淺談司法行政工作論文

淺談司法行政工作論文淺談司法行政工作論文司法行政院校是我國司法行政工作的人才儲備與培養(yǎng)的重要基地,因而司法行政院校的人才培養(yǎng)必須融入司法行政的特色。下面是學習啦我為大家整理的淺談司法行政工作論文，供大家參考。淺談司法行政工作論文篇一（我國行政訴訟司法建議制度之研究）【摘要】通過對行政訴訟司法建議制度文本變遷的追溯和實踐運作的考察，能夠發(fā)現(xiàn)本來處于邊緣化地位的司法建議制度已經(jīng)上升為行政審訊的中心制度。而促使司法建議地位提高的原因在于能動司法觀念之興起，司法建議能夠知足行政糾紛解決之需要和回應行政審訊尷尬之處境。立足于功能主義的立場，能夠發(fā)現(xiàn)行政訴訟司法實踐中存在著裁判引導型、裁判補充型、糾紛預防型和裁判執(zhí)行型等四類司法建議。行政訴訟司法建議制度的運作成效并不完全以行政機關的回復率為衡量標準，司法建議能否有效講服行政機關才是問題之關鍵。為了確保行政訴訟司法建議制度的運作從隨意走向規(guī)范，人民法院應當建立分類機制、鼓勵機制和公開機制。【關鍵詞】行政訴訟;行政審訊;行政機關;司法建議;能動司法作為一個略顯邊緣化的研究課題，長期以來，司法建議很少遭到我國主流訴訟法學理論的關注，已有的零星研究成果也主要局限于法官群體對部分地區(qū)司法實務經(jīng)歷的總結。[1]然而，隨著形勢的變化和國家司法政策的變遷，十分是最高人民法院2007年3月發(fā)布（關于進一步加強司法建議工作為構建社--義和諧社會提供司法服務的通知）(下面簡稱（通知）)之后，司法建議在人民法院的各類審訊活動中得到了越來越廣泛的運用。[2]尤其是在當下的行政審訊實踐中，協(xié)調(diào)結案風的盛行沖擊著行政訴訟理念和法院的公信力，傳統(tǒng)的行政審訊形式正經(jīng)歷著重大變遷。一些地方的法院出于拓展行政審訊服務功能、構建司法與行政良性互動機制的需要，以能動司法觀念的推行為契機，充分發(fā)揮司法建議靈敏應變的作用，獲得了積極成效。作為一種有中華特點的制度，[3]司法建議在我國局部地區(qū)行政審訊活動中的成功實踐不僅優(yōu)化了行政審訊的外部環(huán)境，而且還可能孕育一場行政訴訟觀念的重大變革，理應引起行政法學界的高度關注。為此，本文將在系統(tǒng)梳理行政訴訟司法建議制度文本變遷及實踐運作的基礎上，分析司法建議制度在將來行政審訊活動中的發(fā)展空間，討論司法建議有效講服行政機關的機制設計，以期對規(guī)范行政訴訟司法建議制度的運作、推動一種新的開放合作型行政審訊形式的構成有所助益。一、行政訴訟司法建議地位之變遷行政訴訟司法建議是指，人民法院對在行政審訊活動中發(fā)現(xiàn)的、與案件有關但不宜由法院直接處理的問題，向有關國家行政機關提出建議要求其予以處理的活動。與旨在解決訴訟本體問題的行政審訊權不同的是，行政訴訟司法建議所要解決的是訴訟外問題。就訴訟性質(zhì)而言，行政訴訟因涉及官民矛盾的妥善處理而最直接地影響到社會的穩(wěn)定與和諧，客觀上更需要法院積極延伸審訊服務功能;就受案數(shù)量而言，行政案件遠少于刑事案件和民事案件，法院案多人少的窘境在行政審訊中并不常見，從事行政審訊的法官客觀上具有更多的時間和精神作出司法建議。通過對行政訴訟司法建議制度文本變遷的追溯和實踐運作的觀察，不難發(fā)現(xiàn)本來處于邊緣化地位的司法建議制度已經(jīng)上升為行政審訊的中心制度，成為與行政判決、裁定及決定并駕齊驅(qū)的第四類重要的行政訴訟法律文書。(一)法律地位之變遷行政訴訟司法建議最早出如今（中國行政訴訟法）(下面簡稱（行政訴訟法）)第65條第3款的規(guī)定中。（行政訴訟法）第65條第3款規(guī)定：行政機關拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院能夠采取向該行政機關的上一級行政機關或者監(jiān)察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據(jù)有關規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院鑒于該規(guī)定位于（行政訴訟法）第8章即執(zhí)行這一章節(jié)，因此行政訴訟司法建議能夠視為敦促行政機關履行生效裁判的一種執(zhí)行措施。不過，上述規(guī)定本身卻嚴格限制了司法建議在行政訴訟中的適用。之所以這樣講，原因有四：(1)根據(jù)該規(guī)定，法院能夠而非應該或必須提出司法建議，因此能否提出司法建議，取決于法院的裁量;(2)法院的司法建議是針對上一級行政機關或者監(jiān)察、人事機關而非拒絕履行生效裁判的行政機關提出的，主要意圖在于借助有紀律處分權機關的參與敦促作為被告的行政機關履行裁判義務;(3)司法建議的提出以行政機關拒絕履行裁判為前提，不完全履行或者形式履行而本質(zhì)上不履行裁判的情形并未包括在內(nèi);(4)接受司法建議的機關假如沒有處理或者沒有將處理結果告知法院，能否應當承當相應責任亦無任何規(guī)定。正如有學者所言：司法建議的法律地位不明確，接受建議的機關若未按司法建議以人事監(jiān)察手段要求被執(zhí)行人，或被執(zhí)行人對司法建議置之不理，相應責任由誰承當在法律上沒有規(guī)定，法院對司法建議的執(zhí)行監(jiān)督不力也使得這一方式難免流于形式。[4]司法建議在行政訴訟法律文本中的第二次出現(xiàn)則是最高人民法院發(fā)布的（關于執(zhí)行〈中國行政訴訟法〉若干問題的解釋）(下面簡稱（解釋）)。根據(jù)（解釋）第59條的規(guī)定，判決撤銷違法的被訴詳細行政行為將會給國家利益、公共利益或者別人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時能夠向被告和有關機關提出司法建議。與（行政訴訟法）第65條第3款中有關司法建議的規(guī)定相比，（解釋）第59的規(guī)定具有兩方面的明顯進步：一是將司法建議的發(fā)送對象擴大到被告，建立了司法與行政之間更為直接有效的對話與溝通平臺;二是將司法建議的發(fā)送時間提早到判決的同時，拓展了司法建議的適用范圍。司法建議制度真正獲得官方的正式認同則始于2007年（通知）的發(fā)布。（通知）不僅充分肯定了司法建議作為化解社會矛盾、提高社會管理水平的司法服務手段在建設法治社會與和諧社會中的重要作用，而且還提出要從程序、內(nèi)容、格式及落實的規(guī)范性等方面保障司法建議的質(zhì)量和效果。從此以后，在最高人民法院相繼發(fā)布的行政訴訟司法解釋和司法文件中，司法建議的地位愈加突出。[5]例如，（關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定）(下面簡稱（撤訴規(guī)定）)第1條規(guī)定：人民法院經(jīng)審查以為被訴詳細行政行為違法或者不當，能夠在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的詳細行政行為。這一規(guī)定不僅將行政訴訟司法建議的作出時間提早到了行政判決或裁定之前，而且還進一步拓展了司法建議的功能?？紤]到協(xié)調(diào)結案已經(jīng)成為我國當下行政案件的主導處理方式，因此（撤訴規(guī)定）中有關司法建議的規(guī)定對于行政案件的及時化解乃至行政裁判的運用與否都起了決定性作用。