青海省生態(tài)文明體制改革面臨的形勢(shì)和思路

青海省生態(tài)文明體制改革面臨的形勢(shì)和思路

黨的十八大提出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)生態(tài)文明體制改革做出了詳盡部署，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步明確了我國(guó)生態(tài)文明的頂層設(shè)計(jì)和制度架構(gòu)，全國(guó)生態(tài)文明體制改革進(jìn)入加速階段。青海是我國(guó)青藏高原生態(tài)安全屏障的重要組成部分，在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中具有舉足輕重的地位，探索建立適合青海省情實(shí)際的生態(tài)文明制度體系、建立生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)全省加快生態(tài)文明建設(shè)、建成全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)具有決定性的作用。一青海省生態(tài)文明體制改革現(xiàn)狀青海省自實(shí)施生態(tài)立省戰(zhàn)略以來(lái)，不斷在生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制上先行先試、改革創(chuàng)新，國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)及全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)后，體制機(jī)制改革進(jìn)一步拓寬領(lǐng)域，不斷向縱深推進(jìn)，推陳出新，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域取得了突破性的進(jìn)展。（一）探索推進(jìn)科學(xué)的空間利用體系以主體功能區(qū)劃為主要措施，青海省印發(fā)了《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》，將全省89.2%的轄區(qū)劃定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)，新劃定省級(jí)中部生態(tài)功能區(qū)，成為全國(guó)禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域比重最高的省份。在全面評(píng)價(jià)全省生態(tài)系統(tǒng)敏感性和服務(wù)功能重要性基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)生態(tài)紅線(xiàn)劃定及落地工作，開(kāi)展縣域生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)落地試點(diǎn)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)屬地責(zé)任。確定格爾木市、貴德縣、海晏縣等7個(gè)市縣為“多規(guī)合一”和“三規(guī)合一”試點(diǎn)地區(qū)，探索“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃之間的有效銜接途徑。瑪多縣國(guó)家公園體制試點(diǎn)積極推進(jìn)，探索直屬管理、權(quán)屬責(zé)任、特許經(jīng)營(yíng)等新型體制，有望成為中央層面批復(fù)的第一個(gè)國(guó)家公園。在海東市試點(diǎn)開(kāi)展城市“三區(qū)四線(xiàn)”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤(pán)活整治工作，探索確定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的具體措施，可以說(shuō)青海省在空間利用制度改革方面走在全國(guó)前列。（二）加快建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建立資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)生態(tài)質(zhì)量、環(huán)境容量、資源實(shí)行限制性措施，是全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。青海省在實(shí)施三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)工程、青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理工程的過(guò)程中，基本建立了多專(zhuān)業(yè)融合、站點(diǎn)互補(bǔ)、地面監(jiān)測(cè)與遙感結(jié)合、駐測(cè)與巡測(cè)相結(jié)合的生態(tài)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)體系及綜合數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，并制定發(fā)布了三江源生態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范，成為全國(guó)首個(gè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，具備了較強(qiáng)的生態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)和監(jiān)測(cè)能力。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，目前省有關(guān)部門(mén)正在研究制定全新的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系和技術(shù)方法及探索對(duì)超載地區(qū)的限制性政策措施，并積極推進(jìn)縣級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警試點(diǎn)，著力建設(shè)完善有效的資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。