慈善事業(yè)評估體系

慈善事業(yè)評估體系

慈善評估是保證該領(lǐng)域健康持續(xù)發(fā)展不可或缺的機(jī)制。自從慈善事業(yè)恢復(fù)發(fā)展以來，我國相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)、慈善組織以及政府主管部門就一直致力于慈善監(jiān)測與評估機(jī)制的探討和實踐。第一節(jié)企業(yè)慈善捐贈評估（一）企業(yè)慈善捐贈排行榜企業(yè)捐贈或慈善排行榜近年來在中國頗為流行，但當(dāng)事企業(yè)的反應(yīng)并不一致，主要存在三類：有的上榜企業(yè)表示贊同，有的上榜企業(yè)并不認(rèn)可，有的上榜企業(yè)不予評價。在《福布斯》中文版和胡潤百富榜2005年開始發(fā)布的中國企業(yè)慈善捐贈排行榜中，都是以慈善捐贈額為考量。慈善捐贈額有兩個基本統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，一是企業(yè)實際發(fā)生的所有慈善捐贈的價值總和，二是慈善機(jī)構(gòu)接收并開具發(fā)票的捐贈價值。但是，因為企業(yè)捐贈動機(jī)和用途指向的復(fù)雜性，有的捐贈因具有內(nèi)部交易性而不會公開，所以前者的甄別和統(tǒng)計極其困難。后者的統(tǒng)計相對容易，而且是公共部門認(rèn)可的數(shù)據(jù)，然而中國幅員遼闊，慈善組織龐雜，要達(dá)到完整、真實統(tǒng)計絕非單個機(jī)構(gòu)的力量所能及。所以，因為收集數(shù)據(jù)的困難，兩個榜單在2007年偃旗息鼓。2007年，兩家官方背景的本土組織分別以兩種統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)之一開始嘗試，民政部所屬《公益時報》社推出了企業(yè)捐贈排行榜，將企業(yè)所有的捐贈都統(tǒng)計進(jìn)來（含商業(yè)贊助）。深圳市慈善榜編委會依托政府機(jī)構(gòu)以及群團(tuán)組織的強(qiáng)大力量，以正式的慈善捐贈票據(jù)為準(zhǔn)，發(fā)布了企業(yè)和個人綜合排行榜。表10-1中國內(nèi)地四家企業(yè)捐贈排行榜以上4家排行榜的主要指標(biāo)都是“現(xiàn)金捐贈額”，但納入統(tǒng)計的范圍不盡相同，福布斯榜、胡潤榜、深圳市慈善榜以慈善機(jī)構(gòu)認(rèn)可的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，而公益時報榜則包括了“經(jīng)核實的所有捐贈價值”。筆者認(rèn)為，以公共部門認(rèn)可的捐贈額來發(fā)榜并不是完全統(tǒng)計，因為許多企業(yè)捐贈是不通過慈善中介的，如中國社會科學(xué)院社會政策研究中心企業(yè)捐贈的理論和評價指標(biāo)研究課題組調(diào)查的一個案例企業(yè)，其2004～2006年三年的全部捐贈價值是202.4萬元，通過慈善機(jī)構(gòu)捐贈的只有兩筆（以公益捐贈票據(jù)入賬）共10.2萬元，僅占5%。但是如果以企業(yè)自報的捐贈為依據(jù)，也會引起廣泛質(zhì)疑，失去公信力。如同樣是該個案企業(yè)，企業(yè)自報的捐贈中有體育賽事贊助（國際上普遍作為廣告贊助）、商會贊助、地區(qū)文化節(jié)贊助（需要具體衡量贊助的內(nèi)容和形式）等超過100萬，接近50%，但這些捐贈不一定屬于慈善范疇。所以，企業(yè)捐贈榜不一定是企業(yè)慈善榜，它的缺陷是其社會意義不清楚，如果某個企業(yè)全部是贊助性捐贈，而且排在了榜單的前列，這個榜單就失去了慈善倡導(dǎo)的價值。所以，鑒于企業(yè)捐贈和慈善行為動機(jī)的復(fù)雜性，對于企業(yè)慈善捐贈額排名的評價，需要關(guān)注的核心問題是什么是慈善性捐贈以及如何鑒定并統(tǒng)計。僅以慈善機(jī)構(gòu)接收并開具票證的捐贈作為計量依據(jù)忽略了企業(yè)直接的慈善捐贈，而以企業(yè)自報的捐贈額為計量依據(jù)又納入了企業(yè)非慈善性捐贈的風(fēng)險。這兩者都會使榜單失去公正和引導(dǎo)社會慈善的意義。榜單發(fā)布者應(yīng)當(dāng)引以為戒。（二）企業(yè)捐贈的慈善價值評價研究中國社會科學(xué)院社會政策研究中心企業(yè)捐贈的理論與評價指標(biāo)課題組[1]的探索性研究表明，需要對企業(yè)捐贈所含的慈善價值進(jìn)行評價。課題組認(rèn)為，根據(jù)波特的企業(yè)捐贈利益交匯圖，一般情況下，企業(yè)捐贈可以分解成慈善投入當(dāng)量和商業(yè)投入當(dāng)量兩部分。所謂慈善投入當(dāng)量，是指在特定環(huán)境下企業(yè)捐贈中所包含的慈善投入價值，也就是多少投入到了真正的慈善領(lǐng)域。美國CECP公司捐贈指南中慈善性捐贈的投入、英國LBG企業(yè)公益成本效益分析矩陣中所指慈善公益捐贈以及波特的企業(yè)捐贈利益交匯圖中的縱坐標(biāo)值描述的都是這種捐贈中的慈善投入當(dāng)量。這種慈善投入當(dāng)量帶來直接的慈善回報。所謂商業(yè)投入當(dāng)量是指在特定環(huán)境下企業(yè)捐贈中所包含的商業(yè)投入價值，也就是多少投入是為了企業(yè)自身的發(fā)展。美國CECP公司捐贈指南中商業(yè)性捐贈的投入以及波特的企業(yè)捐贈利益交匯圖中的橫坐標(biāo)值描述的都是這種捐贈中的商業(yè)投入當(dāng)量。