青海省生態(tài)文明體制改革面臨的形勢和思路

青海省生態(tài)文明體制改革面臨的形勢和思路

黨的十八大提出保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對生態(tài)文明體制改革做出了詳盡部署，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步明確了我國生態(tài)文明的頂層設計和制度架構(gòu)，全國生態(tài)文明體制改革進入加速階段。青海是我國青藏高原生態(tài)安全屏障的重要組成部分，在全國生態(tài)文明建設中具有舉足輕重的地位，探索建立適合青海省情實際的生態(tài)文明制度體系、建立生態(tài)保護長效機制，對全省加快生態(tài)文明建設、建成全國生態(tài)文明先行示范區(qū)具有決定性的作用。一青海省生態(tài)文明體制改革現(xiàn)狀青海省自實施生態(tài)立省戰(zhàn)略以來，不斷在生態(tài)保護體制機制上先行先試、改革創(chuàng)新，國家批準設立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)及全國生態(tài)文明先行示范區(qū)后，體制機制改革進一步拓寬領域，不斷向縱深推進，推陳出新，在一些重點領域取得了突破性的進展。（一）探索推進科學的空間利用體系以主體功能區(qū)劃為主要措施，青海省印發(fā)了《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》，將全省89.2%的轄區(qū)劃定為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，新劃定省級中部生態(tài)功能區(qū)，成為全國禁止和限制開發(fā)區(qū)域比重最高的省份。在全面評價全省生態(tài)系統(tǒng)敏感性和服務功能重要性基礎上，積極推進生態(tài)紅線劃定及落地工作，開展縣域生態(tài)紅線保護落地試點，強化生態(tài)保護屬地責任。確定格爾木市、貴德縣、海晏縣等7個市縣為“多規(guī)合一”和“三規(guī)合一”試點地區(qū)，探索“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃之間的有效銜接途徑?，敹嗫h國家公園體制試點積極推進，探索直屬管理、權(quán)屬責任、特許經(jīng)營等新型體制，有望成為中央層面批復的第一個國家公園。在海東市試點開展城市“三區(qū)四線”和城鄉(xiāng)建設用地盤活整治工作，探索確定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的具體措施，可以說青海省在空間利用制度改革方面走在全國前列。（二）加快建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警機制建立資源環(huán)境監(jiān)測預警機制，對生態(tài)質(zhì)量、環(huán)境容量、資源實行限制性措施，是全面深化改革的一項重要任務。青海省在實施三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護工程、青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理工程的過程中，基本建立了多專業(yè)融合、站點互補、地面監(jiān)測與遙感結(jié)合、駐測與巡測相結(jié)合的生態(tài)監(jiān)測站網(wǎng)體系及綜合數(shù)據(jù)服務平臺，并制定發(fā)布了三江源生態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，成為全國首個生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的地方性技術(shù)標準，具備了較強的生態(tài)監(jiān)測技術(shù)和監(jiān)測能力。為進一步加強對資源環(huán)境的監(jiān)測預警能力，目前省有關(guān)部門正在研究制定全新的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警指標體系和技術(shù)方法及探索對超載地區(qū)的限制性政策措施，并積極推進縣級監(jiān)測預警試點，著力建設完善有效的資源環(huán)境監(jiān)測預警機制。