現(xiàn)實(shí)中的政府與企業(yè)的關(guān)系而言，都可以明確的得出以下結(jié)論：在電力領(lǐng)域，我國(guó)所擔(dān)負(fù)的是國(guó)家履行責(zé)任，即由國(guó)家親自承擔(dān)著向用戶提供符合其承受能力并且安全可靠的電力之責(zé)任。(二)競(jìng)爭(zhēng)程度比較從國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)[1998]146號(hào)文，發(fā)出《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題意見的通知》，要求引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立規(guī)范有序的電力市場(chǎng)時(shí)起至今，我國(guó)電力體制改革經(jīng)歷了一波三折，成效不如人意。目前僅是在幾個(gè)區(qū)域電力市場(chǎng)范圍內(nèi)的發(fā)電領(lǐng)域，以競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的方式開展了有限的競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)。繼2002年廠網(wǎng)分開后，我國(guó)輸配電網(wǎng)遲遲得不到拆分，導(dǎo)致電力市場(chǎng)依舊是以競(jìng)爭(zhēng)程度最低的單一購(gòu)買人方式(SingleBuyer)運(yùn)行。這也意味著國(guó)家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)兩家公司共同壟斷著全國(guó)的輸電、配電和售電三個(gè)環(huán)節(jié)，主輔不分、交叉補(bǔ)貼泛濫，電網(wǎng)成本無從核算。而這也正是國(guó)家電監(jiān)會(huì)所推動(dòng)的，由大用戶直接向發(fā)電企業(yè)購(gòu)電，而電網(wǎng)企業(yè)只提供輸配電網(wǎng)絡(luò)，并收取電網(wǎng)使用費(fèi)的試驗(yàn)的最大阻礙。德國(guó)的電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度，雖然也并不完全盡如人意，但至少按照歐盟相關(guān)指令和《能源經(jīng)濟(jì)法》的規(guī)定，對(duì)用戶大于十萬戶的電力企業(yè)進(jìn)行了組織和公司法意義上的拆分。這體現(xiàn)在職能、信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)、公司獨(dú)立納稅等各方面。拆分后的發(fā)、輸、配各環(huán)節(jié)必須成本透明、分開核算并成為獨(dú)立的法人企業(yè)。發(fā)電企業(yè)所生產(chǎn)的電量可以直接與大用戶簽訂長(zhǎng)期合約，也可以在萊比錫的能源交易中心掛牌進(jìn)行期貨和現(xiàn)貨交易。而普通的電力消費(fèi)者則有權(quán)在全歐盟范圍內(nèi)上千個(gè)供電商中自由挑選最劃算的資費(fèi)，或者選擇專供綠色電力的供電商。(三)壟斷性質(zhì)比較德國(guó)電力體制下的壟斷，分別表現(xiàn)為電網(wǎng)環(huán)節(jié)內(nèi)合法的自然壟斷，與可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)非法的濫用市場(chǎng)支配地位與壟斷協(xié)議，也就是我們通常所說的經(jīng)濟(jì)壟斷。這種壟斷格局與我國(guó)電力行業(yè)的壟斷根本上是不同的。首先就反經(jīng)濟(jì)壟斷而言，其宗旨一是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者，二是保護(hù)消費(fèi)者。但是，我國(guó)電力行業(yè)內(nèi)尚沒有真正意義上的競(jìng)爭(zhēng)，電力交易主要通過電網(wǎng)企業(yè)的計(jì)劃性調(diào)度完成，連競(jìng)爭(zhēng)者這一概念都不真正存在，何來保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者呢？反經(jīng)濟(jì)壟斷執(zhí)法的重要步驟是通過界定相關(guān)地域和商品市場(chǎng)，認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)支配地位。(23)而我國(guó)尚無按照供需關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)的電力市場(chǎng)機(jī)制，又如何去界定相關(guān)市場(chǎng)呢。再則，就保護(hù)消費(fèi)者而言。