又如，（關于當前形勢下做好行政審訊工作的若干意見）第4條規(guī)定：要高度重視司法建議工作。對于個案審理中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法方面存在的問題，及時向有關行政機關提出改良意見和建議。對于政府決策和行政管理活動中出現(xiàn)的共性問題，書面報送當?shù)?委、人大和政府，為領導決策和改良工作提供參考。這一規(guī)定區(qū)分了個案司法建議和綜合司法建議，凸顯出司法建議活動的主動性和服務性。再如，（關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見）第6條規(guī)定：要建議政府和有關部門正確理解和評價行政訴訟敗訴現(xiàn)象，修改和完善相關考評制度，防止和消除由此產(chǎn)生的負面影響。這一規(guī)定已經(jīng)將司法建議上升為營造行政審訊良好外部環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了司法高層對司法建議制度的功能等待。(二)實際運作地位之變遷囿于司法統(tǒng)計制度的不健全，固然司法建議在我國當下行政審訊活動中的整體運行情況尚難以準確查考，但我國局部地區(qū)的實踐早已表明司法建議在行政訴訟中已經(jīng)得到廣泛運用，一些地方的法院甚至創(chuàng)造性地運用了司法建議。例如，在孫慶龍訴興化市教育局等不履行辦理入學及進編手續(xù)法定職責案[6]中，江蘇省興化市人民法院在以請求事項不屬于行政審訊權限范圍為由裁定駁回原告訴訟請求的同時，針對被告興化市教育局對原告能否存在違背計劃生育行為的調(diào)查遲遲不作結論的狀況，提出司法建議并將司法建議函抄送江蘇省泰州市教育局和江蘇省教育廳，進而使原告的入學問題得到了妥善處理。在謝啟川訴龍巖市國土資源局限期履行職責案[7]中，福建省龍巖市新羅區(qū)人民法院在判決駁回原告訴訟請求的同時，為促使行政執(zhí)法活動程序化、規(guī)范化、科學化，提高行政執(zhí)法工作的效率和質(zhì)量，充分保護行政相對人的合法權益，特向龍巖市國土資源局提出司法建議，建議對于屢次提出一樣信訪要求的，應嚴格根據(jù)（信訪條例）的規(guī)定作出處理并建立和規(guī)范檔案管理制度。上述兩個典型案例分別代表了行政訴訟司法建議的兩種常見形式：前者旨在通過司法建議的合理運用彌補行政判決的缺乏，間接維護當事人的正當權益;后者則是通過司法建議的運用指陳個案所反映出的行政執(zhí)法疏漏，敦促行政機關完善相應的管理制度避免再次出現(xiàn)類似糾紛。近幾年來，伴隨著（撤訴規(guī)定）、（通知）等司法解釋和司法文件的發(fā)布，另兩種形式的行政訴訟司法建議迅速得到了廣泛運用：一是法院通過司法建議促成被告改變其行政行為，最終實現(xiàn)以原告撤訴的方式結案。例如，河北省石家莊市橋西區(qū)人民法院在處理一起公路收費行政案時發(fā)現(xiàn)河北省內(nèi)收費規(guī)定與國家有關部門的規(guī)定相悖，并及時向河北省高速公路收費主管部門提出司法建議，建議其采取應急措施解決原告的訴訟請求問題。河北省交通運輸廳對此司法建議高度重視，迅速改變了原有的收費規(guī)定，并下發(fā)全省高速公路各收費站。原告對河北省交通運輸廳的行為表示諒解，并自愿撤回起訴。該案從立案到協(xié)調(diào)結案僅用了11天時間，既有效促進了行政機關依法行政，又為當事人解決了實際問題，進而獲得了非常好的社會效果。[8]此外，一些基層法院處理行政糾紛，司法建議先行的做法也獲得了廣泛認可。[9]二是法院針對某類一樣行政案件或某一時段行政案件所反映出的共性問題，以行政審訊年報、白皮書等多種形式向行政機關提出司法建議，博得當?shù)卣闹С?。作為實行行政訴訟司法建議這一形式的典型代表，江蘇省鹽城市中級人民法院的實踐即獲得了積極成效。從2005年起，該院推行行政審訊年報制度，每年從行政審訊的角度對全市行政執(zhí)法現(xiàn)狀進行分析并提出建議。據(jù)統(tǒng)計，該院行政審訊庭通過年報制度分析行政執(zhí)法問題23條，通報敗訴案件171件，提出對策建議18條。此外，該院還于2006年專門制定了（加強行政審訊司法建議工作暫行規(guī)定），使行政審訊司法建議工作步入程序化、規(guī)范化和常態(tài)化軌道。2006年以來，該院行政審訊庭共提出書面司法建議280余份，司法建議反應率達90%以上，對于優(yōu)化行政審訊司法環(huán)境、有效化解行政爭議、幫助改良行政管理和促進依法行政發(fā)揮了獨特作用。[10]司法實踐除了不斷拓展行政訴訟司法建議的適用范圍、靈敏運用不同類型的行政訴訟司法建議以外，還在完善行政訴訟司法建議的長效機制上進行了積極探索。以江蘇省為例，該省近年來不斷拓展審訊職能、積極服務法治建設、有效優(yōu)化司法環(huán)境，已經(jīng)構成了推進行政審訊司法環(huán)境良性循環(huán)的江蘇形式。其中的做法之一就是積極開展行政訴訟司法建議工作，注重司法建議的規(guī)范化管理。詳細的經(jīng)歷包括下面四項：一是完善啟動機制，杜絕一判了之二是完善制作機制，力求一建中的三是完善回訪機制，防止一紙空文四是完善規(guī)范機制，確保一以貫之。[11]可見，行政訴訟司法建議制度的現(xiàn)實運作已經(jīng)突破了現(xiàn)有法律文本的規(guī)定，代表了行政審訊形式改革的新動向。二、司法建議風行于行政訴訟之成因分析作為一個本來長期被邊緣化的法律制度，司法建議為何在近年能夠風行于行政訴訟之中呢?筆者以為，個中原因主要來自于下面三個方面。(一)能動司法觀念之興起自2020年下半年美國次貸危機引發(fā)全球金融海嘯以來，世界經(jīng)濟陷入窘境之中。作為經(jīng)濟全球化進程中的重要成員，我國也承受著極為嚴峻的考驗，我國司法機關也面臨著眾多史無前例的挑戰(zhàn)。在這種新形勢下，司法機關以愈加積極的姿態(tài)主動參與社會經(jīng)濟生活之中，力求通過司法活動到達有效化解和預防糾紛、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的目的。十分是最高人民法院首席大法官王勝俊院長在2020年8月明確提出能動司法的要求之后，能動司法正式進入我國司法主流話語之中，成為指導法院系統(tǒng)司法工作的基本理念。[12]能動司法是在尊重司法客觀規(guī)律的基礎上，根據(jù)為大局服務、為人民司法的要求，充分發(fā)揮司法的主觀能動性，最大限度地發(fā)揮司法在糾紛解決、權益維護和實現(xiàn)社會公平正義中的功能。誠如學者所言，除了傳統(tǒng)的爭端解決功能之外，當代法院還具有權利制約、介入制定公共政策等多項延伸性功能。[13]行政訴訟司法建議作為貫徹能動司法理念的一種重要措施，正是通過對詳細行政個案或類案的分析，積極拓展行政審訊的服務功能，切實推進依法行政，適應社會發(fā)展的現(xiàn)實需求?？梢姡軇铀痉ㄓ^念的興起預示著行政審訊政策的重大調(diào)整，進而為激活司法建議制度、搭建司法與行政良性互動的橋梁提供了契機。在我國將來相當長的一段時間內(nèi)，能動司法都將成為主導性的司法理念，包括司法建議在內(nèi)的多種積極延伸行政審訊職能的措施也注定將得到廣泛運用。