（三）穩(wěn)步推進自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記和資源有償使用制度以建立明確的權(quán)屬關(guān)系為目標，推動自然生態(tài)空間的確權(quán)登記，基本完成青海省農(nóng)村集體建設用地和宅基地（含住房）使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證；加快產(chǎn)權(quán)管理體制改革，設立省級不動產(chǎn)登記局，制定了《青海省構(gòu)建不動產(chǎn)統(tǒng)一登記實施方案》；進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，出臺了《青海省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，組織開展了大通縣、平安縣集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務試點。推進以資源稅為主的資源有償使用制度改革，取消原生礦產(chǎn)品生態(tài)補償費，推進煤炭從價計征改革，資源稅稅率整體負擔從19.7%下降至6%，開始形成企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的倒逼機制；開展青海省巖金和鹵水資源稅征收管理前期研究，為進一步規(guī)范巖金和鹵水資源稅征收管理奠定了基礎；開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作，成功舉辦了主要污染物排污權(quán)競買交易會，在西北地區(qū)屬第二家；印發(fā)《青海省水土保持補償費征收使用管理辦法》，全面實施水土流失防治資金補償機制。（四）初步建立生態(tài)補償機制在中央財政的大力支持下，青海省實施了草原生態(tài)保護補助獎勵、國家公益林中央財政森林效益補償、天然林管護補助、濕地生態(tài)效益補償?shù)妊a償政策。為推進三江源地區(qū)生態(tài)保護和解決生態(tài)移民群眾生活困難問題，青海省財政統(tǒng)籌資金實施了搬遷群眾生活困難補助、燃料補助和子女就業(yè)補助等補償政策，設立三江源生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持基金；大膽創(chuàng)新，印發(fā)《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)生態(tài)管護員公益崗位設置及管理意見》，建立農(nóng)牧民參與生態(tài)保護的有效渠道，改革管護員監(jiān)管機制，管護補助與責任、報酬與績效相掛鉤。成立三江源生態(tài)保護基金會，積極探索利用市場機制、社會資金建立多渠道生態(tài)保護融資機制。（五）不斷完善綠色考核和監(jiān)督機制近年來，青海省政府先后取消了玉樹州、果洛州、黃南州的GDP、財政收入、工業(yè)化等指標的考核，成為全國取消重點生態(tài)區(qū)GDP考核最早的省份；調(diào)整其他市州經(jīng)濟社會發(fā)展考核指標權(quán)重，進一步加大保護生態(tài)、節(jié)約土地、資源消耗、環(huán)境損害等指標的權(quán)重，建立各級政府的綠色考核評價體系。強化執(zhí)法監(jiān)督和監(jiān)管，持續(xù)在水泥、鐵合金、電解鋁等行業(yè)深入開展行業(yè)專項對標活動，不斷強化主要污染物排放和節(jié)能管理；由省領導帶隊開展全省生態(tài)環(huán)境大檢查，進一步完善生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督工作機制。推行環(huán)境污染強制保險，將全省環(huán)境風險較大的企業(yè)納入保險范圍。重視公眾力量的監(jiān)督作用，制定環(huán)境信息公開過錯責任追究及新聞發(fā)布制度，啟動環(huán)境違法行為有獎舉報制度。二青海省生態(tài)文明體制改革面臨的形勢特殊且重要的生態(tài)地位、偏重偏粗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及落后的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，決定青海省生態(tài)文明體制改革較其他省份難度更大，特別是要實現(xiàn)“未富先轉(zhuǎn)”，需要更大的勇氣和魄力，開辟有別于全國絕大多數(shù)地區(qū)的全新的生態(tài)文明發(fā)展道路和模式。（一）需要通過體制改革進一步強化生態(tài)文明意識理念由于自然資源的生態(tài)價值沒有在生產(chǎn)或者消費成本中得到充分體現(xiàn)，加之生態(tài)文明理念宣傳教育不夠深入，干部群眾對生態(tài)補償政策與環(huán)境保護責任義務相對應的意識還不強，地方政府以掠奪式開發(fā)自然資源和犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，片面追求經(jīng)濟快速增長的價值觀念和擴大宣傳生態(tài)環(huán)境保護成效的政績觀依然不同程度地存在，尚未形成全社會共同維護可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的良好氛圍。