（三）穩(wěn)步推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記和資源有償使用制度以建立明確的權(quán)屬關(guān)系為目標(biāo)，推動(dòng)自然生態(tài)空間的確權(quán)登記，基本完成青海省農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地（含住房）使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證；加快產(chǎn)權(quán)管理體制改革，設(shè)立省級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記局，制定了《青海省構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施方案》；進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，出臺(tái)了《青海省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，組織開(kāi)展了大通縣、平安縣集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)試點(diǎn)。推進(jìn)以資源稅為主的資源有償使用制度改革，取消原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，推進(jìn)煤炭從價(jià)計(jì)征改革，資源稅稅率整體負(fù)擔(dān)從19.7%下降至6%，開(kāi)始形成企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的倒逼機(jī)制；開(kāi)展青海省巖金和鹵水資源稅征收管理前期研究，為進(jìn)一步規(guī)范巖金和鹵水資源稅征收管理奠定了基礎(chǔ)；開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作，成功舉辦了主要污染物排污權(quán)競(jìng)買(mǎi)交易會(huì)，在西北地區(qū)屬第二家；印發(fā)《青海省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，全面實(shí)施水土流失防治資金補(bǔ)償機(jī)制。（四）初步建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在中央財(cái)政的大力支持下，青海省實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、國(guó)家公益林中央財(cái)政森林效益補(bǔ)償、天然林管護(hù)補(bǔ)助、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償政策。為推進(jìn)三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)和解決生態(tài)移民群眾生活困難問(wèn)題，青海省財(cái)政統(tǒng)籌資金實(shí)施了搬遷群眾生活困難補(bǔ)助、燃料補(bǔ)助和子女就業(yè)補(bǔ)助等補(bǔ)償政策，設(shè)立三江源生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持基金；大膽創(chuàng)新，印發(fā)《青海三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理意見(jiàn)》，建立農(nóng)牧民參與生態(tài)保護(hù)的有效渠道，改革管護(hù)員監(jiān)管機(jī)制，管護(hù)補(bǔ)助與責(zé)任、報(bào)酬與績(jī)效相掛鉤。成立三江源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)，積極探索利用市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)資金建立多渠道生態(tài)保護(hù)融資機(jī)制。（五）不斷完善綠色考核和監(jiān)督機(jī)制近年來(lái)，青海省政府先后取消了玉樹(shù)州、果洛州、黃南州的GDP、財(cái)政收入、工業(yè)化等指標(biāo)的考核，成為全國(guó)取消重點(diǎn)生態(tài)區(qū)GDP考核最早的省份；調(diào)整其他市州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)一步加大保護(hù)生態(tài)、節(jié)約土地、資源消耗、環(huán)境損害等指標(biāo)的權(quán)重，建立各級(jí)政府的綠色考核評(píng)價(jià)體系。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和監(jiān)管，持續(xù)在水泥、鐵合金、電解鋁等行業(yè)深入開(kāi)展行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)對(duì)標(biāo)活動(dòng)，不斷強(qiáng)化主要污染物排放和節(jié)能管理；由省領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)開(kāi)展全省生態(tài)環(huán)境大檢查，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制。推行環(huán)境污染強(qiáng)制保險(xiǎn)，將全省環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)納入保險(xiǎn)范圍。重視公眾力量的監(jiān)督作用，制定環(huán)境信息公開(kāi)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究及新聞發(fā)布制度，啟動(dòng)環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。二青海省生態(tài)文明體制改革面臨的形勢(shì)特殊且重要的生態(tài)地位、偏重偏粗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及落后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，決定青海省生態(tài)文明體制改革較其他省份難度更大，特別是要實(shí)現(xiàn)“未富先轉(zhuǎn)”，需要更大的勇氣和魄力，開(kāi)辟有別于全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的全新的生態(tài)文明發(fā)展道路和模式。