(二)知足行政糾紛解決之需要我國當下正處于社會轉型時期，經(jīng)濟發(fā)展和社會變革引發(fā)了社會構造的分化和利益格局的復雜化，而社會轉型期間的發(fā)展失衡、政策失當和分配不均又加劇了不同利益群體之間的利益沖突。能夠講，我國已經(jīng)進入了社會矛盾的多發(fā)時期。就目前的行政糾紛而言，已經(jīng)出現(xiàn)了兩個非常明顯的新動向：一是某些行政糾紛固然發(fā)生于個別主體與特定行政機關之間，但糾紛背后往往隱含著某個群體與政府的對抗，如因房屋拆遷、土地征收而引發(fā)的行政糾紛就隱含著失地農(nóng)民和拆遷戶群體與政府的對抗。這些糾紛假如不能得到及時、有效的化解，極可能誘發(fā)群體性事件，造成更大范圍內(nèi)的紛爭。二是大量的行政案件都涉及基本民生保障，假如不能妥善化解，不僅會加劇處于弱勢地位的行政相對人的窘境，而且還會構成新的影響社會穩(wěn)定的因素。作為一種剛性的司法處理方式，行政判決固然能夠起到定紛作用，但未必就能夠?qū)崿F(xiàn)止爭效果，更無法保障案結事了。在很多情況下，對于行政相對人而言，不僅要討個講法，更要得到實惠。因而，判決決不是行政糾紛唯一的處理手段，甚至也不是首選的手段。正是在行政糾紛多元化、復雜化的背景之下，司法建議這種柔性處理方式的優(yōu)點才得以充分展現(xiàn)。司法建議的靈敏運用，不僅能夠彌補行政判決方式的缺乏，而且還能夠引導糾紛雙方在互相諒解的基礎上達成共鳴，協(xié)調(diào)結案?？梢?，出于行政糾紛妥善化解的現(xiàn)實需要，司法建議制度在將來還有廣闊的發(fā)展空間。(三)回應行政審訊尷尬之處境誠如學者陳端洪先生所言：行政訴訟的實踐證明中國人改變了關于權利的思維，對權利的最好控制辦法是以權制權，司法權與行政權通過對峙而合作完成社會的整體目的。[14]事實上，（行政訴訟法）的頒行本身就包含了立法者希冀通過有限的司法審查方式實現(xiàn)以司法權制約、抗衡行政權的美妙憧憬。盡管這種封閉對抗型的行政訴訟制度也曾歷經(jīng)了短暫的輝煌，但強行政、弱司法的體制格局幾乎注定了這種單兵突進式的制度變革會遭到挫折。行政訴訟制度20年的曲折實踐已經(jīng)充分證明了封閉對抗型行政審訊形式的不適。在司法權威受挫、社會矛盾加劇的今天，行政審訊愈發(fā)陷入尷尬的處境之中：政府官員批評法官不能為大局服務，民眾指責法官不能為其合法權益提供保障，法官本身也抱怨行政審訊缺乏良好的外部司法環(huán)境。近幾年來，為了正面回應來自社會各個方面的非議，最高人民法院相繼頒發(fā)了一系列司法文件，頻頻使用擅長利用現(xiàn)行體制提供的各種資源、建立司法與行政良性互動機制、積極爭取當?shù)?委和政府的支持、建立健全民意溝通表達機制等措辭，暗含著司法高層在現(xiàn)行體制的夾縫中謀求行政審訊發(fā)展空間的良苦用心和對開放合作型司法的熱切期望。鑒于行政案件的絕對數(shù)量遠遠低于民事和刑事案件，因此法官有充分的時間和精神提出各種行政訴訟司法建議。這些功能各異的行政訴訟司法建議，或為政府部門加強管理、堵塞漏洞獻計獻策，或為民眾權益保障提供間接司法幫扶，或為行政案件協(xié)調(diào)解決穿針引線，或為將來可能出現(xiàn)的行政糾紛提供防備警示，進而使行政審訊活動愈加積極地貼近現(xiàn)實，真正回應民眾的利益訴求。因而，在傳統(tǒng)行政審訊形式的變遷經(jīng)過中，司法建議制度無疑將會獲得更為廣泛的運用。三、行政訴訟司法建議的四種類型正如（通知）所指出的那樣，目前行政訴訟司法建議工作在各地法院開展的還不平衡。有些地方的法院非常重視司法建議在行政訴訟中的運用，每年提出的司法建議數(shù)量逐步遞增，如江蘇省三級法院在2003年至2007年間提出的行政訴訟司法建議的數(shù)量逐年遞增，總數(shù)到達1547件，成為江蘇省法院拓展-服務-優(yōu)化工作全面發(fā)展的推進器;[15]上海、浙江等省市的法院愈加青睞綜合性司法建議即通過行政審訊白皮書的發(fā)布，總結上一年度本地區(qū)行政案件的特點和規(guī)律，分析行政機關敗訴的原因，提出規(guī)范行政執(zhí)法的意見和建議。[16]與此同時，有些地方的法院則對行政訴訟司法建議工作認識不到位，工作開展不積極，提出的司法建議數(shù)量極少。筆者以為，數(shù)量僅僅是衡量行政訴訟司法建議制度運作好壞的一個標準。在創(chuàng)新之風盛行的當下，更要防止從一個極端走向另一個極端，即由過去不重視行政訴訟司法建議到格外垂青行政訴訟司法建議，甚至出現(xiàn)以行政訴訟司法建議取代行政審訊的現(xiàn)象。為此，就必須從法理上回答行政訴訟司法建議運用的限度問題，即司法建議在行政訴訟中的詳細運作空間。由于我國歷史上數(shù)千年封建專制統(tǒng)治的宏大影響，（行政訴訟法）的公布施行與其講是社會內(nèi)在的自發(fā)需求，倒不如講是政府外在強力推行的結果。根據(jù)制度經(jīng)濟學的理論，這屬于典型的強迫性制度變遷。[17]正是在這樣的政治宣示和強力推動下，我國行政審訊制度一開場就呈現(xiàn)出類似英美國家的以明晰是非曲直、司法對抗行政為導向的基本特質(zhì)。這從詳細行政行為合法性審查原則確實立、行政訴訟證明責任一邊倒的分配、對調(diào)解結案的明確排擠、對被告改變被訴詳細行政行為的模糊規(guī)定及行政判決種類的細致區(qū)分上即能看出。然而，20年來我國社會的急速轉型已經(jīng)顯示出這種對抗式行政審訊形式的嚴重缺乏，而包括最大限度地采取協(xié)調(diào)方式處理行政案件、實現(xiàn)行政機關負責人出庭應訴制度化、建立健全司法與行政良性互動的機制以及司法建議制度在內(nèi)的各種行政審訊新政的施行恰是司法系統(tǒng)對傳統(tǒng)行政審訊形式的適度調(diào)校。正如美國學者米爾伊安R.達瑪什卡所言：在到本土經(jīng)歷之外去尋找創(chuàng)新的啟迪的經(jīng)過中，承當著改革重任的各國法律家們總是很容易為一些他國的制度設計所吸引，由于這些制度可能體現(xiàn)著較為健全的原則或者表現(xiàn)出良好的意圖。但是，匆忙將這些制度納入到本國法律體系之中的做法可能很容易導致不盡如人意的結果。[18]因而，在合作型行政審訊形式的建構經(jīng)過中，行政訴訟司法建議的運用不應該拘泥于現(xiàn)行法律文本明顯僵化的規(guī)定。隨之而來的問題是，在行政訴訟中，司法建議究竟在哪些情況下才能夠作出呢?根據(jù)民事訴訟法學者的理解，從訴的提起開場(詳細權利要求的設定)，經(jīng)過爭議之點在法律意義上的構成(要件事實確實定)、證明和辯論以及上訴等階段到達判決確實定，詳細案件的處理能夠被視為一個法的空間構成經(jīng)過。在這個經(jīng)過中，程序的逐步展開以獲得具有既判力的決定為目的[19]所謂獲得具有既判力的決定指的就是判決的作出。事實上，民事訴訟法學者所描繪的圖景在行政訴訟領域同樣存在。作為承載多重價值目的的行政訴訟制度，其理想歸宿也是獲得能體現(xiàn)司法權威的行政判決。因而，即使行政訴訟司法建議具有再強的靈敏性，其重要性也無法同解決行政訴訟本體問題、體現(xiàn)行政審訊權實際運作的行政判決相比。從這個意義上來講，作為一類行政法律文書的行政訴訟司法建議確實是一種配角。不過，配角的地位并不能掩蓋行政訴訟司法建議的現(xiàn)實成效。從受理立案到判決結束直至最后執(zhí)行，法院在行政訴訟的任何環(huán)節(jié)都可提出司法建議，并不受訴訟程序和法律時效的約束。