這種商業(yè)投入當(dāng)量帶來直接的商業(yè)價值，即企業(yè)回報。課題組認(rèn)為，可以分別從慈善投入當(dāng)量和商業(yè)投入當(dāng)量兩個角度對企業(yè)捐贈進(jìn)行評估，這就是企業(yè)捐贈的慈善價值評價和商業(yè)價值評價。題組根據(jù)波特提出的不同的企業(yè)捐贈行為因為其指向（在交匯圖中的斜率）不同所包含的慈善投入當(dāng)量不同。所以，企業(yè)捐贈額只有轉(zhuǎn)化為慈善投入當(dāng)量之后才具有比較和統(tǒng)計意義。另外，根據(jù)英國企業(yè)公民會社的企業(yè)公民金字塔圖，企業(yè)捐贈的環(huán)境應(yīng)當(dāng)是標(biāo)準(zhǔn)的，即企業(yè)是在完全承擔(dān)納稅和其他社會責(zé)任的基礎(chǔ)上實施捐贈的，任何對社會責(zé)任的逃避都會帶來慈善人投入當(dāng)量的減損。因此，課題組提出了以下企業(yè)捐贈慈善價值的測量方法：其中，Xi為企業(yè)每一筆捐贈值（記錄每一筆的原始捐贈數(shù)據(jù)Xi）；Ti為企業(yè)每一筆捐贈的慈善當(dāng)量系數(shù)（慈善當(dāng)量系數(shù)：0%≤Ti≤100%，在快速評估中：向慈善機(jī)構(gòu)捐贈Ti=100%，互利捐贈Ti=50%，商業(yè)贊助Ti=0%）；Li為企業(yè)每一筆捐贈的流動性系數(shù)（流動性修正系數(shù)0%≤Li≤100%，在快速評估中：貨幣捐贈Li=100%、志愿服務(wù)Li=100%、產(chǎn)品捐贈Li=50%）；Bb為企業(yè)捐贈對逃避納稅等社會責(zé)任及捐贈尋租的補(bǔ)償（補(bǔ)償值Bb=稅收及社會責(zé)任逃避價值+利用捐贈獲得的尋租價值）。課題組認(rèn)為，通過將企業(yè)每一筆捐贈按照波特提出的利益交匯原則折算成慈善當(dāng)量，再經(jīng)過流動性和補(bǔ)償值的修正，加總后的企業(yè)捐贈的慈善價值能夠真正代表企業(yè)對社會的慈善貢獻(xiàn)。不同企業(yè)之間比較捐贈的慈善價值才有外部意義。（三）企業(yè)捐贈的戰(zhàn)略評價：平衡記分卡及其指標(biāo)哈佛大學(xué)學(xué)者卡普蘭和諾頓（Kaplan&Norton）提出的平衡記分卡是一種多元績效評估方法。平衡記分卡是把企業(yè)及其內(nèi)部各部門的任務(wù)和決策轉(zhuǎn)化為多樣的、相互聯(lián)系的目標(biāo)，然后再把目標(biāo)分解成多項指標(biāo)的多元績效評價系統(tǒng)，從關(guān)鍵的財務(wù)狀況、顧客滿意度、內(nèi)部運(yùn)營如何改善、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)等4個方面來考核公司業(yè)績。課題組認(rèn)為，企業(yè)捐贈是一項戰(zhàn)略行動，對企業(yè)發(fā)展的作用表現(xiàn)在促進(jìn)銷售、擴(kuò)大企業(yè)社會影響、增強(qiáng)內(nèi)部員工認(rèn)同、促發(fā)企業(yè)社會創(chuàng)新等方面，這和平衡記分卡的四維分析內(nèi)容十分吻合?？梢杂秘攧?wù)、社會影響、內(nèi)部優(yōu)化、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新四個方面來評價捐贈的企業(yè)效用。其中，財務(wù)指標(biāo)體現(xiàn)于捐贈帶來的銷售額增長，社會影響體現(xiàn)于捐贈帶來的企業(yè)或品牌知名度、美譽(yù)度的變化，內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化表現(xiàn)于捐贈對員工認(rèn)同和員工忠誠度的促進(jìn)，學(xué)習(xí)和創(chuàng)新表現(xiàn)于建立發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對社會需求的機(jī)制和創(chuàng)新能力，參見表10-2。表10-2企業(yè)戰(zhàn)略評價的簡約平衡記分卡指標(biāo)*企業(yè)的戰(zhàn)略性捐贈可能帶來企業(yè)的財務(wù)回報及其他幾個方面的變化，其中銷售額的增長是捐贈可能帶來的最直接和最客觀的財務(wù)回報，反映了市場范圍和市場份額的擴(kuò)大。在各種類型的捐贈中，商業(yè)性贊助帶來的財務(wù)回報最大、戰(zhàn)略性捐贈次之，而傳統(tǒng)慈善捐贈可能帶來的財務(wù)回報最小。但是在非財務(wù)效用方面，商業(yè)性贊助和戰(zhàn)略性捐贈對企業(yè)美譽(yù)度和員工認(rèn)同以及企業(yè)社會創(chuàng)新能力的促進(jìn)不一定優(yōu)于傳統(tǒng)慈善性捐贈。第二節(jié)慈善項目評估（一）國際上關(guān)于慈善項目評估的理論關(guān)于公益項目評估的理論模型主要來自西方，諸如“三E”理論、“三D”理論和“顧客滿意度”理論等。所謂“三E”，即指經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）與效果（Effectiveness）。經(jīng)濟(jì)是指以最低可能的成本供應(yīng)與采購維持既定服務(wù)品質(zhì)的公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)關(guān)心的是投入的數(shù)量，而不關(guān)注其產(chǎn)出與服務(wù)品質(zhì)。