（一）需要通過(guò)體制改革進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)文明意識(shí)理念由于自然資源的生態(tài)價(jià)值沒(méi)有在生產(chǎn)或者消費(fèi)成本中得到充分體現(xiàn)，加之生態(tài)文明理念宣傳教育不夠深入，干部群眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策與環(huán)境保護(hù)責(zé)任義務(wù)相對(duì)應(yīng)的意識(shí)還不強(qiáng)，地方政府以掠奪式開(kāi)發(fā)自然資源和犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，片面追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的價(jià)值觀念和擴(kuò)大宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效的政績(jī)觀依然不同程度地存在，尚未形成全社會(huì)共同維護(hù)可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的良好氛圍。這就需要建立有效的引導(dǎo)教育機(jī)制、責(zé)任的落實(shí)機(jī)制、考核監(jiān)督機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制，逐步使生態(tài)文明理念深入人心。（二）需要通過(guò)體制改革加快建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的倒逼機(jī)制多年來(lái)，青海保持以工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，工業(yè)領(lǐng)域重工業(yè)占比達(dá)到90%左右，工業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。盡管近年來(lái)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，但目前單位能耗物耗水平還較高，全省完成“十二五”期間的節(jié)能目標(biāo)壓力十分巨大。未來(lái)一段時(shí)間，能源消費(fèi)總量、碳排放總量仍將保持一定幅度增長(zhǎng)，僅依靠市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要建立更為嚴(yán)格的資源利用和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)落后產(chǎn)業(yè)和高排放高耗能產(chǎn)業(yè)的整合淘汰的強(qiáng)制性機(jī)制，建立有利于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)倒逼機(jī)制加快綠色產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)步伐。（三）需要通過(guò)體制改革充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用青海省多年的生態(tài)環(huán)保工作基本全部依靠政府強(qiáng)制手段推進(jìn)，人民群眾、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)主體參與程度十分低，不僅不利于培育社會(huì)生態(tài)環(huán)保意識(shí)，也使各項(xiàng)工程措施收效有限，需要更多地依靠市場(chǎng)，以更加有效的方式來(lái)解決。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，需要建立明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)，需要盡快將全省的自然和生態(tài)資源資產(chǎn)化，明確受益人和責(zé)任人，建立完善的產(chǎn)權(quán)交易和定價(jià)機(jī)制，在增強(qiáng)市場(chǎng)主體責(zé)任的同時(shí)也使群眾和企業(yè)獲得生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的收益。（四）需要通過(guò)體制改革建立資金籌措渠道青海省財(cái)力有限，生態(tài)環(huán)保投入基本靠國(guó)家投資，而近年來(lái)國(guó)家投資每年僅為9億元左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足全省加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度的資金需求，生態(tài)保護(hù)資金不足已成為制約青海省生態(tài)文明建設(shè)的重要因素，需要建立有別于目前為全國(guó)設(shè)計(jì)的管理體制、機(jī)制、政策，更加完善有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能保持全省生態(tài)步入良性循環(huán)。“十三五”期間，國(guó)家投資難有大幅增長(zhǎng)，需要積極建立社會(huì)資本籌措渠道，大力實(shí)行稅權(quán)改革和資本市場(chǎng)的公益資金融資制度，建立有效的資金補(bǔ)充機(jī)制。（五）需要通過(guò)體制改革改變政府監(jiān)管機(jī)制多年來(lái)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)依據(jù)各部門(mén)管轄職責(zé)，分別由農(nóng)牧部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、水利部門(mén)、環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)草原、林地、耕地及建設(shè)用地、河流湖泊、環(huán)境污染等領(lǐng)域的違法監(jiān)督，除環(huán)保和國(guó)土部門(mén)外，其余部門(mén)無(wú)執(zhí)法處罰權(quán)，加之各部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制不順，導(dǎo)致全省生態(tài)環(huán)境監(jiān)督能力總體偏弱。需要加快政府管理由單純的行政監(jiān)管向依法管理轉(zhuǎn)變，向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，向?qū)崟r(shí)監(jiān)督轉(zhuǎn)變，切實(shí)建立起強(qiáng)有力的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察體系。