就功能主義的立場而言大致有如下四種類型的行政訴訟司法建議。(一)裁判引導型在構建社--義和諧社會政治話語的主導下，通過協(xié)調(diào)促使原告撤訴已經(jīng)成為當下行政糾紛化解的首選方式。隨著（撤訴規(guī)定）的公布施行，這種異化的結案方式不僅披上了合法性外衣，而且大有進一步擴張的趨勢。于是，以司法建議方式促使被告改變其所作詳細行政行為進而博得原告的自愿撤訴便成為行政審訊機關的重要責任。能夠預見的是，此類在裁判之前引導原、被告雙方達成和解進而妥善化解行政糾紛的行政訴訟司法建議將呈現(xiàn)井噴之勢。由于此類型行政訴訟司法建議完全是在行政裁判正式作出之前所采取的且發(fā)揮著引導法院能否作出以及怎樣作出裁判的作用，因而可稱其為裁判引導型司法建議。裁判引導型司法建議的出現(xiàn)雖然體現(xiàn)了行政案件處理方式上的創(chuàng)新，但也存在架空行政訴訟法、排擠調(diào)解和躲避合法性審查職責的危險。法院一旦陷入無原則的和稀泥或者與被告共謀壓服原告撤訴，則可能從根本上斷送本來脆弱的行政訴訟制度。因而，這種類型的行政訴訟司法建議應當審慎采用，避免以司法建議取代行政審訊。根據(jù)（撤訴規(guī)定）第1條的規(guī)定，人民法院經(jīng)審查以為被訴詳細行政行為違法或者不當，能夠建議被告改變。筆者以為，對這一規(guī)定應當進行如下限制性解釋：(1)法院只要進行合法性審查之后，才可能提出司法建議，杜絕在立案階段就先行組織和解;(2)鑒于現(xiàn)行行政訴訟法并沒有將一般的不當詳細行政行為納入司法審查之列，法院也無權針對該類行為作出不利于被告的判決，因此此處的不當應理解為明顯不當[20](3)即使經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)被訴詳細行政行為存在違法或明顯不當?shù)那樾危ㄔ喝匀幌碛心芊裉岢黾霸诤畏秶岢鏊痉ńㄗh的裁量自由。需要指出的是，為了切實尊重和保障行政相對人的合法權益，在行政機關拒絕接受改變建議或者原告拒絕認可被告改變行為時，法院都應當及時作出裁判。(二)裁判補充型根據(jù)（行政訴訟法）第54條及（解釋）第56、57條的規(guī)定，法院在對被訴詳細行政行為進行合法性審查之后，能夠根據(jù)案件的不同情況分別作出維持、撤銷、履行、變更、確認及駁回訴訟請求等六類判決;同時，還能夠根據(jù)當事人的起訴能否符合條件分別作出不予受理或駁回起訴的裁定。與高度復雜的行政活動和利益交織的行政關系相比，上述裁判無論是對被訴詳細行政行為的合法性作出認定，還是對當事人起訴能否符合法定條件作出判定，都存在固有的局限性。尤其是在司法為民的理念影響下，簡單的一紙裁判有時往往難以到達切實化解行政糾紛、保障民眾合法權益的目的。因而，對于那些在行政裁判文書之中難以表述但又與案件系爭對象有關的問題，法院在作出裁判的同時應當提出司法建議，作為對行政裁判內(nèi)容的有益補充。由于這類司法建議是在行政裁判正式作出時所提出的，且其目的在于彌補行政裁判的缺乏、最大限度地保護行政相對人的合法權益，因而可稱其為裁判補充型司法建議。從我國當前的行政審訊實踐來看，裁判補充型司法建議主要適用于下面四種詳細情形：(1)被訴詳細行政行為存在合理性問題且實際影響到行政相對人合法權益。我國目前司法審查的對象局限于違法詳細行政行為以及顯失公正的行政處罰行為，對于大量欠缺合理性的詳細行政行為，法院一般都以駁回原告訴訟請求判決結案。[21]這種處理方式盡管實現(xiàn)了案結但事情未了，不僅沒有真正從源頭上化解行政糾紛，而且也不利于社會的穩(wěn)定與和諧。為此，法院應當針對這類情形提出行政訴訟司法建議，以便在堅持合法性審查原則的前提下妥善解決因合理性問題而滋生的糾紛，間接維護行政相對人的合法權益。(2)被訴詳細行政行為存在程序瑕疵但未影響合法性及行政相對人合法權益。經(jīng)太多年潛移默化的熏陶，行政機關依程序法行政的觀念業(yè)已得到加強，公然違背法定程序的情形大大減少。但是，由于行政程序法制本身的不健全，詳細行政行為存在程序瑕疵的情形還廣泛存在。對于這類案件，法院往往以維持或駁回訴訟請求判決結案。這種處理方式本身無可非議，但卻不利于強化行政機關的程序意識，因此有必要以司法建議方式予以補充。(3)作為被訴詳細行政行為根據(jù)的規(guī)范性文件存在違法情形。（行政訴訟法）第52、53條固然排除了規(guī)范性文件的可訴性，但卻保留了法院對作為詳細行政行為根據(jù)的規(guī)范性文件的選擇適用權和有限評判權。因而，法院在以法律適用錯誤為由判決撤銷被訴詳細行政行為的同時，能夠司法建議的方式提醒行政機關及時對有關規(guī)范性文件進行完善修改。(4)訴訟程序結束后某些特定事項仍然需要行政機關繼續(xù)處理。司法實踐中的行政案件往往涉及多方當事人，有些行為的違法及被訴還與特定行政執(zhí)法人員的主觀過錯直接有關。一般來講，處理包括遺漏行政處罰當事人、對特定人員予以獎勵或處分、完善行政機關相關工作制度等在內(nèi)的一些事項并不是法院的職責，然而法院也有必要通過司法建議的方式及時指明，以便行政機關作出相應的處理。(三)糾紛預防型誠如學者所言：社會沖突是與現(xiàn)實統(tǒng)治秩序不相協(xié)調(diào)的，嚴重的社會沖突都危及著統(tǒng)治秩序或法律秩序的穩(wěn)定。訴訟的任務正在于為解決這些沖突，并抑制后續(xù)沖突的發(fā)生提供一種常規(guī)性手段。[22]尤其是在改革不斷深化、社會利益格局日趨復雜的當下中國，很多行政糾紛假如不能及時獲得公正解決，就極有可能引發(fā)群體性事件。而行政機關假如不能及時總結工作失誤和敗訴原因，以后還可能出現(xiàn)類似糾紛?？梢?，糾紛解決的延伸性任務還在于預防糾紛。也正是基于對這一因果律的現(xiàn)實考慮，最高人民法院新近發(fā)布的一系列司法文件都強調(diào)預防行政糾紛是法院行政審訊的重要任務。事實上，法院在審理行政案件的經(jīng)過中，把握著豐富的第一手審訊信息。為此，法院在作出裁判之余，應當發(fā)揮本身的信息資源優(yōu)勢，通過司法建議積極拓展行政審訊的服務職能，有效預防類似行政糾紛的再度發(fā)生。由于這類司法建議是在行政裁判正式作出之后所提出的且其目的在于亡羊補牢預防類似行政糾紛的重復發(fā)生，因而可稱其為糾紛預防型司法建議。糾紛預防型司法建議能夠通過下面兩種方式提出：(1)法院針對某類一樣行政案件或某一時段行政案件所普遍暴露出的共性問題，及時向行政機關提出司法建議，建議通過建章立制堵塞漏洞，防止再次發(fā)生類似行政糾紛;(2)法院以行政審訊白皮書的方式將司法建議從個案層次提升到年度報告層次，通過對上一年度本行政區(qū)域行政案件總體狀況的深度分析，為行政機關改良工作、化解訴訟風險提供具有針對性的意見。這兩種方式各有優(yōu)點，法院能夠根據(jù)詳細情況的輕重緩急加以選擇適用。就其內(nèi)容來講，無論是個案總結式還是綜合年報式司法建議，大體上都來自下面兩個方面：(1)行政活動本身所暴露出的共性問題，如送達制度、登記制度、檔案制度、教示制度的不規(guī)范等;(2)行政機關應訴經(jīng)過中存在的問題，如舉證不全面、拒絕參加庭審等。通過這種糾紛預防型司法建議，法院能夠變消極裁判為主動服務、變被動司法為能動司法，進而在預防和化解行政糾紛上真正發(fā)揮建設性作用。