這就需要建立有效的引導教育機制、責任的落實機制、考核監(jiān)督機制及責任追究機制，逐步使生態(tài)文明理念深入人心。（二）需要通過體制改革加快建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的倒逼機制多年來，青海保持以工業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，工業(yè)領域重工業(yè)占比達到90%左右，工業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡。盡管近年來大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，但目前單位能耗物耗水平還較高，全省完成“十二五”期間的節(jié)能目標壓力十分巨大。未來一段時間，能源消費總量、碳排放總量仍將保持一定幅度增長，僅依靠市場自身調(diào)節(jié)已遠遠不夠，需要建立更為嚴格的資源利用和環(huán)境標準，推進落后產(chǎn)業(yè)和高排放高耗能產(chǎn)業(yè)的整合淘汰的強制性機制，建立有利于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，通過倒逼機制加快綠色產(chǎn)業(yè)體系建設步伐。（三）需要通過體制改革充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用青海省多年的生態(tài)環(huán)保工作基本全部依靠政府強制手段推進，人民群眾、社會團體、企業(yè)主體參與程度十分低，不僅不利于培育社會生態(tài)環(huán)保意識，也使各項工程措施收效有限，需要更多地依靠市場，以更加有效的方式來解決。發(fā)展市場經(jīng)濟，需要建立明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)，需要盡快將全省的自然和生態(tài)資源資產(chǎn)化，明確受益人和責任人，建立完善的產(chǎn)權(quán)交易和定價機制，在增強市場主體責任的同時也使群眾和企業(yè)獲得生態(tài)環(huán)境保護帶來的收益。（四）需要通過體制改革建立資金籌措渠道青海省財力有限，生態(tài)環(huán)保投入基本靠國家投資，而近年來國家投資每年僅為9億元左右，遠遠不能滿足全省加大生態(tài)保護建設力度的資金需求，生態(tài)保護資金不足已成為制約青海省生態(tài)文明建設的重要因素，需要建立有別于目前為全國設計的管理體制、機制、政策，更加完善有效的生態(tài)補償機制，才能保持全省生態(tài)步入良性循環(huán)。“十三五”期間，國家投資難有大幅增長，需要積極建立社會資本籌措渠道，大力實行稅權(quán)改革和資本市場的公益資金融資制度，建立有效的資金補充機制。（五）需要通過體制改革改變政府監(jiān)管機制多年來，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)依據(jù)各部門管轄職責，分別由農(nóng)牧部門、林業(yè)部門、國土部門、水利部門、環(huán)保部門負責草原、林地、耕地及建設用地、河流湖泊、環(huán)境污染等領域的違法監(jiān)督，除環(huán)保和國土部門外，其余部門無執(zhí)法處罰權(quán)，加之各部門協(xié)調(diào)機制不順，導致全省生態(tài)環(huán)境監(jiān)督能力總體偏弱。需要加快政府管理由單純的行政監(jiān)管向依法管理轉(zhuǎn)變，向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，向?qū)崟r監(jiān)督轉(zhuǎn)變，切實建立起強有力的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察體系。三青海省生態(tài)文明體制改革的思路與對策（一）總體思路將生態(tài)文明體制建設作為加強生態(tài)環(huán)境保護和鞏固提升生態(tài)保護成果的關(guān)鍵措施，以引導和約束全社會形成規(guī)范、有效的生態(tài)環(huán)境保護和資源開發(fā)利用的秩序為目標，充分發(fā)揮行政職能和經(jīng)濟杠桿力量，從完善生態(tài)環(huán)境管理體系、加強監(jiān)督檢查、調(diào)控開發(fā)利用布局、調(diào)配生態(tài)環(huán)境保護成本、激發(fā)群眾積極性、扶持生態(tài)環(huán)境友好型生產(chǎn)生活方式等環(huán)節(jié)入手，引導鼓勵措施為主、行政監(jiān)察措施為輔，以生態(tài)投入、生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