效率是指投入與產(chǎn)出之比例，它通常包括服務(wù)水準(zhǔn)的提供、活動的執(zhí)行、每項服務(wù)的單位成本等。效率關(guān)心的是手段問題。效果則是指公共服務(wù)符合目標(biāo)的程度，通?？梢援a(chǎn)出與結(jié)果的關(guān)系來衡量，效果關(guān)心的是目標(biāo)或結(jié)果。但是，一個項目很經(jīng)濟(jì)，并不意味著這個項目一定有效率；同樣，如果一個項目有效率，并不等于這個項目很經(jīng)濟(jì)。隨著新公共管理運(yùn)動的深入，質(zhì)量日漸成為評估的主流范疇，目前，主流的學(xué)術(shù)觀點認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平（Equity）指標(biāo)即“四E”，是構(gòu)建績效評估體系應(yīng)遵循的基本內(nèi)容。“三D”是指診斷（Diagnosis）、設(shè)計（Design）與發(fā)展（Development）。診斷是指項目管理者能夠正確識別項目所面臨的新的管理問題，能夠考慮到主要的相關(guān)利益群體的需求與利益；設(shè)計是指項目的管理者能夠通過適當(dāng)?shù)牟呗越鉀Q這些問題，能夠設(shè)計解決項目實施過程中所需要的恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略；發(fā)展是指一種解決項目實施過程中遇到問題的能力，以及相應(yīng)的作為學(xué)習(xí)過程的管理變革或創(chuàng)新?！叭鼸評估”側(cè)重于評估是一個監(jiān)督檢查的過程，它注重的是政策、計劃或項目產(chǎn)生的結(jié)果?！叭鼶評估”側(cè)重于評估是一個學(xué)習(xí)的過程，它注重的是政策、計劃或項目的組織能力。雖然“三E”或“四E”理論是世界范圍內(nèi)政策、計劃或項目評估的主流派別，然而，也有學(xué)者對此提出了挑戰(zhàn)。這些學(xué)者認(rèn)為，首先，公共組織的相關(guān)利益群體是多元的，不同相關(guān)利益群體關(guān)注的角度不同、價值判斷的標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至存在沖突，因此，很難簡單地根據(jù)項目的經(jīng)濟(jì)、效率與效果來評價項目；其次，私人組織的目標(biāo)非常明確，而公共組織的目標(biāo)往往較為宏觀和模糊，也沒有特別明確的績效標(biāo)準(zhǔn)；再次，公共組織的目標(biāo)具有較大的不確定性，特別是隨著外部環(huán)境的變化，公共組織實施項目的目標(biāo)甚至都需要調(diào)整和變化；最后，公益項目的結(jié)果除受項目本身的影響外，往往還要受到許多其他因素的影響，項目的因果關(guān)系實際上并不明確?；诖耍@些學(xué)者認(rèn)為，公共組織的評估應(yīng)當(dāng)從“三E”向“三D”轉(zhuǎn)變。然而，無論是“三E”，還是“三D”評估，總體上都屬于自上而下的評估方式，它本質(zhì)上以實施項目的組織為中心。隨著公民社會的興起，公共管理的理念發(fā)生了很大變化。學(xué)者和實踐工作者們提出，公共組織實施項目之目的應(yīng)該是為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，因此項目評估應(yīng)該以顧客滿意為核心。“顧客滿意度”是指顧客感受到的服務(wù)質(zhì)量達(dá)到其期望值的程度。對慈善項目而言，它包括了解服務(wù)對象的需求并能迅速、準(zhǔn)確地給予回應(yīng)，具備提供服務(wù)所需的知識和技能，服務(wù)態(tài)度熱心、謙虛、有禮，傾聽服務(wù)對象的不同意見并吸收其中合理及可及部分，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新服務(wù)、尊重服務(wù)對象的隱私等。這些評估框架或理論最初都是基于國外企業(yè)或政府部門的項目實踐提出的，因此應(yīng)用于我國慈善項目評估時切忌生搬硬套。（二）我國對慈善項目評估理論的探索我國學(xué)者在引進(jìn)國外理論的同時，結(jié)合中國慈善項目發(fā)展的實際狀況和具體國情，對慈善項目評估理論做了有益的探索。其中比較具有代表性的是中國科技促進(jìn)發(fā)展研究中心提出的“希望工程”效益評估模式、清華大學(xué)NGO研究所提出了“APC評估”模式和微觀層面的“綜合績效評估”模式等?！跋Ｍこ獭毙б嬖u估模式的主題是效益，關(guān)注的重點是救助失學(xué)兒童和建設(shè)希望小學(xué)等活動的直接和間接效果，包括希望工程的事業(yè)定位是否合理、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制是否有效以及影響希望工程實施效果的環(huán)境和條件等等。根據(jù)希望工程作為一項社會事業(yè)既有直接效益又有間接效益的實際，從“目標(biāo)—定位，機(jī)制—效率，效益—形象，環(huán)境—條件”四個角度確定了希望工程的評估框架模型。在內(nèi)容安排上，評估被分成若干小的單元模塊分別進(jìn)行，包括：目標(biāo)—定位評估、總體狀況評估、地域政策評估、社會形象評估、資金落實狀況評估、直接效益評估、社會效益評估等；評估報告還對未評估內(nèi)容進(jìn)行說明和對分散的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)歸納，以便于閱讀和分析研究。