(四)裁判執(zhí)行型頗具挖苦意味的是，為敦促行政裁判執(zhí)行而提出的司法建議固然最早為我國法律所明文認可，但在實踐中卻極為少見。究其原因，主要還在于面對強大的行政權利，司法建議根本起不到應有的保障作用。從我國行政審訊工作將來的發(fā)展趨勢上看，由于協(xié)調(diào)結案已經(jīng)成為行政訴訟中的主導性處理方式，因此真正需要作出最終裁判的行政案件并不多見，裁判執(zhí)行型司法建議自然也難以成為主流。不過，這并不表明此類司法建議已經(jīng)完全失去了存在的必要。事實上，執(zhí)行難問題早已成為困擾法院的瓶頸。解決執(zhí)行難問題，尤其是解決行政裁判執(zhí)行難問題，還需要借助包括行政訴訟司法建議在內(nèi)的多種方式進行綜合治理。針對裁判執(zhí)行型司法建議的制度窘境，學者已經(jīng)提出了如下相應的修改建議：(1)行政機關拒不履行判決、裁定時，法院能夠通知該行政機關的上級機關催促有關行政機關履行義務;上級機關應當積極催促該行政機關履行義務，并根據(jù)有關規(guī)定對負有責任的人員進行處理，同時將處理結果告知法院。(2)法院能夠在政府公報上發(fā)表公告，催促其履行義務;政府公報不得拒絕法院發(fā)表公告。[23]筆者贊同這些制度重建設想，甚至以為還能夠在（人民法院報）中的人民法院公告欄目對行政機關執(zhí)行裁判的情況集中進行刊登，并定期進行匯總排序，借此對有關地區(qū)的行政機關構成外在壓力，催促其自覺履行已經(jīng)生效的行政裁判。當然，這已經(jīng)涉及行政訴訟司法建議制度本身的完善問題，屬于下文將要討論的主題。四、行政訴訟司法建議有效性之保障機制目前行政訴訟司法建議的工作不僅開展得還不平衡，而且缺乏跟蹤和催促，落不到實處。根據(jù)筆者的粗略調(diào)研，一些基層法院提出的行政訴訟司法建議從未得到行政機關的任何回復，石沉大海的窘境反過來又極大地挫傷了法院提出行政訴訟司法建議的積極性，進而構成了一種無奈的循環(huán)：回復越多提出越多，回復越少提出越少，不回復就不提出。[24]筆者以為，當下司法實踐中行政訴訟司法建議回復率低的原因是多方面的，如行政機關固有的傲慢與偏見、司法建議本身的非強迫性特點、司法權威的缺乏、行政系統(tǒng)內(nèi)部畸形的考核制度等。當然，司法建議本身質(zhì)量不高、規(guī)范性不強也是造成其身陷窘境的重要因素。[25]其實，行政訴訟司法建議的構成經(jīng)過也就是法院在行政裁判之外針對特定問題進行法律論證和政策闡釋的經(jīng)過，需要法官在埋首處理個案之余還能夠敏銳洞察個案所暴露出的深層次問題，進而建立起司法與行政之間較高層次上的對話互動機制。因而，構成一份優(yōu)秀的行政訴訟司法建議的難度往往并不亞于制作一份優(yōu)秀的行政判決書。在我國法官隊伍整體素質(zhì)尚不夠理想、不同地區(qū)司法觀念存在較大差異的背景下，片面追求行政訴訟司法建議的回復率甚至將回復率視為開展行政訴訟司法建議工作好壞唯一標準的做法既無必要也無可能。換言之，接收司法建議的行政機關能否回復并不重要，重要的是法院怎樣通過高水準司法建議的規(guī)范化提出，真正講服行政機關自覺落實司法建議的內(nèi)容。值得關注的是，個別來自審訊一線的研究者提出了本人的方案。例如，有研究者以為，重構我國的司法建議制度，理念更新是前提，立法完善是根本，制度銜接是保障。其中，理念更新是指，司法建議是法官職權、職責和義務的統(tǒng)一體，是法院進行司法監(jiān)督的重要形式，是法院審訊職能的進一步延伸;立法完善是指，三大訴訟法明確規(guī)定人民法院的司法建議權，將司法建議制度置于總則或?qū)Ｕ戮唧w規(guī)定;制度銜接是指，司法機關內(nèi)部和外部一系列制度的互相匹配。[26]還有研究者以為，要加強司法建議的針對性、權威性、實效性，可先制定專門司法解釋，待條件成熟后，再由全國人民代表大會常務委員會制定單項法律;提高司法建議書的質(zhì)量和水平，規(guī)范司法建議工作程序。[27]筆者基本贊同上述主張，畢竟（通知）只是一份普通的司法文件罷了，且其內(nèi)容更多具有宣示色彩，遠不能知足司法實踐的需要。因而，由最高人民法院針對司法建議制度盡早制定一部專門的司法解釋特別迫切。其實，早在2020年11月，最高人民檢察院就已經(jīng)率先下發(fā)了（人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)），對檢察建議的制作原則、發(fā)送對象、主要內(nèi)容、適用范圍、發(fā)布程序及催促落實等作出了一攬子規(guī)定，值得最高人民法院借鑒。筆者以為，行政訴訟司法建議工作的開展應當堅持有所為、有所不為的指導思想，通過對行政審訊權的密切配合，在有限的運作空間內(nèi)實現(xiàn)以非強迫形式回應預防和化解行政糾紛的現(xiàn)實需求。為了到達有效講服行政機關自覺履行司法建議的目的，下面三項保障機制的建立尤為重要。(一)分類機制行政訴訟司法建議制度的良性運作有賴于類型化機制確實立。司法建議的類型化不僅限定了法院司法建議權的行使機會和運行空間，而且還直接影響到司法建議實際的運作效果。針對實踐中屢屢出現(xiàn)的司法建議石沉大海的現(xiàn)象，一種賦予司法建議強迫效力的呼聲在司法界漸起。事實上，行政訴訟司法建議與行政審訊之間的最大區(qū)別就在于前者所固有的非強迫性，賦予其強迫效力的做法不僅與法理相背，而且還與不同類型行政訴訟司法建議的詳細效果不符。正如前文所分析的那樣，功能主義視角中的行政訴訟司法建議包括裁判引導型、裁判補充型、糾紛預防型和裁判執(zhí)行型等四種類型的司法建議。其中，裁判引導型和糾紛預防型司法建議的初衷是好心地指出行政機關所作行政行為存在的各種問題，期許行政機關能夠主動加以改良。換言之，這兩類司法建議完全是出于對行政機關的幫助而提出的，類似于行政法上的行政指導。假如行政機關對此置之不理，則其可能要承當敗訴的后果及再次被訴的風險?？梢?，法院提出上述行政訴訟司法建議之后實際上就已經(jīng)到達了預期目的。至于接收司法建議的行政機關能否落實和回復，對法院而言實際上并不重要。如前文所述，裁判補充型司法建議有四種適用情形，其中后三種適用情形的功能與裁判引導型和糾紛預防型司法建議的功能比擬接近，目的也在于主動向行政機關提供工作改良建議。假如行政機關對這些司法建議同樣置之不理，則可以能再次面臨被訴的風險。因而，對于這些司法建議的提出而言，提出法院只要捉住問題癥結、提供可行改良措施即可，接收行政機關能否反應并不影響司法建議的初衷。相比之下，裁判補充型司法建議在其第一種適用情形中的功能與裁判執(zhí)行型司法建議的功能就略有不同。二者中的前者固然暫時還不屬于（行政訴訟法）所明文規(guī)定的審查對象，但隨著規(guī)范裁量權運動的興起，通過司法審查確保行政裁量權的規(guī)范運行業(yè)已成為社會基本共鳴。更為重要的是，存在合理性問題的被訴詳細行政行為往往同樣會影響到當事人的合法權益，因此不能被以人權保障為終極責任的司法審查制度所遺忘。至于后者，裁判的執(zhí)行直接關乎司法權威的樹立，自然更不能小視。因而，對于這兩類司法建議，接收行政機關應當負有落實反應的義務。行政機關假如在司法建議所確定的回復期限內(nèi)拒絕落實或置之不理，則應當主動或在司法建議回訪時給予充分而正當?shù)睦碛芍v明;否則，法院能夠采取公告曝光、向上級行政機關或同級-委、人民代表大會如實反映情況等敦促措施。