三青海省生態(tài)文明體制改革的思路與對(duì)策（一）總體思路將生態(tài)文明體制建設(shè)作為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和鞏固提升生態(tài)保護(hù)成果的關(guān)鍵措施，以引導(dǎo)和約束全社會(huì)形成規(guī)范、有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)利用的秩序?yàn)槟繕?biāo)，充分發(fā)揮行政職能和經(jīng)濟(jì)杠桿力量，從完善生態(tài)環(huán)境管理體系、加強(qiáng)監(jiān)督檢查、調(diào)控開(kāi)發(fā)利用布局、調(diào)配生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本、激發(fā)群眾積極性、扶持生態(tài)環(huán)境友好型生產(chǎn)生活方式等環(huán)節(jié)入手，引導(dǎo)鼓勵(lì)措施為主、行政監(jiān)察措施為輔，以生態(tài)投入、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)產(chǎn)業(yè)調(diào)整為主要內(nèi)容，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃體系、資源總量管理、環(huán)境監(jiān)管治理、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核等制度改革，并在空間規(guī)劃利用、資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警、生態(tài)補(bǔ)償、綠色績(jī)效考評(píng)等具有突破性和代表性的重點(diǎn)領(lǐng)域大膽探索、加速改革，形成既有青海特色又統(tǒng)領(lǐng)全局的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)投入機(jī)制方面，將生態(tài)投入作為維持生態(tài)功能穩(wěn)定持續(xù)發(fā)揮的必要保障，不斷和國(guó)家有關(guān)部委加強(qiáng)銜接，強(qiáng)調(diào)青藏高原生態(tài)安全屏障建設(shè)是國(guó)家戰(zhàn)略，將青海省重大生態(tài)工程作為“十三五”期間全國(guó)重點(diǎn)項(xiàng)目納入中央預(yù)算內(nèi)資金盤(pán)子，保證工程資金；推進(jìn)以青海省生態(tài)保護(hù)基金、三江源生態(tài)保護(hù)彩票等為主的社會(huì)融資渠道，在籌集資金中劃撥一部分用于生態(tài)工程建設(shè)；積極發(fā)揮財(cái)政作用，在省財(cái)政一般預(yù)算收入中安排生態(tài)資金，逐年提高資金比例；建立以國(guó)家投資為主、省財(cái)政適度配套、社會(huì)資金為輔的生態(tài)投入長(zhǎng)效政策。生態(tài)補(bǔ)償政策方面，緊緊圍繞青海建設(shè)國(guó)家生態(tài)安全屏障的歷史任務(wù)，合理劃分中央政府、地方政府、企業(yè)的責(zé)任和事權(quán)，以補(bǔ)償?shù)胤秸蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)而造成的財(cái)政損失、農(nóng)牧民因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而造成的收入損失為主要內(nèi)容，逐步建立穩(wěn)定、有效、持續(xù)的補(bǔ)償資金征繳渠道。建立以中央政府預(yù)算內(nèi)投入為主、地方配套資金為輔的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入補(bǔ)償，以企業(yè)環(huán)境稅收為主的環(huán)境治理投入補(bǔ)償，以中央政府轉(zhuǎn)移支付為主、流域省份橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的地方財(cái)政損失補(bǔ)償，統(tǒng)籌使用各類(lèi)補(bǔ)償資金，對(duì)農(nóng)牧民的收入損失進(jìn)行合理補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)家近年資金下達(dá)情況、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)牧民人均收入水平、企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況等，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到國(guó)家可接受、省里能滿(mǎn)意、人民能受益。生態(tài)監(jiān)管制度方面，以提高監(jiān)管能力為工作核心，從生態(tài)環(huán)境區(qū)域管理、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理、理順工作機(jī)制三方面入手建立完善的生態(tài)監(jiān)管政策體系，建立和完善與生態(tài)安全屏障相適應(yīng)的主體功能區(qū)制度、自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管制制度、國(guó)家公園體制、生態(tài)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、考核評(píng)價(jià)機(jī)制、行政監(jiān)察機(jī)制和管理政策、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等政策措施，做到監(jiān)督檢查有規(guī)章可遵循、有標(biāo)準(zhǔn)可參照、有隊(duì)伍能落實(shí)、有機(jī)制能保證。產(chǎn)業(yè)調(diào)整制度方面，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局為核心，在落實(shí)主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，完善不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)政策，將高污染、高排放、高破壞的產(chǎn)業(yè)逐步從限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)調(diào)整出去，進(jìn)一步嚴(yán)格對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的污染物排放和資源利用管理政策，制定生態(tài)產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)扶持政策，逐步引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色低碳轉(zhuǎn)移。（二）措施建議1.