在技術(shù)處理上，針對希望工程是一項復(fù)雜、龐大工程而不可能通過一兩項調(diào)查就簡單完成其評估的實際，該評估模式按照“統(tǒng)一—分解—整合”的方式進(jìn)行安排。首先，對希望工程進(jìn)行一定程度的理論抽象，形成了統(tǒng)一的概念框架和指標(biāo)體系；其次，根據(jù)希望工程實施的實際過程制定調(diào)查項目，把各種指標(biāo)分解到各個專項調(diào)查中，分別采集數(shù)據(jù)；最后，再把采集到的數(shù)據(jù)合成，形成評估的結(jié)果[2]?！癆PC評估”是清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所針對中國民間組織發(fā)展初期實施項目存在的相關(guān)特點而提出的一種評估模式，即對公益項目的問責(zé)性（Accountability）、項目的績效（Performance）和實施項目的組織能力（Capacity）進(jìn)行評估。項目的問責(zé)性評估是保證組織誠信的一種制度安排，它的功能在于幫助民間組織樹立社會公信度，樹立公益項目的品牌；項目績效評估的功能在于提高項目的效率和質(zhì)量；而實施項目的組織能力評估，其目的在于促進(jìn)民間組織實施公益項目能力的提高?！熬C合績效評估”是從微觀層面構(gòu)建公益項目的績效評估框架。它是“APC評估”理論的深化，即具體針對“P”——項目績效的評估。在分析“三E評估”、“三D評估”和“顧客滿意度評估”利弊的基礎(chǔ)上，課題組構(gòu)建了“綜合績效評估”框架，即對項目的適當(dāng)性、效率、效果、滿意度、社會影響和可持續(xù)性進(jìn)行評估。項目的適當(dāng)性包括：實施的項目是否與民間組織的使命相一致；實施的項目是否與目標(biāo)群體的需求或認(rèn)知價值相一致；實施的項目是否是對目標(biāo)群體需求的及時回應(yīng)。項目的效率包括：項目的單位成本或成本效率如何；是否有利于技術(shù)和知識的擴(kuò)散；是否節(jié)約了時間。效果是指項目的實際結(jié)果達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的程度，包括絕對量和相對比例兩個方面。滿意度是指顧客感受到的服務(wù)質(zhì)量達(dá)到其期望值的程度。它包括提供的服務(wù)是否達(dá)到行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)的態(tài)度是否夠熱情、謙虛、有禮；民間組織及其工作人員（包括志愿者）是否值得信賴；是否能夠尊重顧客的隱私；被服務(wù)對象是否有暢通的投訴渠道等等。社會影響是指所需要的效益和效果對社會和經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的長遠(yuǎn)的影響，包括項目對就業(yè)問題的影響，對公平公正問題的影響，對性別與發(fā)展問題的影響，對民族關(guān)系的影響，對生態(tài)環(huán)境的影響等等。持續(xù)性是指項目結(jié)果的可重復(fù)性和可連續(xù)性，即項目完成后該項目積極結(jié)果的持久性。項目持續(xù)性需要考慮以下問題：項目的風(fēng)險是否會影響結(jié)果或社會影響的持續(xù)，項目具體管理人員的變動是否會影響到項目的結(jié)果或社會影響的持續(xù)，社區(qū)群眾對項目實施的態(tài)度是否會影響到項目結(jié)果或社會影響的持續(xù)等[3]。（三）慈善項目評估的國內(nèi)經(jīng)驗我國專家學(xué)者和機(jī)構(gòu)對慈善項目評估進(jìn)行了積極有益的探索，并取得了一定的經(jīng)驗。國內(nèi)的慈善項目評估大致包括三種類型：第一種類型是慈善機(jī)構(gòu)請外部專家對本組織的項目績效開展的評估。例如，1996年底中國青少年發(fā)展基金會委托中國科技促進(jìn)發(fā)展研究中心對“希望工程”效益所進(jìn)行的項目評估；1999年開始清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所對中國人口福利基金會“幸福工程”八個項目點的評估等。其主要特點是符合獨立評估的規(guī)范，多采用問卷調(diào)查的形式收集服務(wù)對象的意見，評估的結(jié)果比較客觀公正，也比較容易為公眾所信任。但它的評估費(fèi)用一般較高，在慈善領(lǐng)域的實踐中并不經(jīng)常采用。如希望工程效益評估，對希望工程的各種公益項目特別是希望工程救助失學(xué)兒童、建設(shè)希望小學(xué)等活動的直接和間接效果進(jìn)行了考察和評估，對希望工程是否應(yīng)該進(jìn)行戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移等問題作出了回答。第二種類型是慈善機(jī)構(gòu)對自身項目實施的內(nèi)部評估。例如，中國扶貧基金會、愛德基金會、中國國際民間組織合作促進(jìn)會、農(nóng)家女百事通等對各自項目開展的評估。目前，國內(nèi)這種類型的評估最為常見。其主要特點是評估者常常根據(jù)自身管理需要收集所需的信息，評估的結(jié)果往往較粗，缺乏客觀公正性。但評估者對項目點的背景、過程和關(guān)鍵點等情況較為熟悉，評估的費(fèi)用較低。