在這方面，有些地方的法院主動爭取-委和人民代表大會的支持，促成-委和政府在相關的文件中明確規(guī)定接收司法建議的行政機關的反應義務，值得推廣。[28](二)鼓勵機制假如講分類機制只是為法院正確行使行政訴訟司法建議權提供制度保障的話，那么鼓勵機制的建立則為法院積極行使行政訴訟司法建議權提供了可靠的制度保障。在當下法院工作評議、法官業(yè)績考核中，辦案數(shù)量和質(zhì)量(主要指案件上訴率、改判率及發(fā)回率)往往成為最主要的判定標準。但是，就行政審訊而言，由于案件絕對數(shù)量本來就少，加之協(xié)調(diào)結案之風盛行已久，因而傳統(tǒng)的考核機制已經(jīng)難以適應行政審訊工作的實際需求。為此，應當將行政訴訟司法建議納入法院、法官行政審訊工作考核體系之中，充分調(diào)動廣大法官開展司法建議工作的積極性。[29]鑒于科學合理的鼓勵機制是保持行政訴訟司法建議制度長存有效的內(nèi)在動力，筆者建議，今后應當在下面三個方面進行努力：(1)建立行政訴訟司法建議考核標準。即確立以實效為核心內(nèi)容的司法建議質(zhì)量考核標準，避免簡單地以數(shù)量多少和回復率高低為標準進行考核。正如前文所述，不同類型的司法建議具有不同的功能，能否回復、回復多少并非問題的關鍵，建議能否具有針對性、能否具有可操作性往往更具價值。(2)確立行政訴訟司法建議考核主體。在這方面需要適度引入外部評價主體。由于行政訴訟司法建議本身的質(zhì)量高低并不能單純以法院內(nèi)部意見為準。大體上來講，接收司法建議的行政機關、行政案件的代理人、政府法制機構及行政法學者構成了最重要的外部評價氣力。通過外部考核主體的引入，有望能夠愈加全面、客觀、準確地判定司法建議工作的成效，進而鞭策從事行政審訊的法官提出更好的司法建議。(3)確定行政訴訟司法建議考核時間。在這方面需要改變目前流行的年度考核辦法，由于行政訴訟司法建議包括個案式和綜合式兩種情形，對某些具有現(xiàn)實影響力的司法建議應當及時予以表彰，進而營造良好的氣氛。(三)公開機制行政訴訟司法建議制度的良性運作除了依靠分類機制和鼓勵機制的保障之外，還應當通過公開機制的建立尋求全社會的理解和支持。正如（意見）所指出的那樣：要通太多種渠道和形式加強對司法建議工作的宣傳，獲得全社會的理解和支持，擴大司法建議工作的社會效果。尤其是在我國傳統(tǒng)行政審訊形式正經(jīng)歷重大變遷，新的開放合作型形式不斷塑造的經(jīng)過中，行政訴訟司法建議公開機制的建立尤為迫切。從根本上來講，公開行政訴訟司法建議既是法院堅持審訊公開的題中應有之意，也是行政審訊事業(yè)積極融入社會治理進程的必然要求。詳細來講，司法建議公開機制的建立能夠從下面三個方面進行努力：(1)法院應當向社會公開行政審訊白皮書。自最高人民法院于2020年年初下發(fā)（關于在全國法院開展行政審訊白皮書活動的通知）以來，這種被媒體稱為大司法建議的行政審訊年度報告得到了廣泛運用，也產(chǎn)生了積極效果。但是，由于行政審訊白皮書尚未向社會公開，因而其開展還欠缺足夠的社會動力。為此，行政訴訟司法建議公開機制應當首先從公開行政審訊白皮書做起，通過向全社會公開展示白皮書的內(nèi)容，博得公眾對行政審訊窘境的理解和對法院積極拓展行政審訊服務職能的支持。(2)在完善司法統(tǒng)計制度的基礎上向社會逐步公開行政訴訟司法建議文本。一般來講，行政訴訟司法建議都是針對某些典型行政案件所反映出的問題所提出的。它不僅能夠?qū)μ囟ǖ男姓C關產(chǎn)生警示作用，而且對其他行政機關踐行依法行政、對公眾了解行政機關的執(zhí)法水平都具有重要的參考價值。因而，為落實審訊公開和判決文書公開，首先就有必要公開司法建議。從法院內(nèi)部機構設置來看，能夠?qū)⑺痉ńㄗh的統(tǒng)計和公布交由專事審務管理的審訊事務管理辦公室負責。(3)將接收行政機關拒不落實部分裁判補充型司法建議和裁判執(zhí)行型司法建議的情況予以公開。正如前文所述，這兩種特殊的行政訴訟司法建議與法院司法權威的維系息息相關，必須借助公開機制向全社會展現(xiàn)行政機關的傲慢與偏見，進而敦促行政機關認真對待司法建議。章志遠，蘇州大學教授。【注釋】[1]筆者于2020年8月10日在中國知網(wǎng)的中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中以司法建議為篇名對19802020年間發(fā)表的論文進行檢索，結果為169篇。剔除內(nèi)容明顯不符的論文外，真正研究司法建議的論文僅25篇，其中2/3以上為法官所撰，僅（人民司法）就刊登了7篇。[2]參見衛(wèi)建萍：（一項建議促成乳制品銷毀操作細則出臺上海一中院司法建議工作規(guī)范有效），（人民法院報）2020年11月24日;竇玉梅：（變出來的廣闊發(fā)展空間對北京市三級法院刑事司法建議工作機制創(chuàng)新的調(diào)查），（人民法院報）2020年2月4日。[3]參見姜明安：（關于司法建議的認識），（人民日報）2007年3月20日。[4]馬懷德主編：（行政訴訟原理），法律出版社2003年版，第469頁。[5]事實上，在（關于進一步加強司法建議工作為構建社--義和諧社會提供司法服務的通知）下發(fā)之后最高人民法院出臺的規(guī)范其他事項的司法文件中，司法建議的作用同樣得到了史無前例的重視。例如，（關于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見）第19條規(guī)定：人民法院以為有必要對被執(zhí)行人采取執(zhí)行聯(lián)動措施的，應當制作協(xié)助執(zhí)行通知書或司法建議函等法律文書，并送達有關部門。又如，（關于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見）第18條規(guī)定：加強對經(jīng)濟發(fā)展方式轉變中可能涉及的法律問題的分析和研判，在各級-委的領導和有關部門的配合下，及時提出為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的各項司法應對措施和司法建議。[6][7]參見最高人民法院中國應用法學研究所編：（人民法院案例選）(2004年行政國家賠償專輯)，人民法院出版社2005年版，第188189頁，第262頁。[8]參見雷德亮等：（車輛通行收費引發(fā)行政官司政府部門接受建議知錯則改），（人民法院報）2020年8月15日。[9]例如，福建省福安市人民法院在審理行政案件中，采取司法建議先行的方法，促使行政機關及時糾正不當?shù)脑敿毿姓袨?、原告撤訴，進而實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計，2007年以來，該院共在判前向被訴行政機關提出司法建議19份，協(xié)調(diào)撤訴案件32件，協(xié)調(diào)撤訴率高達66.7%。參見何曉慧：（福安處理行政糾紛司法建議先行），（人民法院報）2020年6月23日。[10]參見王成玉等：（陽光路上的排頭兵鹽城法院積極踐行能動司法紀實），（人民法院報）2020年5月5日。淺談司法行政工作論文篇二（行政審訊中的司法建議制度運行分析）摘要:在行政審訊中，司法建議應當嚴格明確以行政行為存續(xù)力為效力范圍，禁止法院直接以司法建議方式對進入訴訟的行政行為進行詳細指導，在處理與行政判決的關系上，應當堅持行政判決的最終既判力。