眾所周知，在我國(guó)現(xiàn)行的電價(jià)體制下，電力企業(yè)本身并沒有上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的制定權(quán)。(24)相反，電價(jià)主要是由國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司事先制定的。在其制定的過程中已經(jīng)考慮到了消費(fèi)者的承受能力等社會(huì)性因素，每次上調(diào)電價(jià)都十分謹(jǐn)慎。這與德國(guó)私營(yíng)供電企業(yè)動(dòng)輒宣布漲價(jià)的做法全然不同。(25)故而，我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)事后干涉電價(jià)合理性的空間幾乎不存在。其次，德國(guó)將電網(wǎng)環(huán)節(jié)作為自然壟斷的主要意義在于防止其利用市場(chǎng)支配地位阻礙上下游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。而我國(guó)的某電網(wǎng)公司收購(gòu)國(guó)內(nèi)二次電氣設(shè)備龍頭企業(yè)許繼集團(tuán)和一次電氣設(shè)備骨干企業(yè)平高集團(tuán)，染指新能源發(fā)電領(lǐng)域，收編地方小水電等擴(kuò)張行為都說明了其目前的壟斷性質(zhì)不僅僅是作為“競(jìng)爭(zhēng)瓶頸”的自然壟斷企業(yè)，更是一個(gè)不斷膨脹的行政性央企。(26)如果說《反壟斷法》在第五章中規(guī)定了反行政壟斷的話，那么其要求的構(gòu)成要件之一就是在第32條至第37條中每條都提及的“濫用行政權(quán)力”行為。從這個(gè)角度來看，我國(guó)電力行業(yè)的壟斷本身并不構(gòu)成行政壟斷，因?yàn)槠湎嚓P(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)或壟斷的合法性是受到現(xiàn)行法律和政策所承認(rèn)的。(27)電力行業(yè)畢竟屬于《行政許可法》第12條第2款中規(guī)定的“特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入事項(xiàng)”，很難像完全競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)那樣全部依靠市場(chǎng)供需關(guān)系調(diào)整，國(guó)家有權(quán)設(shè)定許可。比如我國(guó)《電力法》就規(guī)定，一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更由供電企業(yè)提出申請(qǐng)，經(jīng)省級(jí)電力管理部門會(huì)同有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后，由省級(jí)電力管理部門發(fā)給《供電營(yíng)業(yè)許可證》。在這諸多合法的準(zhǔn)入限制之下，系統(tǒng)內(nèi)的國(guó)有電力企業(yè)擺脫了行政壟斷的嫌疑，名正言順地將系統(tǒng)外的市場(chǎng)進(jìn)入者擋在門外。而政府作為這些國(guó)有企業(yè)的所有人，又扮演著管理者的角色，也可以說是既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。于是形成了電力行業(yè)內(nèi)的國(guó)家壟斷，而我國(guó)電力行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上不過是在國(guó)有電力企業(yè)當(dāng)中展開的競(jìng)爭(zhēng)。(28)盡管2004年國(guó)務(wù)院投資體制改革后，在《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》中規(guī)定，電力設(shè)施企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大和限制類固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，可以適用比審批制相對(duì)寬松些的核準(zhǔn)制，從而原則上肯定了民營(yíng)資本與外資進(jìn)入電力行業(yè)的可能性。但同時(shí)《目錄》又對(duì)這類投資的核準(zhǔn)設(shè)置了較高的門檻。按照《目錄》規(guī)定，在主要河流上建設(shè)的、總裝機(jī)容量25萬千瓦及以上的水電項(xiàng)目、所有的抽水蓄能電站、火電站、燃煤熱電站、總裝機(jī)容量5萬千瓦及以上風(fēng)電項(xiàng)目、核電站、330千伏及以上電壓等級(jí)的電網(wǎng)工程的核準(zhǔn)權(quán)全部集中在國(guó)務(wù)院投資主管部門，即國(guó)家發(fā)改委。在這種情況下