)產(chǎn)業(yè)調(diào)整為主要內(nèi)容，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進自然資源產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護、空間規(guī)劃體系、資源總量管理、環(huán)境監(jiān)管治理、生態(tài)文明績效評價考核等制度改革，并在空間規(guī)劃利用、資源環(huán)境監(jiān)測預警、生態(tài)補償、綠色績效考評等具有突破性和代表性的重點領域大膽探索、加速改革，形成既有青海特色又統(tǒng)領全局的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)投入機制方面，將生態(tài)投入作為維持生態(tài)功能穩(wěn)定持續(xù)發(fā)揮的必要保障，不斷和國家有關(guān)部委加強銜接，強調(diào)青藏高原生態(tài)安全屏障建設是國家戰(zhàn)略，將青海省重大生態(tài)工程作為“十三五”期間全國重點項目納入中央預算內(nèi)資金盤子，保證工程資金；推進以青海省生態(tài)保護基金、三江源生態(tài)保護彩票等為主的社會融資渠道，在籌集資金中劃撥一部分用于生態(tài)工程建設；積極發(fā)揮財政作用，在省財政一般預算收入中安排生態(tài)資金，逐年提高資金比例；建立以國家投資為主、省財政適度配套、社會資金為輔的生態(tài)投入長效政策。生態(tài)補償政策方面，緊緊圍繞青海建設國家生態(tài)安全屏障的歷史任務，合理劃分中央政府、地方政府、企業(yè)的責任和事權(quán)，以補償?shù)胤秸蛏鷳B(tài)環(huán)境保護而造成的財政損失、農(nóng)牧民因生態(tài)環(huán)境保護而造成的收入損失為主要內(nèi)容，逐步建立穩(wěn)定、有效、持續(xù)的補償資金征繳渠道。建立以中央政府預算內(nèi)投入為主、地方配套資金為輔的生態(tài)保護和建設投入補償，以企業(yè)環(huán)境稅收為主的環(huán)境治理投入補償，以中央政府轉(zhuǎn)移支付為主、流域省份橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的地方財政損失補償，統(tǒng)籌使用各類補償資金，對農(nóng)牧民的收入損失進行合理補償。根據(jù)國家近年資金下達情況、地方經(jīng)濟發(fā)展狀況、農(nóng)牧民人均收入水平、企業(yè)經(jīng)營情況等，合理確定補償標準，做到國家可接受、省里能滿意、人民能受益。生態(tài)監(jiān)管制度方面，以提高監(jiān)管能力為工作核心，從生態(tài)環(huán)境區(qū)域管理、生態(tài)環(huán)境標準管理、理順工作機制三方面入手建立完善的生態(tài)監(jiān)管政策體系，建立和完善與生態(tài)安全屏障相適應的主體功能區(qū)制度、自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管制制度、國家公園體制、生態(tài)和環(huán)境標準體系、考核評價機制、行政監(jiān)察機制和管理政策、社會監(jiān)督機制等政策措施，做到監(jiān)督檢查有規(guī)章可遵循、有標準可參照、有隊伍能落實、有機制能保證。產(chǎn)業(yè)調(diào)整制度方面，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局為核心，在落實主體功能區(qū)劃的基礎上，完善不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)準入政策和環(huán)境標準政策，將高污染、高排放、高破壞的產(chǎn)業(yè)逐步從限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)調(diào)整出去，進一步嚴格對重點開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的污染物排放和資源利用管理政策，制定生態(tài)產(chǎn)業(yè)的鼓勵扶持政策，逐步引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色低碳轉(zhuǎn)移。（二）措施建議1.以生態(tài)保護紅線為重點，建立國土空間科學利用體系全面落實主體功能區(qū)制度，將主體功能區(qū)劃細分至縣級區(qū)域，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，建立健全與青海省主體功能區(qū)制度相適應的財政、產(chǎn)業(yè)、投資、人口等政策。