生態(tài)補(bǔ)償政策不能沒(méi)文化

生態(tài)補(bǔ)償政策不能“沒(méi)文化”

1前言2011年是“十二五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，我國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)也進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。在“十一五”期間，各級(jí)財(cái)政對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的投入大幅度增長(zhǎng)，文化遺產(chǎn)事業(yè)的主要發(fā)展目標(biāo)基本如期實(shí)現(xiàn)。[1]但《文物“十二五”規(guī)劃》又提出了更高的目標(biāo)。為了使《文物“十二五”規(guī)劃》的約束性指標(biāo)順利完成，文化遺產(chǎn)事業(yè)必須“借力”——與國(guó)家上位政策法規(guī)相銜接，依托大項(xiàng)目，順勢(shì)而行。國(guó)家制定的若干上位政策，的確可能為文化遺產(chǎn)事業(yè)營(yíng)造一個(gè)很好的“外勢(shì)”[2]。例如，“十一五”以來(lái)，一系列新政策的出臺(tái)和新項(xiàng)目的設(shè)置，使文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展有了前景和“錢”景。但我們也發(fā)現(xiàn)，有些“錢”景，文物系統(tǒng)并沒(méi)有把握住（甚至是沒(méi)有意識(shí)到），例如工作部署到2020年的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。[3]《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確了禁止開(kāi)發(fā)區(qū)享有諸多優(yōu)惠政策，包括數(shù)額巨大的轉(zhuǎn)移支付，但最終劃定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)中卻未包括大多數(shù)文化遺產(chǎn)地，僅僅有部分世界文化遺產(chǎn)被列入。這樣，大多數(shù)文化遺產(chǎn)地就與數(shù)額巨大的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付失之交臂。如此重大的政策疏忽原因何在？我們認(rèn)為，客觀而言，是《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的制定部門對(duì)文化遺產(chǎn)缺少了解：文化遺產(chǎn)中的文化遺產(chǎn)地（其中多數(shù)屬于大遺址）是國(guó)家特殊功能區(qū)的重要組成部分，與自然遺產(chǎn)地共同承擔(dān)著國(guó)家不可或缺的公益功能[4]。從管理范圍來(lái)看，文化遺產(chǎn)地并非都是可以用圍墻圈起來(lái)的“點(diǎn)”，很多是“面”或者“線”，與大多數(shù)自然遺產(chǎn)一樣，不可能實(shí)行封閉、隔離式管理，必須與遺產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌起來(lái)保護(hù)和利用，且平衡保護(hù)與利用的關(guān)系難度更大，需要的支持更多。但相關(guān)部門不僅在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的確定標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯的疏漏，而且已確定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)名錄中也存在很大的偏差；主觀而言，文物及相關(guān)管理部門自身基礎(chǔ)不牢、意識(shí)不夠[5]，加之政治地位不高、協(xié)調(diào)能力有限，使得《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》在制定過(guò)程中未得到及時(shí)完善。主客觀共同的問(wèn)題，導(dǎo)致其后出臺(tái)的、對(duì)實(shí)際工作而言屬于“真刀真槍”政策的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)［2011］428號(hào)）中也漠視了大多數(shù)文化遺產(chǎn)地，生態(tài)補(bǔ)償政策因此“沒(méi)文化”。2文化遺產(chǎn)事業(yè)的美好“錢景”2010年6月，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上獲得原則通過(guò)，并很快獲得了轉(zhuǎn)移支付、領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核等方面的政策支持。這對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一件值得關(guān)注的大事：該規(guī)劃中，我國(guó)國(guó)土被劃分成了優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)[6]四類主體功能區(qū)，世界文化遺產(chǎn)地被當(dāng)然地列為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)措施。[7]但其他文化遺產(chǎn)，未被真正涉及。而從《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)［2010］46號(hào)）中可以看到，被劃為禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)的，就會(huì)有政策傾斜：“各部門要根據(jù)《規(guī)劃》明確的任務(wù)分工和要求，調(diào)整完善財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃和政策法規(guī)，建立健全績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，全面做好《規(guī)劃》實(shí)施的各項(xiàng)工作?！