第三種類型是海外資助機(jī)構(gòu)、國際非政府組織、國際金融組織（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行）、聯(lián)合國體系（如聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國人口基金會等）對所資助的非營利組織進(jìn)行的評估。例如，國際計生聯(lián)對中國計劃生育協(xié)會項目點進(jìn)行的評估，美國國際小母牛項目組織對中國項目點的評估等。其主要特點在于評估往往集中于資助者認(rèn)為容易出現(xiàn)誤差的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在技術(shù)上多采用參與式評估方法，評估的形式也較為靈活。但由于評估者對當(dāng)?shù)氐奈幕尘昂头?wù)對象需求缺乏深入了解和語言方面的障礙，評估的結(jié)果往往并不十分理想。第三節(jié)慈善機(jī)構(gòu)與慈善事業(yè)評估（一）慈善機(jī)構(gòu)的評估1.基金會的年度檢查按照國務(wù)院《基金會管理條例》的要求，基金會應(yīng)當(dāng)在通過登記機(jī)關(guān)的年度檢查后，將年度工作報告摘要在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監(jiān)督。2007年6月26日，民間組織管理局公布56家在民政部登記的基金會2006年年度檢查結(jié)果。中國檢察官教育基金會等35家基金會年檢結(jié)果為“合格”，中國社會文化發(fā)展基金會等21家基金會年檢結(jié)果為“基本合格”；2007年8月3日，民間組織管理局發(fā)布了在民政部登記的基金會2006年年度檢查第二批合格名單。第二批共9家，中國宋慶齡基金會等5家基金會年檢結(jié)果為“合格”；援助西藏發(fā)展基金會等4家基金會的年檢結(jié)果為“基本合格”。可見，基金會的年度檢查是一種例行評估方式，宗旨是促進(jìn)基金會的信息公開，透明運(yùn)作。2.基金會等級評估根據(jù)《全國性民間組織評估實施辦法》的規(guī)定，國家民政部所轄基金會評估委員會2008年3月20日發(fā)布基金會2005年、2006年的評估等級結(jié)果公告：中國青少年發(fā)展基金會、中國扶貧基金會、中國殘疾人福利基金會、中國兒童少年基金會、中華慈善總會、中國紅十字基金會等6家基金會獲得5A級；中國教育發(fā)展基金會、北京大學(xué)教育基金會、中國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會、中國光華科技基金會、清華大學(xué)教育基金會、中國華僑經(jīng)濟(jì)文化基金會、中國人口福利基金會、中國婦女發(fā)展基金會、中國發(fā)展研究基金會、中華健康快車基金會、中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國法律援助基金會等13家基金會獲得4A級；中國癌癥基金會等19家基金會獲得3A級；中華國際科學(xué)交流基金會等14家基金會獲得2A級；中國關(guān)心下一代健康體育基金會等10家基金會獲得1A級；另有中國綠化基金會等7家基金會無評估等級。為做好基金會等級評估，民政部首先簽發(fā)了民政部《關(guān)于開展基金會評估工作的通知》（民函［2007］288號），評估依據(jù)是民政部《全國性民間組織評估實施辦法》的規(guī)定，評估內(nèi)容主要是依據(jù)《基金會評估指標(biāo)體系》中確定的評估標(biāo)準(zhǔn)，對基金會的基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效、社會評價4個方面進(jìn)行綜合評估，采用的評估方法主要是在自我評估的基礎(chǔ)上統(tǒng)一報送材料，再由評估委員會參照基金會評估指標(biāo)體系（見表10-3）終評。表10-3基金會評估指標(biāo)體系（總分1000分）續(xù)表10-3續(xù)表10-3該指標(biāo)體系比2006年4月至10月在廣東省試點[4]評估的樣本有所改進(jìn)，但依然不盡完善，因為很多指標(biāo)實際上很難打分。如試點評估報告中提出的一些問題如初：如“媒體宣傳情況”過于籠統(tǒng)，不好理解；“社會評價”9項指標(biāo)，難以打分；人力資源管理指標(biāo)“難以操作”等。指標(biāo)留給評估人的自由裁量權(quán)較大是一個潛在的問題。另外就是評估機(jī)制問題，這種官方背景較強(qiáng)的評估獨立性受到影響，表現(xiàn)在以下方面：第一，評估委員會成員組成比較單一，容易受到先入為主意見及其他官方因素的干擾。第二，評估人投入的時間和精力十分有限，在如此短的時間內(nèi)難以查實眾多機(jī)構(gòu)的自報材料。第三，評估容易陷入求全責(zé)備的陷阱，不利于促進(jìn)專業(yè)性、草根性、特色性社區(qū)基金會的發(fā)展。3.其他慈善機(jī)構(gòu)評估一般而言，其他慈善機(jī)構(gòu)評估主要參照非營利組織評估的框架，包括誠信評估、使命與戰(zhàn)略評估、項目評估和組織能力評估四個主要部分。從1998年以來，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心課題組分別對天津市鶴童老人院、廣州市民辦老人院和上海市浦東新區(qū)羅山會館作了機(jī)構(gòu)評估[5]。評估遵循了國際上社會政策評估的基本原則，其功能是“提供從結(jié)果到?jīng)Q策的反饋”。