逐項劃定由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線構(gòu)成的生態(tài)保護紅線，其中生態(tài)功能紅線劃定限定在禁止開發(fā)區(qū)及限制開發(fā)區(qū)部分區(qū)域，包括國家級和省級自然保護區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家森林公園、國家風景名勝區(qū)、歷史文化遺址及省級中部生態(tài)功能區(qū)、基本農(nóng)田，嚴格禁止礦產(chǎn)資源開發(fā)和大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營活動；分別劃定重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)環(huán)境質(zhì)量紅線，重點開發(fā)區(qū)嚴格執(zhí)行國家環(huán)境質(zhì)量標準，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要制定更為嚴格的環(huán)境標準及產(chǎn)業(yè)排放標準；資源利用紅線一是劃定資源開發(fā)區(qū)域的地理界限，二是劃定不同區(qū)域水、主要礦產(chǎn)資源利用率底線，控制開發(fā)活動影響范圍，嚴格生產(chǎn)技術(shù)標準，強制提高資源利用效率。積極推進市縣空間規(guī)劃體系改革，明確落實主體功能區(qū)定位和空間用途管制，加快劃定并嚴守永久基本農(nóng)田、基本草原、天然林、公益林和重要濕地等生態(tài)紅線。結(jié)合青海省“十三五”規(guī)劃編制，在重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)全面推行“多規(guī)合一”，探索研究開展經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，對重點市縣探索劃定“三區(qū)四線”，限定開發(fā)建設邊界，探索將開發(fā)強度指標分解到各縣級行政區(qū)域，重新核定各縣級行政區(qū)域的建設用地指標。加快推進國家公園體制建設，在試點基礎上，加快在三江源、青海湖等區(qū)域推行國家公園體制，解決保護地交叉重疊、多頭管理等問題，助推國家公園旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)發(fā)展。2.以國家差別化投入政策為重點，建立生態(tài)保護和治理長效投入機制受發(fā)展水平所限，青海省地方財政無力支付大規(guī)模、系統(tǒng)性的生態(tài)保護投入。一方面，應積極與國家銜接，爭取國家調(diào)整對青海省的生態(tài)工程資金下達方式，建立差別化的生態(tài)工程投資政策。一是在審批青海省生態(tài)建設和環(huán)境保護總體規(guī)劃的基礎上，每年向青海省切塊下達生態(tài)環(huán)境保護建設中央預算內(nèi)投資，國家發(fā)改委按照年度項目計劃進行考核，將按項目下達轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭ā㈤L效的投資；二是允許青海省整合各類生態(tài)工程資金，統(tǒng)籌安排工程項目；三是充分考慮青海物價較高的實際，生態(tài)工程投資標準做適當?shù)牟顒e化調(diào)整，不能與全國或低海拔地區(qū)執(zhí)行同樣的投資標準。另一方面，創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮政府投資的引導、放大作用，為社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護建立一種投資渠道，吸引大量社會資金加入生態(tài)環(huán)境保護建設。從目前其他省份的做法看，以基金方式建立資金籌集平臺是比較可行的辦法。一是建立公募資金投資政策，申請國家將青海省生態(tài)保護基金核準為面向全社會的公募公益基金，以政府平臺發(fā)行無息債券，鼓勵社會群眾、企業(yè)以捐出債券利息的方式支持青海生態(tài)保護建設，允許基金進行適度的資產(chǎn)投資和參與項目運營，所得收益納入生態(tài)補償范疇；加強和國家有關(guān)部委的銜接，由財政部主導在全國范圍內(nèi)發(fā)行三江源生態(tài)彩票，參照體彩、福彩的發(fā)行和管理辦法，將彩票收益金的部分劃撥給青海省，統(tǒng)籌用于生態(tài)保護和建設。