逼浜?，2011年，財(cái)政部頒布了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)［2011］428號(hào)），明確指出要提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府的基本公共服務(wù)保障能力。同時(shí)，該辦法指出要以《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》為據(jù)，在中央財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付（即一般性轉(zhuǎn)移支付）項(xiàng)下設(shè)立對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，并給出了制度化的轉(zhuǎn)移支付辦法，以確保這一區(qū)域的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。[8]《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的出臺(tái)，對(duì)應(yīng)該成為國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)中重要組成部分之一的文化遺產(chǎn)而言，具有非同尋常的意義：這會(huì)極大增強(qiáng)對(duì)文化遺產(chǎn)事業(yè)的財(cái)政資金支持，緩解基層文物管理部門財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱的尷尬局面，[9]使文化遺產(chǎn)事業(yè)獲得廣闊的發(fā)展“錢景”。僅舉一個(gè)數(shù)字對(duì)比為例：“十一五”期間國(guó)家對(duì)100處大遺址的全部投資僅僅為20億元，而生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付僅2011年就多達(dá)300億元左右，[10]而且以后還要逐年大幅度提高！3客觀看補(bǔ)償政策的不足雖然國(guó)家政策為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)勾勒出大好“錢景”，但大多數(shù)文化遺產(chǎn)卻只能旁觀——大多數(shù)文化遺產(chǎn)在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)名單中不見(jiàn)蹤影，《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》自然也不會(huì)潤(rùn)澤及此。然而，相關(guān)文件[11]中的定義卻說(shuō)明：禁止開(kāi)發(fā)區(qū)不僅包括珍貴的自然資源所在地，也包括文化遺產(chǎn)所在地。例如，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，明確提出“國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布地、有特殊價(jià)值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”。然而，在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》后面列出的具體的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)名單中，除了少數(shù)世界文化遺產(chǎn)（如附表1所示），卻將符合這個(gè)定義的大多數(shù)文化遺產(chǎn)“忘”得干凈。這樣，《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》[12]自然也就基本失去了對(duì)文化遺產(chǎn)的關(guān)照——這個(gè)文件的名稱本身就存在問(wèn)題：從對(duì)國(guó)家的價(jià)值和保護(hù)需要出發(fā)，大遺址這樣的文化功能區(qū)自然應(yīng)該與生態(tài)功能區(qū)一視同仁，這個(gè)文件命名為《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)與文化功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》才合理。附表1被列入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的文化遺產(chǎn)（包括文化與自然混合遺產(chǎn)）*具體來(lái)看，相關(guān)文件的不合理之處有二，打比方形容的話，分別是：需要補(bǔ)的補(bǔ)不上，不用補(bǔ)的被亂補(bǔ)。（1）需要補(bǔ)的補(bǔ)不上——大多數(shù)需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)加強(qiáng)保護(hù)的文化遺產(chǎn)難以進(jìn)入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)行列。大遺址是一類重要的不可移動(dòng)文物，在2352處全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位中就多達(dá)500余處。這樣的文化遺產(chǎn)有什么特點(diǎn)呢？如前所述，從管理范圍來(lái)看，其并非可以用圍墻圈起來(lái)的“點(diǎn)”，很多是“面”或者“線”，與大多數(shù)自然遺產(chǎn)地一樣，不可能實(shí)行封閉、隔離式管理，必須與遺產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌起來(lái)保護(hù)，且平衡保護(hù)與利用的關(guān)系難度更大，需要的支持更多。