機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革回顧與展望

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革回顧與展望

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的重要組成部分。由國(guó)家財(cái)政保障的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于新中國(guó)成立后得以建立。20世紀(jì)90年代以來，一些地方探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，但是改革進(jìn)展不大。2008年以后，國(guó)家準(zhǔn)備對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革試點(diǎn)，遇到較大阻礙，進(jìn)展不順利。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化和社會(huì)保障改革的深化，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的問題顯得越來越緊迫。十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革?！笆濉笔俏覈?guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善的重要時(shí)期。這里，在回顧機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展與改革的基礎(chǔ)上，對(duì)“十三五”時(shí)期的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行分析，并做出展望。一機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革進(jìn)程及主要問題（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展回顧新中國(guó)成立以來，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程可以分為以下幾個(gè)階段。1.第一階段（1949～1956）：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立新中國(guó)成立之初，我國(guó)便開始著手恢復(fù)和發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)，完善各項(xiàng)法律制度。1949年9月，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》提出要實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。新中國(guó)成立初期，我國(guó)延續(xù)了革命時(shí)期的供給制傳統(tǒng)，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員實(shí)行供給制，其生、老、病、死、傷、殘均由組織負(fù)責(zé)。1955年12月，《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》兩個(gè)文件的發(fā)布標(biāo)志著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正式建立。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)由國(guó)家機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)和事業(yè)單位的事業(yè)經(jīng)費(fèi)直接支付?！秶?guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休條件進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。[1]而《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退職條件，主要是一些因?yàn)樯眢w狀況不能繼續(xù)工作，又不符合退休條件的。根據(jù)退職情況不同，發(fā)給一定數(shù)量的一次性退職金。這一階段，針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與城鎮(zhèn)企業(yè)職工分別建立不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由1951年頒布、1953年修改的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定。這種政策建制歷程也成為目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的直接起源。2.第二階段（1957～1966）：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的調(diào)整1957年以后，我國(guó)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了調(diào)整，尤其是針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互獨(dú)立的問題進(jìn)行了完善。1958年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》，這兩個(gè)文件的發(fā)布標(biāo)志著機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與職工養(yǎng)老制度從分立走向統(tǒng)一。這兩個(gè)辦法均適用于企業(yè)、事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的工人、職員。[2]《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》規(guī)定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工的退休條件，一般情況下，男工人、職員年滿60周歲，女工人年滿50周歲、女職員年滿55周歲，連續(xù)工齡滿5年，一般工齡滿20年，可以退休。對(duì)從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有損身體健康工作的工人、職員，條件相對(duì)寬松。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工每月退休金的標(biāo)準(zhǔn)為本人工資的50%～70%，對(duì)于社會(huì)有特殊貢獻(xiàn)的工人、職員的退休費(fèi)，可以酌情提高，但是提高的幅度最高不得超過本人工資的15%。[3]在這一階段，《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》的出臺(tái)增強(qiáng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性與統(tǒng)一性。但是，由于種種原因，這種格局最終被打破，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依然從統(tǒng)一走向再次分立。3.第三階段（1967～1977）：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的倒退“文化大革命”期間，我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展處于停滯甚至倒退階段，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同樣如此。受意識(shí)形態(tài)的影響，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》被視為修正主義，受到了徹底否定。