以生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)為重點(diǎn)，建立國(guó)土空間科學(xué)利用體系全面落實(shí)主體功能區(qū)制度，將主體功能區(qū)劃細(xì)分至縣級(jí)區(qū)域，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，建立健全與青海省主體功能區(qū)制度相適應(yīng)的財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資、人口等政策。逐項(xiàng)劃定由生態(tài)功能紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量紅線(xiàn)和資源利用紅線(xiàn)構(gòu)成的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，其中生態(tài)功能紅線(xiàn)劃定限定在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)及限制開(kāi)發(fā)區(qū)部分區(qū)域，包括國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家森林公園、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化遺址及省級(jí)中部生態(tài)功能區(qū)、基本農(nóng)田，嚴(yán)格禁止礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；分別劃定重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境質(zhì)量紅線(xiàn)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要制定更為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及產(chǎn)業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)；資源利用紅線(xiàn)一是劃定資源開(kāi)發(fā)區(qū)域的地理界限，二是劃定不同區(qū)域水、主要礦產(chǎn)資源利用率底線(xiàn)，控制開(kāi)發(fā)活動(dòng)影響范圍，嚴(yán)格生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制提高資源利用效率。積極推進(jìn)市縣空間規(guī)劃體系改革，明確落實(shí)主體功能區(qū)定位和空間用途管制，加快劃定并嚴(yán)守永久基本農(nóng)田、基本草原、天然林、公益林和重要濕地等生態(tài)紅線(xiàn)。結(jié)合青海省“十三五”規(guī)劃編制，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)全面推行“多規(guī)合一”，探索研究開(kāi)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，對(duì)重點(diǎn)市縣探索劃定“三區(qū)四線(xiàn)”，限定開(kāi)發(fā)建設(shè)邊界，探索將開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)分解到各縣級(jí)行政區(qū)域，重新核定各縣級(jí)行政區(qū)域的建設(shè)用地指標(biāo)。加快推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，加快在三江源、青海湖等區(qū)域推行國(guó)家公園體制，解決保護(hù)地交叉重疊、多頭管理等問(wèn)題，助推國(guó)家公園旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)發(fā)展。2.以國(guó)家差別化投入政策為重點(diǎn)，建立生態(tài)保護(hù)和治理長(zhǎng)效投入機(jī)制受發(fā)展水平所限，青海省地方財(cái)政無(wú)力支付大規(guī)模、系統(tǒng)性的生態(tài)保護(hù)投入。一方面，應(yīng)積極與國(guó)家銜接，爭(zhēng)取國(guó)家調(diào)整對(duì)青海省的生態(tài)工程資金下達(dá)方式，建立差別化的生態(tài)工程投資政策。一是在審批青海省生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年向青海省切塊下達(dá)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資，國(guó)家發(fā)改委按照年度項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行考核，將按項(xiàng)目下達(dá)轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭ā㈤L(zhǎng)效的投資；二是允許青海省整合各類(lèi)生態(tài)工程資金，統(tǒng)籌安排工程項(xiàng)目；三是充分考慮青海物價(jià)較高的實(shí)際，生態(tài)工程投資標(biāo)準(zhǔn)做適當(dāng)?shù)牟顒e化調(diào)整，不能與全國(guó)或低海拔地區(qū)執(zhí)行同樣的投資標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)、放大作用，為社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建立一種投資渠道，吸引大量社會(huì)資金加入生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。從目前其他省份的做法看，以基金方式建立資金籌集平臺(tái)是比較可行的辦法。一是建立公募資金投資政策，申請(qǐng)國(guó)家將青海省生態(tài)保護(hù)基金核準(zhǔn)為面向全社會(huì)的公募公益基金，以政府平臺(tái)發(fā)行無(wú)息債券，鼓勵(lì)社會(huì)群眾、企業(yè)以捐出債券利息的方式支持青海生態(tài)保護(hù)建設(shè)，允許基金進(jìn)行適度的資產(chǎn)投資和參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，所得收益納入生態(tài)補(bǔ)償范疇；加強(qiáng)和國(guó)家有關(guān)部委的銜接，由財(cái)政部主導(dǎo)在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行三江源生態(tài)彩票，參照體彩、福彩的發(fā)行和管理辦法，將彩票收益金的部分劃撥給青海省，統(tǒng)籌用于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。