國外城市管理模式與理念

國外城市管理模式與理念第1頁/共34頁一、城市管理基本內(nèi)涵（一）城市管理幾大認識誤區(qū)城市管理不只是城管執(zhí)法（難啃的硬骨頭交給城管、集體收益性與個體損益性之間發(fā)生沖突）城市管理不只是城市運行管理城市管理不只是城市專業(yè)管理2第2頁/共34頁（二）城市管理的內(nèi)涵廣義城市管理是政府對城市行政轄區(qū)內(nèi)一切人、事、物的管理。狹義城市管理是對城市基礎(chǔ)性功能設(shè)施和公共空間的管理，目的是維護城市的健康正常運轉(zhuǎn)和良好秩序，特點是一個管理部門要涉及多個系統(tǒng)的專門事權(quán)，是城市的綜合管理。3第3頁/共34頁城市管理的幾個核心問題：城市管理的主體是城市政府。城市綜合管理的職責(zé)范圍是維護城市基礎(chǔ)功能設(shè)施，管理城市公共空間。城市管理的最終依據(jù)是法律，城市管理活動依據(jù)來源于法律授權(quán)或行政授權(quán)。城市綜合管理的目的是保障城市健康運行、促進市民和諧相處。和諧城管是城市管理的最高境界。城市綜合管理活動是行政行為，具有公益性、綜合性、專業(yè)性、強制性、簡單重復(fù)性、個體損益性。4第4頁/共34頁二、國外城市管理：模式與理念（一）國外城市管理的模式市長議會制模式市行政長模式市經(jīng)理制模式市委員會模式議會委員會模式市鎮(zhèn)會議制模式5第5頁/共34頁1、市長議會制模式市議會和市長共同負責(zé)市政，共同行使城市管理的權(quán)力。市議會是市的立法機關(guān)，行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。市長是市的最高行政長官，掌握行政大權(quán)。市議會由城市選民選舉產(chǎn)生。根據(jù)市議會和市長掌握權(quán)力的不同，市長議會制可以分為弱市長議會制和強市長議會制。6第6頁/共34頁弱市長制的特點是由選民選舉產(chǎn)生的議會權(quán)力大，其權(quán)力包括從議會中選舉市長，任命其他重要部門的負責(zé)人，負責(zé)準備和執(zhí)行預(yù)算。議會下面設(shè)眾多相當(dāng)于行政部門而獨立存在的委員會。市長基本上是名譽職位，只能任命一少部分不重要的行政官員，而且還要經(jīng)過議會同意，沒有重要的行政權(quán)，只有有限的否決權(quán)。弱市長議會制7第7頁/共34頁強市長議會制強市長制的特點是市長權(quán)力比較大，市長不是由市議會從議員中選舉產(chǎn)生，而是由選民選舉產(chǎn)生，市長有權(quán)任命和罷免所有機構(gòu)和部門的領(lǐng)導(dǎo)，無須議會同意，負責(zé)編制和執(zhí)行財政預(yù)算，并且對議會的動議擁有否決權(quán)，且難以被市議會推翻，除非市議會以絕大多數(shù)通過；強市長制對市長專業(yè)能力要求較高。議會只能行使立法權(quán)力，不能干涉行政事務(wù)。8第8頁/共34頁市長議會制在美國多數(shù)城市中實行，美國人口5000人以上的城市共計3007個，其中有1568個城市實行市長議會制，其中大中城市比例更高，人口50萬以上的城市80%采用此模式。日本、法國、意大利、澳大利亞和德國的一些城市也采用此制。9第9頁/共34頁2、市行政長模式市行政長制是20世紀中期在美國出現(xiàn)的一種城市管理體制，該體制的特點是由選民選舉產(chǎn)生市長和市議會，市長為該市的最高行政長官，其下設(shè)一市行政長，協(xié)助市長處理日常的行政事務(wù)，其實質(zhì)是管理顧問的角色。市行政長只有協(xié)調(diào)各部門工作的權(quán)力，而不能監(jiān)督法律、人事及預(yù)算等重大事項。在該體制下，市議會掌握立法權(quán)和對行政部門的監(jiān)督權(quán)，不直接從事具體的行政管理。10第10頁/共34頁市行政長組織模式11第11頁/共34頁3、市經(jīng)理制模式市經(jīng)理制是將企業(yè)的管理方式運用于城市管理的一種體制，被公認為是一種比較好的城市管理模式，體現(xiàn)了發(fā)達國家城市管理專業(yè)化、科學(xué)化的原則。