主管社會(huì)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)——內(nèi)務(wù)部被撤銷，養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)制度被廢除，養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)活動(dòng)停止。1969年，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見》，提出企業(yè)停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，企業(yè)人員的勞保與福利費(fèi)改在營(yíng)業(yè)外列支，職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)變成了完全的企業(yè)保險(xiǎn)。這一時(shí)期，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也同樣受到影響，由各企業(yè)和單位自行負(fù)責(zé)其職員的養(yǎng)老保險(xiǎn)。4.第四階段（1978～1991）：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的恢復(fù)改革開放以后，我國(guó)開始進(jìn)入撥亂反正的新時(shí)期，各項(xiàng)事業(yè)得以恢復(fù)和發(fā)展。但是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的恢復(fù)不是照搬“文化大革命”之前的制度，而是進(jìn)行了一些變動(dòng)。其中一個(gè)重要的方面就是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從統(tǒng)一走向再次分立。這一時(shí)期國(guó)家發(fā)布的有關(guān)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休與養(yǎng)老的重要文件包括：國(guó)務(wù)院《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和《關(guān)于發(fā)布老干部離職休養(yǎng)制度幾項(xiàng)規(guī)定的通知》，中共中央《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，等等。1988年，我國(guó)重新組建了人事部和勞動(dòng)部，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)由人事部主管。5.第五階段（1992年以來）：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革探索20世紀(jì)90年代以后，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，社會(huì)保障制度改革不斷推進(jìn)。尤其是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度率先推進(jìn)改革。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，規(guī)定“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，由人事部負(fù)責(zé)”。但是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則仍未形成固定和統(tǒng)一的制度方案。自1993年起，南京、深圳、福建、海南等省、市出臺(tái)文件以推進(jìn)試點(diǎn)探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。2008年，國(guó)務(wù)院頒布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，選取五個(gè)省、市參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。但是，由于種種原因，改革試點(diǎn)并不順利。（二）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)展自1992年以來，在推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和其他社會(huì)保障制度改革的同時(shí)，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也進(jìn)入了改革探索階段。人事部于1992年出臺(tái)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，提出了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的原則性意見。在這一背景下，全國(guó)各省、市逐步推進(jìn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，社會(huì)保障制度改革進(jìn)程的加快也推動(dòng)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革逐漸加速。國(guó)務(wù)院于2000年出臺(tái)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革辦法進(jìn)行了規(guī)定。2003年10月，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》進(jìn)一步指出，“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”。2005年4月，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》提出“國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償”。2006年，人事部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問題的實(shí)施辦法》，明確規(guī)定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的離退休費(fèi)計(jì)算辦法。2008年，新成立的人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，并要求各地進(jìn)一步開展機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，準(zhǔn)備在五個(gè)省、市[4]進(jìn)行改革試點(diǎn)。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，繳費(fèi)和待遇計(jì)發(fā)辦法與城鎮(zhèn)職工完全一致，并提出要建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。由于諸多方面的原因，改革試點(diǎn)并不順利，甚至處于停滯狀態(tài)。2011年，“十二五”規(guī)劃提出，要推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金?！吨袊?guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也提出，要推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。此外，黨的十七大、十八大報(bào)告也提出要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。而十八屆三中全會(huì)則更是將該項(xiàng)制度的改革正式列入了深化改革的重要領(lǐng)域之一。2014年通過的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》使得事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向進(jìn)一步明確。（三）改革試點(diǎn)階段存在的主要問題1.改革試點(diǎn)階段，各地方案差異較大，設(shè)計(jì)不科學(xué)由于國(guó)家并沒有發(fā)布統(tǒng)一的改革試點(diǎn)方案，而只是提供一些原則性的指導(dǎo)意見，各地根據(jù)實(shí)際進(jìn)行改革探索，形成了各具特色的制度模式和制度方案。