二是創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)結(jié)合的投資政策，以產(chǎn)業(yè)帶動生態(tài)建設、生態(tài)帶動民生改善，在柴達木地區(qū)和海東地區(qū)將水土保持和經(jīng)濟林建設相結(jié)合，引進企業(yè)種植規(guī)模化的經(jīng)濟林帶，提高經(jīng)濟林的種植和產(chǎn)出收益水平；在共和盆地及柴達木地區(qū)將規(guī)模治沙和中藥材種植相結(jié)合，鼓勵企業(yè)延伸發(fā)展醫(yī)藥加工產(chǎn)業(yè)，保證企業(yè)有盈利的空間；鑒于本土的中小型企業(yè)投資能力有限，呼吁和鼓勵省境內(nèi)的中大型資源型企業(yè)、清潔能源企業(yè)成立聯(lián)合投資體，共同投資生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和基地建設。3.以推動“兩個統(tǒng)一行使”為重點，建立資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度建立健全歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新管理和監(jiān)管體制，為生態(tài)環(huán)境管理體制奠定權(quán)屬和責任落實基礎。盡快深入開展自然資源調(diào)查，摸清家底，對水流、森林、山嶺、草原、荒地等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，整合不動產(chǎn)登記職責，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記信息平臺，全面實施不動產(chǎn)登記制度。在此基礎上開展劃界工作，配合國家劃清屬國家自然資源由國家直接行使所有權(quán)和地方政府行使所有權(quán)的邊界；劃清屬省級政府行使所有權(quán)和地方政府行使所有權(quán)的邊界；劃清集體所有自然資源集體行使所有權(quán)和個人行使承包權(quán)的邊界。加快推進不動產(chǎn)登記職能整合和機構(gòu)組建，盡快建立市級不動產(chǎn)登記管理機構(gòu)，按照所有者、管理者分開的原則，研究組建統(tǒng)一行使全民所有自然資源管理權(quán)的職責部門和統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制權(quán)的職責部門。探索城鎮(zhèn)化推進過程中的全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制。開展河流、湖泊管理和保護范圍劃定及水利工程確權(quán)劃界工作，積極推進河湖水域岸線統(tǒng)一登記，積極開展草原流轉(zhuǎn)規(guī)范試點和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)及管理服務試點。探索開展重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資產(chǎn)評估和服務價值核算，編制自然資源資產(chǎn)負債表，完成典型區(qū)域生態(tài)資產(chǎn)和服務功能研究評估，探索建立全民所有自然資源管理體制和所有國土空間用途管制，在試點地區(qū)形成“兩個統(tǒng)一行使”的管理模式后推廣。4.以資源稅費改革為重點，建立資源有償使用制度和全面節(jié)約制度按照誰使用資源誰付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費的原則，探索實行以資源稅為主、環(huán)境行政監(jiān)管為輔的資源有償使用制度。推進資源稅費改革，積極推進金屬及非金屬礦產(chǎn)品資源稅從價計征改革；按照國家改革進度，爭取作為全省擴大資源稅征收范圍試點，研究建立水資源稅征收辦法，探索對省內(nèi)水電開發(fā)企業(yè)按電量征收水資源稅；對個體及民營的采沙采石企業(yè)征收資源稅，并同步征收生態(tài)環(huán)境恢復保證金；執(zhí)行新的水資源費、污水處理費征收標準等政策，積極推動居民用水階梯價格改革、農(nóng)業(yè)水價綜合改革；探索建立能源稅，核定并分配各企業(yè)的天然氣、石油、煤炭等化石能源定額，對超過配額的企業(yè)征收能源燃料增值稅，稅率實行階梯制浮動稅率，按超出配額的百分比進行上浮，對消費者征收車船能源燃料消費稅，隨石油、CNG等汽車化石燃料等銷售一同征收，按照汽缸容量分別制定不同的稅率，稅收全部歸地方政府。