評估大約涉及以下幾個方面：第一，評估機(jī)構(gòu)的活動與其目標(biāo)是否相符；第二，評估機(jī)構(gòu)的組織和制度是否有效率；第三，評估機(jī)構(gòu)的服務(wù)工作或項目是否能夠滿足需要。根據(jù)當(dāng)時國情和評估工作具體對象的實際情況，課題組把評估的著眼點主要放在“非營利性”、“組織制度”和“效果與效率”三個方面，實際上這也是課題組設(shè)定的三個基本指標(biāo)，每個指標(biāo)又包含了若干準(zhǔn)則（子指標(biāo)）作為評估受評機(jī)構(gòu)的衡量尺度，具體的操作性概念（指標(biāo)）框架如表10-4所示。在評估方法上，課題組采取定量分析和定性分析相結(jié)合的方法。定量評估是指運(yùn)用數(shù)量指標(biāo)來進(jìn)行評估。數(shù)量指標(biāo)又可以分為客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)：前者指用一些客觀存在的可以用數(shù)量來標(biāo)示的指標(biāo)，譬如服務(wù)設(shè)施數(shù)、服務(wù)項目數(shù)以及投入的資金量等；后者常常涉及服務(wù)對象的主觀感受，一般用態(tài)度量表來測量。表10-4慈善機(jī)構(gòu)評估的概念（指標(biāo)）框架定性評估主要以與調(diào)查對象的深入訪談為基本資料，然后通過一個理論推導(dǎo)演繹的分析框架，對資料進(jìn)行編碼整理，原汁原味地反映調(diào)查對象的思想和意見，然后再進(jìn)一步作出調(diào)查結(jié)論。定量方法與定性方法都有自己的優(yōu)點和缺點：定量方法用直觀的數(shù)據(jù)來表述評估的結(jié)果，看起來一目了然；但常常為了量化，使本來比較復(fù)雜的事務(wù)簡單化、模糊化了，有的意見被量化以后可能被誤解和曲解。定性方法可以避免上述定量方法的缺點，可以挖掘出一些蘊(yùn)藏很深的思想，使評估的結(jié)論更全面、更深刻；但它的主觀性很強(qiáng)。因此，實踐中，課題組堅持將定量方法與定性方法結(jié)合起來使用。[6]機(jī)構(gòu)評估對幾家受評機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了以下幾個方面的積極影響：①幫助決策：通過評估活動收集、整理和總結(jié)有關(guān)非營利機(jī)構(gòu)服務(wù)的信息，提供給機(jī)構(gòu)的管理層，或者客觀地反映服務(wù)對象的意愿、意見和建議，使機(jī)構(gòu)管理的決策者能夠更好地做好計劃、分配資源和提供服務(wù)。②調(diào)整目標(biāo)：通過評估活動，可以根據(jù)調(diào)查所反映的客觀的社會需求（包括質(zhì)和量）來審視非營利機(jī)構(gòu)原來確定的服務(wù)目標(biāo)和方向是否合乎實際，若脫離實際，則進(jìn)行調(diào)整，以及重新確立自己的社會定位。③完善組織：在評估中，可以根據(jù)機(jī)構(gòu)內(nèi)外對機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)的評價來檢視其結(jié)構(gòu)、功能及實際工作效率，從而對機(jī)構(gòu)的組織體系進(jìn)行調(diào)整以提高機(jī)構(gòu)的工作效率。④健全制度：通過評估活動，可以根據(jù)對機(jī)構(gòu)工作流程中的每一道程序的考察，揭示出機(jī)構(gòu)制度在保障機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的實際作用，從而對機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度進(jìn)行更為合理的調(diào)整。⑤改善服務(wù)：通過評估活動，了解所提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量是否合乎需要，服務(wù)的方式方法是否有效，從而進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)。⑥檢查進(jìn)度：在工作中，常常會制定一些活動計劃來推進(jìn)服務(wù)，通過評估活動，可以檢查前一階段計劃實施的進(jìn)度，以便在以后的工作中更有效地執(zhí)行計劃。⑦溝通社會：通過將評估結(jié)果向社會公布，可以如實地向政府和社會反映機(jī)構(gòu)的真實面貌，達(dá)到溝通、交流和互動的效果。如，課題組的評估對天津市鶴童老人院的發(fā)展起到重要作用。鶴童老人院不僅在目標(biāo)宗旨、產(chǎn)權(quán)歸屬、規(guī)章制度、專業(yè)發(fā)展等方面得到了一個“說法”，而且進(jìn)一步明確了面臨的困難和問題以及進(jìn)一步向老人福利服務(wù)集團(tuán)方向發(fā)展所應(yīng)采取的策略。上海市浦東新區(qū)羅山市民會館的評估也對民間社團(tuán)直接管理社區(qū)服務(wù)中心的新模式進(jìn)行了有益的探討。根據(jù)對社區(qū)居民的問卷調(diào)查和定量分析，對會館的管理人員、服務(wù)人員和志愿者的個案訪談和定性分析，對運(yùn)營以來財務(wù)狀況的統(tǒng)計分析，既肯定了會館的業(yè)務(wù)創(chuàng)新工作成績，對其不足之處進(jìn)行了剖析，也探討和擬定了新的發(fā)展規(guī)劃。機(jī)構(gòu)評估對宏觀政策也產(chǎn)生了積極影響。課題組的三個機(jī)構(gòu)評估為政府制定宏觀政策提供具體領(lǐng)域的實驗?zāi)Ｊ?。