一些省市的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革采取社會(huì)統(tǒng)籌方式，一些省市則嘗試推行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，還有部分省市實(shí)行的是完全的個(gè)人賬戶制。其中，徐州市、南京市、福建省機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌；太原市、石家莊市、合肥市、湖南省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合；深圳市公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金制度相結(jié)合，聘任制公務(wù)員的職業(yè)年金實(shí)行完全個(gè)人賬戶制。各地根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)了不同的籌資辦法。深圳聘任制公務(wù)員的職業(yè)年金繳費(fèi)完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)，列入部門預(yù)算。其他絕大多數(shù)省市由國(guó)家、單位和個(gè)人共同籌資，不過，各主體分擔(dān)的比例差異較大。太原市國(guó)家機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位按工資總額的38%繳納，差額撥款事業(yè)單位按35%繳納，自收自支事業(yè)單位按20%繳納，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的5%。徐州市的單位繳費(fèi)根據(jù)自然負(fù)擔(dān)比率決定，自然負(fù)擔(dān)比率在5%以下的，繳費(fèi)比例為20%；5%以上至30%的為27%；30%以上的按自然負(fù)擔(dān)比率減3個(gè)百分點(diǎn)之后的比例。機(jī)關(guān)和全額撥款事業(yè)單位勞動(dòng)合同制職工、聘用制干部和非統(tǒng)籌單位參保人員單位繳費(fèi)27%，個(gè)人繳費(fèi)暫按3%執(zhí)行，逐步增加，最高不超過8%。南京市的單位繳費(fèi)比例為22%，適時(shí)降低為21%；個(gè)人繳費(fèi)比例為5%，以后逐步提高，最高不超過8%。合肥市機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位按33%的費(fèi)率繳納，差額撥款、自收自支事業(yè)單位按31%的費(fèi)率繳納，個(gè)人按3%的費(fèi)率繳納，人事代理人員按34%的費(fèi)率繳納。福建省的單位繳費(fèi)控制在工資總額的25%以內(nèi)，個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按本人工資總額2%，并逐步提高。湖南省的單位繳費(fèi)率為24%，個(gè)人繳費(fèi)率開始為3%，逐步提高。各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探索方案差異較大，制度設(shè)計(jì)不科學(xué)，主要表現(xiàn)如下。一是與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接不夠。在經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革率先推進(jìn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各自為政，形成了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”現(xiàn)象。不僅機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互獨(dú)立，而且沒有具體的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。在我國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)頻繁、推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事制度改革和努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的背景下，這一問題更為突出。二是籌資機(jī)制不合理。各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資均強(qiáng)調(diào)國(guó)家、單位與個(gè)人相結(jié)合，體現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)的特點(diǎn)。但是，在具體制度設(shè)計(jì)中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資依舊存在一些不合理。總體表現(xiàn)為繳費(fèi)率相對(duì)較高，大多數(shù)省市的單位和個(gè)人繳費(fèi)率超過30%。其中，太原市的機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位按工資總額的38%繳納，個(gè)人繳費(fèi)比例為5%，合計(jì)達(dá)到了38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率，增加了政府財(cái)政壓力。在各地的改革方案中，對(duì)不同身份人員規(guī)定了不同的繳費(fèi)率，籌資水平差距明顯。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，繳費(fèi)率明顯高于其他人員。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的個(gè)人繳費(fèi)相對(duì)較低，一般為2%或3%起步。在一些省市的制度設(shè)計(jì)中，對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的激勵(lì)性不足，一些省市實(shí)行完全的社會(huì)統(tǒng)籌，沒有個(gè)人賬戶，比如石家莊市、南京市、徐州市。三是待遇計(jì)發(fā)機(jī)制不科學(xué)。各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇計(jì)發(fā)辦法的不足之處主要體現(xiàn)在以下五點(diǎn)。第一，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇水平設(shè)計(jì)得比較慷慨，這也是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇顯著高于其他群體的直接因素。具體體現(xiàn)為計(jì)發(fā)項(xiàng)目完備、計(jì)發(fā)基數(shù)較高。第二，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇支付規(guī)定較模糊，或依照原有的國(guó)家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行（南京、石家莊、合肥等省市），仍然保留了傳統(tǒng)的計(jì)發(fā)辦法，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金待遇優(yōu)厚。第三，不同身份人員的待遇計(jì)發(fā)辦法差異較大，比如福建省的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位國(guó)家干部、固定職工，養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇計(jì)發(fā)與原退休費(fèi)計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)相銜接，聘用制干部、合同制工人按繳費(fèi)年限長(zhǎng)短和金額計(jì)發(fā)，臨時(shí)工按儲(chǔ)存積累所形成的基金及利息除以計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)發(fā)。第四，待遇計(jì)發(fā)辦法比較復(fù)雜，難以讓人理解。