二是創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)結(jié)合的投資政策，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)生態(tài)建設(shè)、生態(tài)帶動(dòng)民生改善，在柴達(dá)木地區(qū)和海東地區(qū)將水土保持和經(jīng)濟(jì)林建設(shè)相結(jié)合，引進(jìn)企業(yè)種植規(guī)?；慕?jīng)濟(jì)林帶，提高經(jīng)濟(jì)林的種植和產(chǎn)出收益水平；在共和盆地及柴達(dá)木地區(qū)將規(guī)模治沙和中藥材種植相結(jié)合，鼓勵(lì)企業(yè)延伸發(fā)展醫(yī)藥加工產(chǎn)業(yè)，保證企業(yè)有盈利的空間；鑒于本土的中小型企業(yè)投資能力有限，呼吁和鼓勵(lì)省境內(nèi)的中大型資源型企業(yè)、清潔能源企業(yè)成立聯(lián)合投資體，共同投資生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和基地建設(shè)。3.以推動(dòng)“兩個(gè)統(tǒng)一行使”為重點(diǎn)，建立資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新管理和監(jiān)管體制，為生態(tài)環(huán)境管理體制奠定權(quán)屬和責(zé)任落實(shí)基礎(chǔ)。盡快深入開(kāi)展自然資源調(diào)查，摸清家底，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)，全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記制度。在此基礎(chǔ)上開(kāi)展劃界工作，配合國(guó)家劃清屬?lài)?guó)家自然資源由國(guó)家直接行使所有權(quán)和地方政府行使所有權(quán)的邊界；劃清屬省級(jí)政府行使所有權(quán)和地方政府行使所有權(quán)的邊界；劃清集體所有自然資源集體行使所有權(quán)和個(gè)人行使承包權(quán)的邊界。加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記職能整合和機(jī)構(gòu)組建，盡快建立市級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記管理機(jī)構(gòu)，按照所有者、管理者分開(kāi)的原則，研究組建統(tǒng)一行使全民所有自然資源管理權(quán)的職責(zé)部門(mén)和統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制權(quán)的職責(zé)部門(mén)。探索城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制。開(kāi)展河流、湖泊管理和保護(hù)范圍劃定及水利工程確權(quán)劃界工作，積極推進(jìn)河湖水域岸線(xiàn)統(tǒng)一登記，積極開(kāi)展草原流轉(zhuǎn)規(guī)范試點(diǎn)和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)及管理服務(wù)試點(diǎn)。探索開(kāi)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估和服務(wù)價(jià)值核算，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，完成典型區(qū)域生態(tài)資產(chǎn)和服務(wù)功能研究評(píng)估，探索建立全民所有自然資源管理體制和所有國(guó)土空間用途管制，在試點(diǎn)地區(qū)形成“兩個(gè)統(tǒng)一行使”的管理模式后推廣。4.以資源稅費(fèi)改革為重點(diǎn)，建立資源有償使用制度和全面節(jié)約制度按照誰(shuí)使用資源誰(shuí)付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)的原則，探索實(shí)行以資源稅為主、環(huán)境行政監(jiān)管為輔的資源有償使用制度。推進(jìn)資源稅費(fèi)改革，積極推進(jìn)金屬及非金屬礦產(chǎn)品資源稅從價(jià)計(jì)征改革；按照國(guó)家改革進(jìn)度，爭(zhēng)取作為全省擴(kuò)大資源稅征收范圍試點(diǎn)，研究建立水資源稅征收辦法，探索對(duì)省內(nèi)水電開(kāi)發(fā)企業(yè)按電量征收水資源稅；對(duì)個(gè)體及民營(yíng)的采沙采石企業(yè)征收資源稅，并同步征收生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金；執(zhí)行新的水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等政策，積極推動(dòng)居民用水階梯價(jià)格改革、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革；探索建立能源稅，核定并分配各企業(yè)的天然氣、石油、煤炭等化石能源定額，對(duì)超過(guò)配額的企業(yè)征收能源燃料增值稅，稅率實(shí)行階梯制浮動(dòng)稅率，按超出配額的百分比進(jìn)行上浮，對(duì)消費(fèi)者征收車(chē)船能源燃料消費(fèi)稅，隨石油、CNG等汽車(chē)化石燃料等銷(xiāo)售一同征收，按照汽缸容量分別制定不同的稅率，稅收全部歸地方政府。健全和完善資源總量管理制度，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，逐級(jí)分配制定年度用水總量考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地下水位開(kāi)采的總量控制，劃定限采區(qū)和禁采區(qū)；落實(shí)最嚴(yán)格的土地節(jié)約利用制度，逐級(jí)核定修訂建設(shè)用地指標(biāo)，劃定城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)邊界，進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡制度，建立占補(bǔ)平衡等級(jí)評(píng)價(jià)制度和交易制度，完善建設(shè)用地儲(chǔ)備機(jī)制；建立能源消費(fèi)總量和節(jié)約制度，大力實(shí)行能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量“雙控”目標(biāo)，強(qiáng)化節(jié)能監(jiān)察和節(jié)能審計(jì)，擴(kuò)大節(jié)能評(píng)估審查制度，分項(xiàng)目類(lèi)別、用能等級(jí)確定節(jié)能評(píng)估審查制度適用范圍，建立節(jié)能新技術(shù)補(bǔ)貼制度；強(qiáng)化礦產(chǎn)資源的綜合開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平調(diào)查評(píng)估，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源查明占用、消耗登記管理和礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入管理，嚴(yán)格重要礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)回收率、選礦回收率、綜合利用率指標(biāo)監(jiān)管，進(jìn)一步落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾制度，執(zhí)行好地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。