三個研究評估報告都得到了國家民政部門的高度認(rèn)可。在為《非營利機(jī)構(gòu)評估——天津鶴童老人院個案研究》一書所作的《序言》中，民政部副部長徐瑞興指出：“天津鶴童老人院為我們提供了一個不要國家花1分錢依靠社會力量和社會資源發(fā)展起來的，在短短的3年間就做到了自負(fù)盈虧而且在管理上絕對一流的民辦福利院的典型。非營利機(jī)構(gòu)評估專家小組則用社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的調(diào)查研究方法，從各個側(cè)面實事求是地將鶴童老人院3年的發(fā)展歷程展示在我們面前……專家小組的研究還涉及對社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位的管理，對于這些民間組織用民間機(jī)構(gòu)作評估的方法來實現(xiàn)社會監(jiān)督應(yīng)該是較為有效的手段之一。專家小組的研究填補(bǔ)了這方面的空白……”在對廣州市老人服務(wù)機(jī)構(gòu)的需求評估中，課題組所做的問卷調(diào)查和定量分析為廣州市民政局和民政部制訂老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展計劃提供了依據(jù)。課題組的評估是“開放、開明、民主和專業(yè)”的，客觀、科學(xué)和民主的，香港浸會大學(xué)的莫泰基教授在參加了鶴童老人院的評估活動之后，寫出了對評估活動的評估意見，他認(rèn)為“參與性相當(dāng)投入、商議性達(dá)致雙向交流、專業(yè)性達(dá)致基本要求”。（二）慈善事業(yè)發(fā)展評估1.慈善事業(yè)發(fā)展評估指標(biāo)體系探索我國慈善事業(yè)尚處于較低的發(fā)展水平似乎是共識，但究竟低在何處卻又莫衷一是。華東師范大學(xué)韓貴峰、徐建華等的《中國慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及其評估指標(biāo)體系研究》課題報告[7]提出了評估我國慈善事業(yè)發(fā)展水平的一套指標(biāo)體系，給我們的判斷提供了可以選擇的思路。該指標(biāo)體系分三級，6個一級指標(biāo)，18個二級指標(biāo)，28個三級指標(biāo)，涵蓋慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)思想、慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、慈善事業(yè)管理、慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境、政策支持與法律保障、慈善實施效果等6個方面，基本覆蓋了我國慈善事業(yè)從政策規(guī)劃到服務(wù)效果的全部流程。其中，一級指標(biāo)權(quán)重、二級指標(biāo)權(quán)重和三級指標(biāo)權(quán)重通過構(gòu)造判斷矩陣，并綜合多位專家和課題組成員的評判結(jié)果得到。三級指標(biāo)得分均為百分制，由多位專家根據(jù)《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要》中的目標(biāo)，結(jié)合中國慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀給出分值，再求其平均值得到。慈善事業(yè)發(fā)展水平評估計算方法是：經(jīng)過專家打分，得到三級指標(biāo)的分值后，與其對應(yīng)的權(quán)重相乘再加和，求出這些三級指標(biāo)對應(yīng)的二級指標(biāo)得分值，即通過三級指標(biāo)的加權(quán)求和得到二級指標(biāo)的值。依此類推，加權(quán)求和得到每個一級指標(biāo)的值，再對一級指標(biāo)加權(quán)求和便得到最后得分值，即慈善事業(yè)發(fā)展評估值。按照評價標(biāo)準(zhǔn)，對評估值進(jìn)行判斷，得到評估級別。在參照國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，課題組將評價標(biāo)準(zhǔn)劃分為：80～100為優(yōu)秀，60～80為良好，40～60為一般，20～40為較差，0～20為很差。不難看出，這是一個比較繁雜的評價體系，在實踐中的可行性有待驗證。表10-5我國慈善事業(yè)發(fā)展評估指標(biāo)體系*2.慈善事業(yè)發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)有待確認(rèn)如何評價我國慈善事業(yè)發(fā)展的狀況和水平一直是業(yè)內(nèi)人士爭論的熱點，其中，多數(shù)慈善機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人、相關(guān)政府部門管理者以及學(xué)者傾向認(rèn)為我國慈善事業(yè)發(fā)展的水平很低，其中提及最多的一個理由是美國慈善機(jī)構(gòu)擁有的財產(chǎn)接近GDP的9%，每年的捐贈總額也相當(dāng)于GDP的4%以上，而我國這兩個數(shù)據(jù)都非常低。但實際上，慈善事業(yè)并無絕對的發(fā)展水平之比，它只是國家正式福利制度安排之外的一種補(bǔ)充。一般說來，在北歐普惠全面型福利制度下，社會對慈善基本沒有需求；而在福利市場化的美國，捐贈資源發(fā)揮了重要作用。