這樣的文化遺產(chǎn)地，大多數(shù)都需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)加強(qiáng)保護(hù)，并促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。然而，如附表1所示，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中已經(jīng)明確禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的遺產(chǎn)地名單中只有31個(gè)文化遺產(chǎn)地（其中包括文化與自然混合遺產(chǎn)）。這種偏差的種子，在2006年頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《十一五規(guī)劃綱要》）中就已埋下：當(dāng)時(shí)的文本中將禁止開(kāi)發(fā)區(qū)定義為“依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域”。且不說(shuō)“自然保護(hù)區(qū)域”一詞本身就沒(méi)有任何“文化”的內(nèi)涵，遠(yuǎn)不能涵蓋面積和數(shù)量都極為龐大的文化遺產(chǎn)地，這個(gè)規(guī)劃文本中將禁止開(kāi)發(fā)區(qū)明確分為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、世界文化自然遺產(chǎn)這五類，也是不妥的。事實(shí)上，為數(shù)不多的世界文化遺產(chǎn)在文化遺產(chǎn)，甚至在大遺址這樣規(guī)模的文化遺產(chǎn)中也只是零頭，其他數(shù)以百計(jì)的像大遺址這樣規(guī)模的文化遺產(chǎn)地，“頭銜”僅僅是全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，難道就不需要“禁止開(kāi)發(fā)”并享受國(guó)家的相關(guān)支持（只有少數(shù)還加掛了國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)牌子的被列入了禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的范圍）？其后，在2010年通過(guò)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，雖然在對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的定義中，已經(jīng)明確了將“文化資源的重要區(qū)域”納入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)中。但令人費(fèi)解的是，在列舉國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域基本情況時(shí)，依然沿襲了《十一五規(guī)劃綱要》中的五種分類方法，大遺址等重要文化遺產(chǎn)地依然被排除在外。在這種存在明顯疏漏的上位政策指引下，以《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》為重要支付依據(jù)的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》沒(méi)有將文化遺產(chǎn)列入考慮范圍，生態(tài)補(bǔ)償政策“沒(méi)文化”也就在所難免。（2）不用補(bǔ)的被亂補(bǔ)——并非所有的世界文化遺產(chǎn)都需要整體按照生態(tài)功能區(qū)來(lái)進(jìn)行管理。從另一方面看，世界文化遺產(chǎn)被不加區(qū)別地全部整體性列入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的名單中，這種“一刀切”的劃分方式也缺乏合理性。首先，將所有列入世界文化遺產(chǎn)名錄的遺產(chǎn)地都作為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，顯得荒謬。例如，一些世界文化雖然具有特殊重要性，但范圍極為有限，其管理基本不用與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌起來(lái)，也不需要從資金機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制上單獨(dú)考慮。如世界文化遺產(chǎn)“江蘇蘇州古典園林”，其面積僅為0.39平方公里，完全采用圍墻隔離的封閉式保護(hù)，完全是管理中的“點(diǎn)”，這樣的文化遺產(chǎn)，需要按照生態(tài)功能區(qū)來(lái)管理嗎？需要轉(zhuǎn)移支付嗎？其次，每個(gè)文化遺產(chǎn)地都被整體禁止開(kāi)發(fā)，顯得不切實(shí)際。在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，不僅將每個(gè)世界文化遺產(chǎn)都不論大小地列入了禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，而且對(duì)于各個(gè)遺產(chǎn)地而言，都沒(méi)有考慮其社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，而被整體禁止開(kāi)發(fā)，在我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情下，顯然是不切實(shí)際的。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)在申報(bào)世界文化遺產(chǎn)時(shí)，存在“寧大寧多”的現(xiàn)象，將盡可能大的范圍、盡可能多的“點(diǎn)”都劃入了世界遺產(chǎn)范圍[13]；還因?yàn)椴⒎撬械氖澜缥幕z產(chǎn)都需要整體按照生態(tài)功能區(qū)來(lái)進(jìn)行管理。