5.以水資源補(bǔ)償為重點(diǎn)，建立多元化生態(tài)補(bǔ)償制度結(jié)合在2020年前建成國(guó)家生態(tài)安全屏障和全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，以地方財(cái)政損失補(bǔ)償和群眾收入損失補(bǔ)償為主要對(duì)象，對(duì)因生態(tài)功能區(qū)限制礦產(chǎn)資源及其他資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限的發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)群眾因生態(tài)保護(hù)而導(dǎo)致的收入損失以及因生態(tài)環(huán)境遭到破壞而導(dǎo)致生產(chǎn)生活條件下降的損失進(jìn)行補(bǔ)償?？紤]到發(fā)展機(jī)會(huì)成本的定量核算存在較大困難，為便于補(bǔ)償資金的確定，可將限制發(fā)展地區(qū)人均地方財(cái)政一般預(yù)算收入與全省平均水平的差距進(jìn)行衡量。補(bǔ)償內(nèi)容上，一是積極申請(qǐng)國(guó)家建立差別化的生態(tài)補(bǔ)償及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，逐步提高現(xiàn)行的草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)、公益林效益補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)日叩难a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，使現(xiàn)行的補(bǔ)償政策更符合青海省生態(tài)保護(hù)需要；二是積極爭(zhēng)取建立水資源流域生態(tài)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償、資源儲(chǔ)備補(bǔ)償、設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、增加青海省用水配額等補(bǔ)償政策。補(bǔ)償資金來(lái)源上，一是逐步提升青海生態(tài)保護(hù)在國(guó)家事權(quán)中的地位，爭(zhēng)取中央財(cái)政補(bǔ)償資金。二是參照國(guó)家新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)及東江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的做法和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡快向中央申請(qǐng)，建立三江源流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，可以對(duì)口支援資金為渠道，由國(guó)家協(xié)調(diào)目前已經(jīng)確定的北京、上海、天津、江蘇、山東等對(duì)口援青省份和對(duì)口支援央企加大對(duì)口支援力度，增加部分作為對(duì)青海省水資源的補(bǔ)償；或建議建立黃河流域水電開(kāi)發(fā)基金，所征收的基金由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，根據(jù)各省水量情況差異化制定分配系數(shù)，作為水資源生態(tài)補(bǔ)償；或是根據(jù)國(guó)家推行水資源稅改革的進(jìn)度，在落實(shí)水量分配和水權(quán)制度的基礎(chǔ)上，對(duì)用水地區(qū)和單位按用水量征收流域生態(tài)補(bǔ)償基金，部分由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，重點(diǎn)用于增加生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，部分依據(jù)各流域產(chǎn)出水量直接轉(zhuǎn)地方政府，由地方政府用于生態(tài)保護(hù)與建設(shè)及相關(guān)項(xiàng)目的支出。三是探索建立資源開(kāi)發(fā)利用單位補(bǔ)償資金籌措機(jī)制，逐步提高礦產(chǎn)資源采選企業(yè)的資源稅率，對(duì)全省水電開(kāi)發(fā)企業(yè)、鹽湖開(kāi)發(fā)企業(yè)按發(fā)電量征收資源稅，對(duì)個(gè)體及民營(yíng)的采沙采石企業(yè)征收資源稅，申請(qǐng)國(guó)家調(diào)整礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用央企增值稅的中央和地方分成比例。四是推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品交易補(bǔ)償資金籌措機(jī)制，在國(guó)家建立碳排放配額的基礎(chǔ)上，加快全省草地碳匯的核算，促進(jìn)全省碳匯資源在碳交所掛牌交易；開(kāi)展用能權(quán)和碳排放權(quán)交易，全面推行以合同能源管理為主要模式的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的節(jié)能服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展自愿減排交易活動(dòng)，推動(dòng)青海省節(jié)能量和減排量在區(qū)域市場(chǎng)進(jìn)行交易，探索建立省內(nèi)地區(qū)間和企業(yè)間的配合分配機(jī)制及節(jié)能量、減排量交易機(jī)制。努力培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、土地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)及二級(jí)市場(chǎng)，加快政府對(duì)資源調(diào)控和服務(wù)職能的分離，有效推進(jìn)轉(zhuǎn)讓權(quán)活化。