健全和完善資源總量管理制度，實施最嚴格的水資源管理制度，逐級分配制定年度用水總量考核標準，進一步加強對地下水位開采的總量控制，劃定限采區(qū)和禁采區(qū)；落實最嚴格的土地節(jié)約利用制度，逐級核定修訂建設用地指標，劃定城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設邊界，進一步完善耕地占補平衡制度，建立占補平衡等級評價制度和交易制度，完善建設用地儲備機制；建立能源消費總量和節(jié)約制度，大力實行能源消費強度和總量“雙控”目標，強化節(jié)能監(jiān)察和節(jié)能審計，擴大節(jié)能評估審查制度，分項目類別、用能等級確定節(jié)能評估審查制度適用范圍，建立節(jié)能新技術(shù)補貼制度；強化礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用，開展礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估，加強礦產(chǎn)資源查明占用、消耗登記管理和礦業(yè)權(quán)準入管理，嚴格重要礦產(chǎn)資源開發(fā)回收率、選礦回收率、綜合利用率指標監(jiān)管，進一步落實礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復墾制度，執(zhí)行好地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金制度。5.以水資源補償為重點，建立多元化生態(tài)補償制度結(jié)合在2020年前建成國家生態(tài)安全屏障和全面建成小康社會的目標，以地方財政損失補償和群眾收入損失補償為主要對象，對因生態(tài)功能區(qū)限制礦產(chǎn)資源及其他資源開發(fā)導致地方經(jīng)濟發(fā)展受限的發(fā)展機會成本進行補償，對群眾因生態(tài)保護而導致的收入損失以及因生態(tài)環(huán)境遭到破壞而導致生產(chǎn)生活條件下降的損失進行補償?？紤]到發(fā)展機會成本的定量核算存在較大困難，為便于補償資金的確定，可將限制發(fā)展地區(qū)人均地方財政一般預算收入與全省平均水平的差距進行衡量。補償內(nèi)容上，一是積極申請國家建立差別化的生態(tài)補償及重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，逐步提高現(xiàn)行的草原生態(tài)保護獎補、公益林效益補償、濕地生態(tài)補償?shù)日叩难a助標準，擴大補償范圍，使現(xiàn)行的補償政策更符合青海省生態(tài)保護需要；二是積極爭取建立水資源流域生態(tài)補償、自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償、資源儲備補償、設立生態(tài)管護公益崗位專項轉(zhuǎn)移支付、增加青海省用水配額等補償政策。補償資金來源上，一是逐步提升青海生態(tài)保護在國家事權(quán)中的地位，爭取中央財政補償資金。二是參照國家新安江流域生態(tài)補償試點及東江流域生態(tài)補償試點的做法和經(jīng)驗，應盡快向中央申請，建立三江源流域生態(tài)補償試點，可以對口支援資金為渠道，由國家協(xié)調(diào)目前已經(jīng)確定的北京、上海、天津、江蘇、山東等對口援青省份和對口支援央企加大對口支援力度，增加部分作為對青海省水資源的補償；或建議建立黃河流域水電開發(fā)基金，所征收的基金由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，根據(jù)各省水量情況差異化制定分配系數(shù)，作為水資源生態(tài)補償；或是根據(jù)國家推行水資源稅改革的進度，在落實水量分配和水權(quán)制度的基礎上，對用水地區(qū)和單位按用水量征收流域生態(tài)補償基金，部分由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，重點用于增加生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，部分依據(jù)各流域產(chǎn)出水量直接轉(zhuǎn)地方政府，由地方政府用于生態(tài)保護與建設及相關(guān)項目的支出。三是探索建立資源開發(fā)利用單位補償資金籌措機制，逐步提高礦產(chǎn)資源采選企業(yè)的資源稅率，對全省水電開發(fā)企業(yè)、鹽湖開發(fā)企業(yè)按發(fā)電量征收資源稅，對個體及民營的采沙采石企業(yè)征收資源稅，申請國家調(diào)整礦產(chǎn)開發(fā)利用央企增值稅的中央和地方分成比例。四是推進生態(tài)產(chǎn)品交易補償資金籌措機制，在國家建立碳排放配額的基礎上，加快全省草地碳匯的核算，促進全省碳匯資源在碳交所掛牌交易；開展用能權(quán)和碳排放權(quán)交易，全面推行以合同能源管理為主要模式的專業(yè)化、市場化的節(jié)能服務，鼓勵企業(yè)開展自愿減排交易活動，推動青海省節(jié)能量和減排量在區(qū)域市場進行交易，探索建立省內(nèi)地區(qū)間和企業(yè)間的配合分配機制及節(jié)能量、減排量交易機制。努力培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、土地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)市場及二級市場，加快政府對資源調(diào)控和服務職能的分離，有效推進轉(zhuǎn)讓權(quán)活化。