該體制的特點是市議會由享有選舉權(quán)的市民選舉產(chǎn)生，市議會作為市的權(quán)力機關(guān)和決策機關(guān)，負責(zé)決定市政方針，但不直接從事管理工作，由聘請來的市經(jīng)理來管理市政。市經(jīng)理對市議會負責(zé)，執(zhí)行市議會制定的政策，編制預(yù)算、監(jiān)督法律的執(zhí)行，任命和罷免各行政部門的首長和其他行政官員。12第12頁/共34頁市經(jīng)理的任期不確定，市議會如果對市經(jīng)理的工作業(yè)績不滿，可以隨時解聘。在該體制中，通常也設(shè)有市長一名，一般從議員中選出，市長只是名義上和禮儀場合的領(lǐng)導(dǎo)人，其主要職責(zé)是主持議會的會議，有時也可以協(xié)調(diào)市經(jīng)理和市議會之間的關(guān)系。發(fā)展最快的城市管理模式，美國人口介于1萬~50萬的半數(shù)城市中實行該體制，加拿大，德國，愛爾蘭等國也廣泛采用此制。13第13頁/共34頁市經(jīng)理制組織模式14第14頁/共34頁4、市委員會模式市委員會制的特點是選民選舉產(chǎn)生委員會，委員會集立法權(quán)和行政權(quán)于一身，是典型的“議行合一”。委員會委員具有議員和行政官員雙重身份，他們既制定政策，本身又執(zhí)行政策。委員會下設(shè)市政各主要部門，每個委員分別擔(dān)任下設(shè)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，并對委員會負責(zé)。委員會定期舉行會議，并推舉一名委員擔(dān)任市長，主持委員會會議。市長與其他委員的職責(zé)、權(quán)力平等，并沒有實權(quán)，在委員會表決時，只有一票表決權(quán)，而沒有否決權(quán)。因此，市委員會制下的市長主要是在禮儀代表。15第15頁/共34頁5、議會委員會模式議會由所在的城市選民選舉產(chǎn)生，掌握立法大權(quán)。而行政權(quán)則由市議員組成的各種委員行使。事實上，市議會也是市政府，它集立法權(quán)和行政權(quán)于一身.市長由市議會從議員中選舉產(chǎn)生，同時擔(dān)任議長，市長沒有實權(quán)，只是虛位。英國以及北歐的瑞典、丹麥、芬蘭的城市大多采用此種體制，德國、加拿大的部分城市采用此制。16第16頁/共34頁6、市鎮(zhèn)會議制模式每一位該市的選民都有權(quán)參與立法，對城市的重大事件，發(fā)表自己的意見和觀點，并投票表決城市的重大決策。由于城鎮(zhèn)人口的增加，直接民主形式不能適應(yīng)城市管理的需要，經(jīng)過多年的發(fā)展，產(chǎn)生了市鎮(zhèn)代表會議(相當(dāng)于一個小型議會)，由選民選舉出的代表(一般為100人左右)組成。市鎮(zhèn)代表會議一般定期舉行會議，商討市鎮(zhèn)的重大事件和選舉市鎮(zhèn)管理委員會。市鎮(zhèn)的日常事務(wù)在市鎮(zhèn)會議閉幕期間由市鎮(zhèn)管理委員會處理，該委員會通常有三至五人組成。17第17頁/共34頁18第18頁/共34頁（二）國外城市管理的理念弱化政府的職能，政府由管的“寬”過渡到管的“窄”，充分的發(fā)揮出市場、社會組織的自我調(diào)節(jié)能力。1、小政府、大社會19第19頁/共34頁國家層面有完善的法律城市政府大多都可以根據(jù)自己的城市實際情況制訂本市的法規(guī)制度。人們的行為規(guī)范和眾多的社會事務(wù)，法律都作了嚴格的規(guī)定，幾乎不存在法律盲區(qū)。有明確的執(zhí)法規(guī)范。2、依法管理20第20頁/共34頁城市政府上下級之間，各部門之間分工明確，職能和權(quán)限都十分清晰。就上下級而言，無論是大陸國家還是英美國家，不同層級的政府對事務(wù)管理的范圍都有明確劃分，實行的是以塊為主的分級管理，即一級政府所管轄的事務(wù)，另一級政府一般無權(quán)干預(yù)。這種以塊為主的管理模式，一方面是各級政府職能和權(quán)限明確，另一方面，也加強了基層政府的管理權(quán)力，基層政府的機構(gòu)設(shè)置也無需與上級一一對應(yīng)，既精簡了機構(gòu)，也提高了管理的針對性和有效性。