6.以推進(jìn)法制化為重點(diǎn)，建立行政監(jiān)察和管理制度用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在落實(shí)國(guó)家法律規(guī)章的基礎(chǔ)上，研究制定《青海省三江源生態(tài)保護(hù)條例》、《青海省生態(tài)補(bǔ)償條例》、《青海省環(huán)境事故處置條例》、《青海省草地資源保護(hù)條例》、《青海省國(guó)土空間開(kāi)發(fā)條例》、《青海省資源利用條例》等地方性法規(guī)。積極創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法方式，加強(qiáng)省級(jí)監(jiān)督性執(zhí)法、市級(jí)區(qū)域聯(lián)動(dòng)和交叉檢查、縣級(jí)網(wǎng)絡(luò)化管理，成立由司法部門(mén)、公安部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、農(nóng)牧部門(mén)、林業(yè)部門(mén)以及新聞媒體組成的聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍，由省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組直接管轄，減少執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)的行政干擾。積極開(kāi)展部門(mén)橫向聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，加強(qiáng)檢查司法工作，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公益訴訟，依法查處破壞生態(tài)、污染環(huán)境的案件。進(jìn)一步完善針對(duì)環(huán)境違法行為的媒體曝光、掛牌督辦、“黑名單”、區(qū)域限批等制度以及榮譽(yù)摘牌、考評(píng)降檔等制約性措施。進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政許可和現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查、排污收費(fèi)、行政處罰等執(zhí)法行為，加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督檢查和稽察制度，規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)環(huán)境總量準(zhǔn)入管理，大力推行區(qū)域和行業(yè)規(guī)劃環(huán)評(píng)，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)剛性，開(kāi)展區(qū)域和行業(yè)規(guī)劃水資源論證，優(yōu)化環(huán)境資源配置。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行重污染行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目空間布局和總量控制符合性審查。強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程環(huán)境管理，建立對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、技術(shù)評(píng)估、環(huán)境監(jiān)理、驗(yàn)收監(jiān)測(cè)和評(píng)審專(zhuān)家的責(zé)任追究制度。完善全省生態(tài)環(huán)境管理辦法體系，做到行政監(jiān)督管理有法可依、有規(guī)可循。7.以產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面管理為重點(diǎn)，建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)制度堅(jiān)持摸清家底、分區(qū)控制、細(xì)化分類(lèi)、兼顧發(fā)展的工作思路和分工合作、加強(qiáng)指導(dǎo)的工作方法，重點(diǎn)從維護(hù)生態(tài)、土地利用、資源消耗、環(huán)境保護(hù)四個(gè)方面設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻，生態(tài)維護(hù)以功能區(qū)劃控制為主，土地利用、資源消耗、環(huán)境保護(hù)則以產(chǎn)能控制為主要手段。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)研究制定好自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，在限定畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)模的同時(shí)，要明確提出禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)行業(yè)名錄清單。限制開(kāi)發(fā)區(qū)按照國(guó)家主體功能區(qū)劃中“禁止大規(guī)模工業(yè)城鎮(zhèn)化發(fā)展及城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)開(kāi)發(fā)要依托現(xiàn)有資源環(huán)境承載能力相對(duì)較強(qiáng)的城鎮(zhèn)集中布局”的要求，一是產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單以產(chǎn)能控制為主、以產(chǎn)業(yè)類(lèi)型控制為輔，基本保證現(xiàn)有工業(yè)結(jié)構(gòu)不作大的調(diào)整，也為今后工業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)留有余地；二是在設(shè)置環(huán)境排污總量和資源利用總量控制條件的同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)也設(shè)置排污上限和資源利用上限；三是以城鎮(zhèn)承載力為基礎(chǔ)核定環(huán)境容量，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)升級(jí)等措施有效消除工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染，提高限制開(kāi)發(fā)區(qū)納污能力和環(huán)境容量，提高