6.以推進法制化為重點，建立行政監(jiān)察和管理制度用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，在落實國家法律規(guī)章的基礎上，研究制定《青海省三江源生態(tài)保護條例》、《青海省生態(tài)補償條例》、《青海省環(huán)境事故處置條例》、《青海省草地資源保護條例》、《青海省國土空間開發(fā)條例》、《青海省資源利用條例》等地方性法規(guī)。積極創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法方式，加強省級監(jiān)督性執(zhí)法、市級區(qū)域聯(lián)動和交叉檢查、縣級網(wǎng)絡化管理，成立由司法部門、公安部門、環(huán)保部門、農(nóng)牧部門、林業(yè)部門以及新聞媒體組成的聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管隊伍，由省生態(tài)文明先行區(qū)建設領導小組直接管轄，減少執(zhí)法監(jiān)督部門的行政干擾。積極開展部門橫向聯(lián)動執(zhí)法和省市縣三級聯(lián)動執(zhí)法，加強檢查司法工作，推進環(huán)境保護公益訴訟，依法查處破壞生態(tài)、污染環(huán)境的案件。進一步完善針對環(huán)境違法行為的媒體曝光、掛牌督辦、“黑名單”、區(qū)域限批等制度以及榮譽摘牌、考評降檔等制約性措施。進一步規(guī)范環(huán)境行政許可和現(xiàn)場執(zhí)法檢查、排污收費、行政處罰等執(zhí)法行為，加強和改進行政復議工作，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督檢查和稽察制度，規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機制。加強環(huán)境總量準入管理，大力推行區(qū)域和行業(yè)規(guī)劃環(huán)評，強化規(guī)劃環(huán)評剛性，開展區(qū)域和行業(yè)規(guī)劃水資源論證，優(yōu)化環(huán)境資源配置。加強建設項目環(huán)評管理，嚴格執(zhí)行重污染行業(yè)環(huán)境準入標準，開展建設項目空間布局和總量控制符合性審查。強化建設項目全過程環(huán)境管理，建立對環(huán)境影響評價、技術(shù)評估、環(huán)境監(jiān)理、驗收監(jiān)測和評審專家的責任追究制度。完善全省生態(tài)環(huán)境管理辦法體系，做到行政監(jiān)督管理有法可依、有規(guī)可循。7.以產(chǎn)業(yè)準入負面管理為重點，建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引導制度堅持摸清家底、分區(qū)控制、細化分類、兼顧發(fā)展的工作思路和分工合作、加強指導的工作方法，重點從維護生態(tài)、土地利用、資源消耗、環(huán)境保護四個方面設立準入門檻，生態(tài)維護以功能區(qū)劃控制為主，土地利用、資源消耗、環(huán)境保護則以產(chǎn)能控制為主要手段。禁止開發(fā)區(qū)重點研究制定好自然保護區(qū)實驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)準入負面清單，在限定畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)模的同時，要明確提出禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)行業(yè)名錄清單。限制開發(fā)區(qū)按照國家主體功能區(qū)劃中“禁止大規(guī)模工業(yè)城鎮(zhèn)化發(fā)展及城鎮(zhèn)建設與工業(yè)開發(fā)要依托現(xiàn)有資源環(huán)境承載能力相對較強的城鎮(zhèn)集中布局”的要求，一是產(chǎn)業(yè)負面清單以產(chǎn)能控制為主、以產(chǎn)業(yè)類型控制為輔，基本保證現(xiàn)有工業(yè)結(jié)構(gòu)不作大的調(diào)整，也為今后工業(yè)項目引進留有余地；二是在設置環(huán)境排污總量和資源利用總量控制條件的同時，對重點行業(yè)也設置排污上限和資源利用上限；三是以城鎮(zhèn)承載力為基礎核定環(huán)境容量，通過基礎設施建設、技術(shù)升級等措施有效消除工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染，提高限制開發(fā)區(qū)納污能力和環(huán)境容量，提高