2、城市政府職責(zé)明確21第21頁/共34頁4、引入市場機制一方面，深刻轉(zhuǎn)變了管理理念，樹立了以顧客為導(dǎo)向的目標，在城市管理中引入市場機制，把城市管理的部分事業(yè)推向市場，通過以市場為主，行政和法律手段為輔，以宏觀調(diào)控為主，微觀管理為輔向城市公眾提供服務(wù)。另一方面，在具體行動上，城市政府通過委托、授權(quán)、承包、合同等形式，把城市政府的一部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)和非營利性組織。政府主要保留監(jiān)督和宏觀調(diào)控的職能。這不僅實現(xiàn)了“政企分開”、“政事分開”，降低了城市政府的管理成本，而且也促進了競爭，提高了城市公共物品的質(zhì)量。22第22頁/共34頁5、務(wù)實的公眾參與

公眾不僅可以參與到州和地方政府一級的公決、創(chuàng)意、復(fù)議等政治決策程序中，還可以推翻由立法機關(guān)或行政機關(guān)所做出的決定，甚至影響立法。國外城市政府不僅從法律上保障公民參與城市管理的權(quán)利，而且也從制度和程序上保障公民參與管理權(quán)利的實現(xiàn)。常見的方法一般有召開聽證會，公共輿論宣傳，議員和政府官員走訪市民等。23第23頁/共34頁（三）國外城市管理典范1、美國鳳凰城城市規(guī)劃與建設(shè)立法（1）法規(guī)體系國家法令在地方延伸：城市建設(shè)條令二《統(tǒng)一建筑條令》、《統(tǒng)一機械條令》、《統(tǒng)一水管條令》、《國家電力條令》,這些條令均為國家法令的地方性實施條令。亞歷桑那州《城市與城鎮(zhèn)法》城市頒布的法令：《鳳凰城區(qū)劃法令》、《鳳凰城地塊細分法令》、《鄰里環(huán)境保護法令》24第24頁/共34頁（2）《鳳凰城城市區(qū)劃法令》法令共含十一章正文及一篇附錄。第六、七章是重點，第六章對近五十種特別用途地區(qū)的使用性質(zhì)、最小地塊面積、使用規(guī)則、院落、后退紅線、建筑覆蓋率、容積率、人口密度、建筑高度等重要指標及審查要求的嚴格規(guī)定;相應(yīng)的區(qū)劃圖則將全市土地詳細劃分為上述的特別用途地區(qū);第七章是普遍適用的有關(guān)開發(fā)建設(shè)標準;包括容積率準則、停車及裝卸、景觀控制、圍墻及墻面、環(huán)境、招牌、附屬結(jié)構(gòu)及其用途、臨時用途、城市設(shè)計構(gòu)想及指南等等。25第25頁/共34頁法令所體現(xiàn)的理念法令實際上是一本有關(guān)本城市的規(guī)劃百科全書它是規(guī)劃管理人員和設(shè)計部門以及開發(fā)業(yè)主相互勾通、交流協(xié)商的共同的專業(yè)技術(shù)基礎(chǔ),這在很大程度上解決了究竟是“依法管理”還是依“感覺”管理,如何正確地將技術(shù)決策與行政決策相結(jié)合的“老大難”問題。在客觀上有效地提高了行政決策的技術(shù)含量。26第26頁/共34頁特別用途地區(qū)中不含任何道路、市政、中小學(xué)校、綠地等公益性用地類型。在各類用地的具體規(guī)定中均含有道路、市政、學(xué)校、綠地等有關(guān)要求。27第27頁/共34頁文本中保持足夠的可選性、彈性及申訴權(quán)避免因低水平的管理權(quán)濫用抑制規(guī)劃師、建筑師創(chuàng)作靈感及水平的發(fā)揮。28第28頁/共34頁設(shè)計條件法規(guī)化、標準化法令的內(nèi)容實際上是最低標準的設(shè)計條件,通過不厭其煩的法規(guī)化和標準化、公開化,可避免大量的扯皮、人為干擾和規(guī)劃管理工作量,同時使常規(guī)的開發(fā)建設(shè)項目報建審查程序大為簡化,有效避免了一些不廉政的現(xiàn)象。29第29頁/共34頁設(shè)計條件非常詳細不但對開發(fā)強度進行控制,而且對同樣開發(fā)強度下的不同開發(fā)方式進行干預(yù),以有效保證環(huán)境質(zhì)量和空間形體效果。30第30頁/共34頁《鳳凰城地塊細分法令》《鄰里環(huán)境保護法令》31第31頁/共34頁