筆者認(rèn)為，北歐模式和美國模式的比較說明正式福利制度與慈善事業(yè)應(yīng)該是此消彼長的關(guān)系。在美國，從歷史上看，幾乎近一半的捐贈被教會等社區(qū)機(jī)構(gòu)用于居民的福利性服務(wù)和非營利服務(wù)，而在歐洲及亞洲許多國家，社區(qū)居民福利服務(wù)和非營利服務(wù)主要由政府提供。也就是說，前者的資源很多來源于公民的捐贈，而后者主要來源于公民的稅收。我國是稅負(fù)較重的國家之一，社區(qū)福利和服務(wù)資源理應(yīng)主要來源于后者。我國黨和政府對慈善事業(yè)地位和作用的認(rèn)識也不斷加深，黨的十六屆四中全會曾提出“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。而黨的十七大報告又明確指出“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充，加快完善社會保障體系”。十七大報告不將慈善事業(yè)作為一種基本社會保障制度而將其作為補(bǔ)充無疑是正確的。所以，慈善事業(yè)的根本評價標(biāo)準(zhǔn)可能不是看其發(fā)展的絕對數(shù)量，而是取決于其對正式社會保障制度的契合時效和慈善資源相對于稅收轉(zhuǎn)移支付的效率。（三）“5·12”抗震救災(zāi)中的捐贈監(jiān)測及評估“5·12”汶川抗震救災(zāi)所激發(fā)的慈善行為也給慈善監(jiān)測與評估提供了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。據(jù)民政部報告，截至2008年5月21日12時，汶川抗震救災(zāi)已接受國內(nèi)外捐款160.09億元，其中到賬99.85億元，向災(zāi)區(qū)撥付17.64億元。[8]面對迅速膨脹的善款規(guī)模和捐贈人與日俱增的對善款使用的質(zhì)疑，監(jiān)管部門多管齊下，積極應(yīng)對。2008年5月20日，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、民政部、財政部、審計署等五部委下發(fā)了《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部民政部財政部審計署關(guān)于加強(qiáng)對抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》（中紀(jì)發(fā)［2008］12號），并排出工作組現(xiàn)場監(jiān)督，審計署的專項審計人員進(jìn)駐中國紅十字會和中國紅十字基金會等公共籌款機(jī)構(gòu)，對善款的募集和使用進(jìn)行同步審計。隨后，財政部制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的緊急通知》、《關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈款物管理使用的通知》和《關(guān)于四川地震災(zāi)害救災(zāi)采購管理的緊急通知》，明確提出要強(qiáng)化財政監(jiān)督檢查，對擠占、截留、挪用、虛報冒領(lǐng)和貪污浪費(fèi)救災(zāi)資金物資等嚴(yán)重違法違規(guī)行為，要及時糾正，嚴(yán)肅懲處。5月29日，中央紀(jì)委監(jiān)察部頒布了《抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》，對11類抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為提出了紀(jì)律要求和從嚴(yán)從快的懲戒措施。5月31日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈款物管理使用的通知》，嚴(yán)格要求加強(qiáng)對抗震救災(zāi)捐贈款物的管理和使用。6月1日，民政部頒布《汶川地震抗震救災(zāi)資金物資管理使用信息公開辦法》，第七條規(guī)定：“各接收部門和單位應(yīng)當(dāng)主動向社會公開以下事項：（一）接收抗震救災(zāi)捐贈資金的來源、數(shù)額，分配去向、用途、數(shù)量及使用結(jié)果；（二）接收抗震救災(zāi)捐贈物資的來源、數(shù)額，分配去向、用途、數(shù)額；（三）發(fā)放資金、物資的流程；（四）其他需要公開的事項”，第十四條規(guī)定：“民政、監(jiān)察、財政、審計等部門加強(qiáng)對抗震救災(zāi)資金和物資管理、使用公開工作的監(jiān)督檢查”，第十五條規(guī)定：“接收部門和單位應(yīng)當(dāng)安排專人負(fù)責(zé)做好捐贈人和社會對抗震救災(zāi)捐贈款物發(fā)放管理和使用情況詢問的答復(fù)工作，主動接受審計、監(jiān)察等部門、社會各界和新聞媒體的監(jiān)督”。[9]雖然政出多門，但監(jiān)管的效果彰顯。汶川抗震救災(zāi)最大的募款機(jī)構(gòu)中國紅十字會2008年6月1日在官方網(wǎng)站公布了首批采購和向災(zāi)區(qū)撥付款項明細(xì)單。而另一從事災(zāi)后救助的主要機(jī)構(gòu)中華慈善總會早在5月20日就開始公布每日的善款收入和支出明細(xì)。6月2日，中國紅十字基金會根據(jù)國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部、民政