將來司法建議制度必須從文書制作、反應機制、法律責任、信息公開等方面作出規(guī)范。關鍵詞:行政訴訟;司法建議;司法能動行政審訊中的司法建議制度作為能動司法的一種重要方式其功能性己毋庸置疑。但還有很多問題懸而未決：關于司法建議的范圍問題分歧仍然很大;司法建議的效力問題仍然尚無定論;司法建議將來的發(fā)展去向仍無歸屬;其與行政訴訟判決既判力之間的矛盾仍然未解決等等。本文考察了部分法院司法建議制度運行的現(xiàn)狀，對上述問題進行了梳理，試圖通過一定的司法方法熨平法律織物的褶皺。一、宏觀運行層面：作為延伸審訊職能的司法建議制度(一)江蘇各級法院：高度重視、加緊規(guī)范、積極應對2020年以來，江蘇省法院共發(fā)送司法建議1227件。此外，2003年至2006年全省法院還為305件法律、法規(guī)、規(guī)章和重要規(guī)范性文件草案提供法律意見，舉辦了各類行政執(zhí)法與行政審訊座談會2474次，為行政機關培訓授課1684次。近五年以來，以江蘇為例，行政審訊司法建議數(shù)量基本是逐年上升的，這體現(xiàn)了不斷拓展審訊職能、積極服務法治建設、有效優(yōu)化司法環(huán)境的審訊經(jīng)歷，構成了推進行政審訊整體司法環(huán)境良性循環(huán)的江蘇形式。[1]為保證司法建議的質(zhì)量和效果，南通中院、鹽城中院先后出臺專門文件，分別規(guī)定了法院應當發(fā)出司法建議的五種情形和八種情況;大豐市法院還實行一案一議制，對行政機關敗訴的每一起案件均堅持提出司法建議。此外，鹽城、無錫、南京等地還向-政機關發(fā)送（行政審訊工作年報），常州市還建立了行政審訊和行政執(zhí)法溝通例會制度。這一系列創(chuàng)舉都進一步延伸了行政審訊職能。(二)以鹽城法院為例規(guī)范司法建議的積極探索鹽城中院早在2006年就出臺了（加強行政審訊司法建議工作暫行規(guī)定）(下面簡稱（規(guī)定）)，司法建議弱強迫效力在該規(guī)定里得到了很好的體現(xiàn)：個案建議同時抄送上一級行政機關和同級政府法制部門，強化了行政機關內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督，必要時能夠向同級人大和政府人事、監(jiān)察部門發(fā)送，體現(xiàn)了外部異體監(jiān)督和專門監(jiān)督的結合。綜合性建議一般向同級-委、政府報送或向上一級行政機關發(fā)送。這里凸顯了-政機關的特殊作用，將司法建議的落實與行政機關公務人員的本身利益切實掛鉤。建立個案建議落實反應和定期回訪機制。有關人員在發(fā)送書面（司法建議書）的同時，應告知被發(fā)送單位在30日內(nèi)將有關建議落實情況反應發(fā)送單位。各法院應定期對相關建議的落實情況進行回訪。針對反應機制可能碰到的障礙，該（規(guī)定）細化了諸如反應時間等程序性規(guī)范。此外，案件一旦被法院判決敗訴，紀檢監(jiān)察部門將進行倒查，直至追查相關人員的違法執(zhí)法責任。[2]這就意味著所有公務行為在接受司法評價的同時，公務人員本身也將接受政治評價，這是一張復合糾察的立體之網(wǎng)。以此為契機，鹽城法院行政審訊中的司法建議的反應率、反應質(zhì)量都在全省處于領先位置。在鹽城，行政審訊中的司法建議不再柔弱，而是以強勢姿態(tài)有效監(jiān)督政府依法行政，該市先后出臺了（鹽城市行政執(zhí)法責任制暫行規(guī)定）、（鹽城市行政執(zhí)法過錯責任追查暫行辦法）等規(guī)范性文件，進一步健全了行政執(zhí)法的監(jiān)督體系。結合鹽城經(jīng)歷，司法建議制度能對行政機關構成威懾力，僅依靠法院本身氣力難以達成，必須依靠-政機關的強力支持。發(fā)人深省的不是何種外力的參與進而影響司法權、行政權之間的衡平，而是行政審訊所處地位無論基于何種原因在當下仍然離不開穩(wěn)固和扶持，部分改革僅僅倚靠司法權的內(nèi)部治理無疑是孤單的，需要的是將發(fā)散思維涵蓋到司法工作的方方面面。二、中觀運行層面：司法建議的規(guī)范之路(一)司法建議書文書制度之規(guī)范1.起草主體。個案中的司法建議由案件承辦人制作，由庭長負責審核、分管領導簽發(fā)后方可向被訴的行政主體發(fā)出。案情復雜的，或涉及多個案件的綜合性司法建議應當向分管領導匯報，由其決定能否發(fā)送司法建議;假如決定發(fā)送，仍由承辦法官起草司法建議文書，根據(jù)一般審核程序以法院名義簽發(fā)。案情重大、分管領導仍不能決定能否發(fā)送司法建議的，必要時可提交院審訊委員會決定。2.文書格式。司法建議文書格式應當統(tǒng)一。由行政庭統(tǒng)一編號登記存檔。在司法建議書規(guī)定期限內(nèi)，被建議機關對建議內(nèi)容進行回函的，應當與司法建議書一起裝訂。逾期沒有答復和回函的，應該在結果處理單上寫明原因。所有司法建議書必須根據(jù)裁判文書的要求歸入法院檔案，以便日后查閱。(二)司法建議書反應機制及法律責任之規(guī)范部分法院為了保障司法建議書到達預期效果，往往會主動聯(lián)絡被建議機關，通過座談、溝通、走訪等方式了解被建議機關的整改落實情況，一定程度上消耗了法院的資源和精神。因而行政審訊中的司法建議應當以常規(guī)檢查敦促為主，必要時方進行回訪。司法建議文書中一旦規(guī)定了詳細整改期限，逾期法院能夠向被建議機關的上級機關反映，同時向被建議機關的同級人大進行匯報以敦促落實。關于司法建議，筆者最關心的莫過于它們到底能起到多大的實際效果。我們能夠參考法國最高法院咨詢制度：對于被建議機關不反應的處理，必需要求其講明理由。拒不講明理由將直接追查被建議機關直接領導者的行政責任甚至是法律責任。行政問責的歸宿是追查直接負責人的行政責任。表露對法院裁決的蔑視，就是表露一種對這一部門所提供的這種公共服務的成心漠視，并且也因而構成了一項個人過錯唯一能將其填補的方式就是執(zhí)行公務員的個人責任制。[3]在行政機關敗訴案件執(zhí)行經(jīng)過中，往往遭到不少阻力，所以有學者就發(fā)覺到目前針對行政機關執(zhí)行的窘境：由于對行政機關的罰款終究是由國庫支付，對公務員的個人利益并無直接損害事實上，行政機關作為一個抽象主體，它的行為意志、意思表示都是由該機關的人員來代表實現(xiàn)的，講到底是由機關負責人來決定的。[4]同樣作為訴訟類的法律文書，司法建議尚且不具備裁判文書的效力，假如單從法院作出規(guī)定，司法建議書有時遭遇強有力的抵抗更是不可避免的。實踐證明，大部分的行政責任被集體責任消解，只要追查個人責任，才能對行政活動產(chǎn)生鼓勵。法律既有評價功能又有價值判定與選擇的功能，一旦條文中明確了對司法建議不回復的法律后果，最終會由直接負責人作出對本人有利的選擇，假如這種選擇契合了司法建議活動的目的，那么整個行政活動會產(chǎn)生正相關的收益。我國目前對程序違法的責任追查機制的重視程度遠不及實體違法的追查力度，而被建議的行政行為又大部分是程序性上出問題的，這些游離于合法但不合理、瑕疵與違法之間的程序問題得不到法律有效的追查，就會產(chǎn)生這樣的問題：固然利益損害是較小的，但被多數(shù)人不斷重復經(jīng)歷，長此以往這種不利累加起來也是對公共利益的一種損害，這也充分暴露了目前行政法多重缺陷的交織。