例如，山西的五臺(tái)山世界文化遺產(chǎn)，其面積廣達(dá)607.2平方公里，橫跨了多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域。這些遺產(chǎn)地往往具有一個(gè)共性的特征，即其內(nèi)部普遍存在原住居民的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。若將其整體作為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，不僅難以調(diào)和眾多利益相關(guān)者之間的矛盾，而且也在土地權(quán)屬等方面得不到相關(guān)法律的支持，此外，國(guó)家財(cái)力也無(wú)法承擔(dān)對(duì)如此大面積的區(qū)域“禁止開(kāi)發(fā)”的責(zé)任。顯然，一旦將這樣的文化遺產(chǎn)地整體列為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，則轉(zhuǎn)移支付資金的分配不僅有失偏頗，也難免左支右絀。正是這種“一刀切”的劃分方式，使得文化遺產(chǎn)地的保護(hù)和管理難以做到因地制宜。不同等級(jí)、不同性質(zhì)的文化遺產(chǎn)地，為了能獲取相應(yīng)的補(bǔ)償份額，只能偏離最優(yōu)發(fā)展模式，而向著“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)模式”靠攏，極大地影響了保護(hù)和經(jīng)營(yíng)的效果。綜上，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)于主體功能區(qū)劃的定位存在較大的缺陷，不僅在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的選擇標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯的偏頗，而且在入選的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)名錄中也存在很大的偏差，從而導(dǎo)致文化遺產(chǎn)事業(yè)不能實(shí)際享受中央轉(zhuǎn)移支付的政策。那為什么會(huì)出現(xiàn)這樣明顯的政策失誤呢？這還有主觀因素。4主觀看基礎(chǔ)不牢、意識(shí)不足及政治地位不高在看到國(guó)家有關(guān)部門的工作失誤時(shí)，也要看到文物等相關(guān)部門管理基礎(chǔ)不牢和對(duì)主體功能區(qū)影響意識(shí)不足的一面，以及由于文物部門政治地位不高因而在政策制定過(guò)程中缺少發(fā)言權(quán)的一面。事實(shí)上，從2008年開(kāi)始，不僅藍(lán)皮書用了大量篇幅來(lái)論證禁止開(kāi)發(fā)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的失誤，文物部門的一些領(lǐng)導(dǎo)也通過(guò)全國(guó)政協(xié)會(huì)議提案等多種方式向國(guó)家發(fā)改委多次反映這方面的問(wèn)題。但文物部門沒(méi)有堅(jiān)持將這種反映轉(zhuǎn)化為直接的、具體的行政溝通，文物系統(tǒng)的科研機(jī)構(gòu)也無(wú)法向國(guó)家發(fā)改委遞交大遺址的詳細(xì)數(shù)據(jù)（如土地面積、土地利用情況、區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r）[14]，這就使得相關(guān)部門對(duì)這方面的反映或者重視不夠，或者意識(shí)到了也沒(méi)有可支撐規(guī)劃文本的數(shù)據(jù)材料。另外，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》在征詢意見(jiàn)時(shí)，僅僅通過(guò)了國(guó)家文物局的上級(jí)部門文化部，國(guó)家文物局失去了在政策制定過(guò)程中參與式互動(dòng)的機(jī)會(huì)。這些原因綜合起來(lái)，就成為“生態(tài)補(bǔ)償”政策“沒(méi)文化”的主觀因素。所以，應(yīng)該說(shuō)，目前文化遺產(chǎn)只能“旁觀”生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，與文物系統(tǒng)有意無(wú)意“袖手”有關(guān)。5發(fā)展建議文化遺產(chǎn)集成了中國(guó)各時(shí)期物質(zhì)文明和精神文明的偉大成就，蘊(yùn)含著中華文明智慧的結(jié)晶和不朽的精神，其中的大遺址更可稱為文化遺產(chǎn)的精華。至少，對(duì)大遺址這種保護(hù)意義、實(shí)際功能乃至保護(hù)規(guī)模都不遜色于生態(tài)功能區(qū)的文化遺產(chǎn)，為了全面發(fā)揮其社會(huì)功能，必須對(duì)以上幾方面的疏漏進(jìn)行彌補(bǔ)。對(duì)此我們提出具體的發(fā)展建議。第一，制定專門文件，以支持對(duì)文化功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。從《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》這個(gè)文件名中就能看出，該辦法主要針對(duì)的是自然生態(tài)功能區(qū)，實(shí)施的是生態(tài)補(bǔ)償。因此，爭(zhēng)取制定與之相對(duì)應(yīng)的《國(guó)家重點(diǎn)文化功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，對(duì)文化遺產(chǎn)同樣加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。第二，在《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的基礎(chǔ)上，頒發(fā)補(bǔ)充文件，對(duì)其適