目前在各行政機關內(nèi)部，有相對詳盡的責任認定以及和公務人員評級制度相聯(lián)絡的細則，司法建議如若與這些規(guī)章制度互相結合起來，不僅能夠化解本身的窘境，也能大量填補監(jiān)督行政程序瑕疵的空白。(三)司法建議書公開制度之規(guī)范司法建議能否公開?在實踐中目前是作為內(nèi)參，多數(shù)單位不愿意公開。無論是法院還是被建議的行政機關都比擬樂于在不被公眾關注的情況下進行交涉，司法建議書早期能夠在行政機關獲得一定信任也是基于此。但作為一類十分的法律文書，有必要對司法建議書作一分為三的理解：一類是不直接涉及詳細相對人或利害關系人且屬于需要保密的程序性的司法建議書，能夠理解為工作機密。關于工作機密，在（國家公務員暫行條例）中未作解釋，但根據(jù)起草法規(guī)部門的解釋，其含義應為：(1)除國家機密以外的，在公務活動中不得公開擴散的事項;(2)一旦泄露會給本機關、單位的工作帶來被動和損害的事項。[5]涉及工作機密的司法建議文書不需要公開。一類是不直接涉及詳細相對人且不屬工作機密的，能夠理解為內(nèi)部資料。只要內(nèi)部資料沒有影響到詳細相對人也屬于不需要進行公開的內(nèi)容。另一類是直接涉及相對人或利害關系人的司法建議書，筆者以為應當公開。三、微觀運行層面：三種主要司法建議類型個案分析1.撤訴案件的中司法建議。學者們以為，由于行政訴訟解決的中心問題是行政行為的合法性問題，由于行政機關不能處分國家的職權，由于原告處分本人的起訴權不能消除行政行為的違法狀態(tài)，因而，行政訴訟中原告的撤訴權遭到更多的限制。[6]事實上無論是原告自愿撤訴還是基于各種壓力進行利益權衡后的撤訴，都不意味著涉訴的行政行為已經(jīng)得到合理的評價。隨著法官素質(zhì)愈來愈精良，司法隊伍本身也希冀能有更多的作為，在撤訴之外似乎能夠做點什么，這時恰到好處的司法建議書就在富有責任感的法官手中誕生了。在N訴U市某漁政管理站行政登記[7]一案中，隨案的（司法建議書）中寫道：我院在審理該案中，發(fā)現(xiàn)你站將網(wǎng)圍養(yǎng)殖使用權人從原告變更登記至第三人名下，雖讓當事人提供了辦理轉讓登記所需的相關材料，但在詳細審核當事人身份等程序上尚存在一些瑕疵。為了使行政機關在執(zhí)法經(jīng)過中愈加規(guī)范，減少不必要的糾紛，本院特向你站提出下面建議。U市某漁政管理站的（回函）是耐人尋味的：在貴院的大力支持下，原告訴我站漁業(yè)行政登記一案以原告最終撤訴而得以妥善解決。通過本次訴訟，反映出我站在網(wǎng)圍養(yǎng)殖使用權登記轉讓經(jīng)過中存在不規(guī)范之處重點對詳細負責網(wǎng)圍養(yǎng)殖使用權登記工作的分站提出了如下要求：。我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境撤訴是原告、被告和法院合謀中止訴訟。[8]存有此種想法的不在少數(shù)，但此情形短時間內(nèi)難以逆轉，古語云知恥近乎勇，所謂協(xié)調(diào)和服務不是喪失司法中立，而是在中國特有的法院文化背景下合時宜地顧及行政機關的生存顏面，通過司法建議這種柔性監(jiān)督方式指出他們存在的瑕疵行為，以期更好的依法行政。被建議機關由于對本身錯誤的羞恥會產(chǎn)生敬畏法律的勇氣。這樣的程序性瑕疵，涉及的法律關系相對簡單，問題發(fā)現(xiàn)也比擬及時，行政機關態(tài)度友善，相關建議的落實得到很好的互動效果，司法建議書較之判決書的優(yōu)勢就比擬明顯了。2.行政機關敗訴案件中的司法建議。在Z訴U市公安局交通巡查警察支隊行政處罰[9]案中，判決書附（司法建議書）稱：原告以為從D單位出門右拐彎上S路，沒有公交車專用車道的標志，被告對原告的處罰缺乏事實根據(jù)。經(jīng)審理，本院發(fā)現(xiàn)貴隊在道路交通執(zhí)法中及S路交通專用車道道路交通信號的設置上存在值得改良的地方，特提出下面司法建議：交通信號標志的設置要符合明晰、奪目、準確、完好的標準。被告回函以為：若將S路所有大小路口公交車專用車道全部標識，因全線密度高會影響市容，當務之急應加強沿線單位宣傳，告知沿線單位出行人員公交專用車道在哪里。由上可見，被告拒絕了設置標識的建議。該案中的司法建議書與判決書的差異就更明顯了，它并未取代判決書主文對行政行為進行法律評價，而是對今后工作提出建議。行政機關也并不一定要完全采納，只要積極回復并闡述理由就不失對法院的尊重，并且這樣的尊重正是我們所等待的良性互動。3.綜合多個案件集中發(fā)出的司法建議。我院曾先后審理T公司訴X機關外貿(mào)行政許可案，因該案訴訟經(jīng)過中所涉及到的相關問題具有一定的普遍性，鑒于此種不符合正當程序原則的現(xiàn)象在其他地區(qū)亦可能存在，故建議X機關予以關注并在行政管理活動中予以規(guī)范。正當程序原則直接運用到判決書中自然使人眼前一亮，不過在判決書中引用似乎又顯得超前，而在司法建議書中不但能夠盡情闡述，而且能夠完美地體現(xiàn)司法監(jiān)督的作用，再次印證了司法建議書有別于判決書的特色。四、規(guī)范之外的冷考慮：司法建議應以行政行為存續(xù)力為界線行政審訊中的司法建議不是沒有邊界的，它應當嚴格以行政行為存續(xù)力為界線。[10]之所以強調(diào)行政行為的存續(xù)力，是為了防止司法機關與行政機關通過隱蔽的司法建議到達變更違法行政行為損害相對人信賴利益的目的。盡管如此，學者們對司法建議的范圍仍然有很多爭論，其中最主要的爭論體如今：法院能否主動對被告發(fā)出敦促其改變違法被訴詳細行政行為的司法建議?江蘇省法院2020年出臺的（關于進一步加強和規(guī)范全省法院司法建議工作的意見）(下面簡稱（意見）)，在司法建議的提出中列舉了7種可提出司法建議的情形。[11]該意見更多的是指導性的，筆者不贊成將司法建議的范圍固定化，否則就失去了靈敏性的特點。但上述7種情形沒有明確能否能夠在訴訟經(jīng)過中對正在審理的違法詳細行政行為發(fā)出司法建議。有學者以為，司法建議主要可適用于被訴詳細行政行為違法和不當?shù)陌讣12]這就意味著人民法院能夠主動通過司法建議要求被告改變違法的詳細行政行為。我們注意到在江蘇省高院的（意見）中列舉的情形使用了重大漏洞、傾向性的等詞語，單從用語上看，并不能簡單地以為人民法院能夠盲接就講入訴訟階段的違法詳細行政行為主動以司法建議的方式要求被告改變。實踐中不少基層法院在處理行政爭議時，司法建議一度也被用于直接處理明顯違法的行政行為中去。在一起房產(chǎn)登記錯誤的糾紛中，經(jīng)審理查明登記機關已經(jīng)發(fā)現(xiàn)發(fā)證行為程序違法，但因發(fā)證行為系前任領導所為，法官以司法建議的形式要求其糾正錯誤，為了不使判決傷害現(xiàn)任和前任，建議登記機關在規(guī)定時間內(nèi)撤銷了房屋產(chǎn)權證。[13]盡管此文的作者也贊同對不合法的行政行為通過判決糾正，而不合理的行為能夠通過司法建議進行糾正，但不難看出其中的行政行為是存在嚴重的程序違法問題，不是所謂的瑕疵問題。被訴詳細行政行為存在明顯錯誤，法院主動要求被告改正，一旦改正后還存在他方爭議，另案再訴時，相對人能否還享有訴權?行政行為的構成要件非常明確，主體必須是行政機關，這種越廚代庖的行為不僅對行政權與司法權的分工構成挑戰(zhàn)，更對行政行為基本理論構成挑戰(zhàn)。因而也有學者以為，法院對于一些不應當參與的事項應當保持一定距離，謹守司法權與行政權的邊界。[14]筆者以為，法院應當對被訴詳細行政行為在充分審查的基礎上