比如湖南省的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金由三部分構(gòu)成，在具體表述中，相對(duì)比較復(fù)雜，一般人很難看明白。第五，待遇水平與個(gè)人繳費(fèi)的關(guān)聯(lián)度不大，導(dǎo)致個(gè)人繳費(fèi)積極性不高。此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制欠科學(xué)，基本上實(shí)行與工資增長(zhǎng)掛鉤的做法，容易擴(kuò)大不同群體之間的收入差距。四是制度轉(zhuǎn)軌方案設(shè)計(jì)與成本分擔(dān)機(jī)制不明確。在各地的改革方案中，絕大多數(shù)沒有對(duì)制度轉(zhuǎn)軌做出安排，如何從舊制度過渡到新制度，轉(zhuǎn)軌方案不明確。對(duì)改革之前退休的人員（“老人”）和改革之后參加工作的人員（“新人”）相對(duì)容易處理，但是，對(duì)于改革之前參加工作，改革之后退休的人員（“中人”），并無明確的處理辦法，且利益補(bǔ)償問題和成本分擔(dān)機(jī)制不明確。如何處理這一部分人的利益是公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革能否順利推進(jìn)的一個(gè)重要因素。五是基金管理運(yùn)營(yíng)不規(guī)范。從表面來看，各地對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金管理做出了相應(yīng)的規(guī)范，專款專用，加強(qiáng)監(jiān)督。但是，對(duì)于制度改革后如何實(shí)現(xiàn)基金的保值增值并沒有明確的規(guī)定。尤其是一些設(shè)立個(gè)人賬戶的省市，對(duì)于個(gè)人賬戶積累的資金如何進(jìn)行管理和投資，沒有具體的措施。即便部分省市有一些規(guī)定，大多數(shù)是由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，基本用于存入銀行或購(gòu)買國(guó)債（福建省、湖南省、南京市等），尚未實(shí)現(xiàn)基金管理和投資的專業(yè)化。各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還存在其他方面的問題。統(tǒng)籌層次較低，一些地方的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行縣（區(qū)）、市級(jí)統(tǒng)籌，不利于加強(qiáng)管理與分散風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的資金來源方面，一些省市通過提取一定比例養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來滿足經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理運(yùn)行的資金需要的做法欠科學(xué)。2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革分立進(jìn)行20世紀(jì)90年代以后，各地的改革探索基本上是將機(jī)關(guān)事業(yè)單位納入改革設(shè)計(jì)之中，但自2008年后，公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革分開進(jìn)行，只明確了事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案，而沒有同步對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行設(shè)計(jì)，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，尤其是引起了事業(yè)單位人員的不滿。在許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家，公共部門的從業(yè)人員與公務(wù)員都被劃為公職人員，基本養(yǎng)老保障制度是統(tǒng)一的。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度本來是統(tǒng)一的，2008年的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)人為地把事業(yè)單位和公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分開，不僅加劇了社會(huì)保障制度的碎片化，而且還會(huì)增加管理成本和社會(huì)摩擦成本，不利于社會(huì)融洽。事業(yè)單位人員是我國(guó)的一個(gè)重要群體，大多具有較高學(xué)歷水平，是公共服務(wù)的重要提供者，如果不處理好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的各種關(guān)系，可能會(huì)導(dǎo)致不同群體之間矛盾的產(chǎn)生，不利于社會(huì)公平正義與和諧，不利于公共服務(wù)體系的完善。（四）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)入新階段2014年12月24日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告表明，按照中央部署，基于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的總體設(shè)計(jì)，有關(guān)部門經(jīng)過廣泛調(diào)查研究和反復(fù)論證，已擬訂機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，并經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過。改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”。[5]國(guó)務(wù)院于2015年1月3日下發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（后簡(jiǎn)稱《決定》），基于傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度的弊病，提出“堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)等原則”，正式明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的各項(xiàng)具體規(guī)劃設(shè)計(jì)。隨著《決定》的發(fā)布，為社會(huì)各界高度關(guān)注的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)明確方案，徘徊中的“雙軌制”改革終于取得了重大進(jìn)展。改革回應(yīng)了民意，兌現(xiàn)了深化改革的承諾，是一項(xiàng)重要的改革舉措，對(duì)于增強(qiáng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性與統(tǒng)一性、促進(jìn)社會(huì)公平正義、完善社會(huì)保障體系具有重要意義。雖然《決定》已經(jīng)發(fā)布，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方案和任務(wù)已經(jīng)基本明確，但是，改革任重道遠(yuǎn)，改革的最終效果如何，還有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，而且需要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變革而進(jìn)行不斷調(diào)整和完善，還有若干問題需要進(jìn)一步明確和解決，比如個(gè)人賬戶基金保值增值問題、轉(zhuǎn)軌成本的核算與分解、政府財(cái)政責(zé)任的明確、職業(yè)年金制度的細(xì)化、管理服務(wù)的優(yōu)化，等等。二“十三五”時(shí)期機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)（一）面臨的機(jī)遇“十三五”時(shí)期機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革面臨著以下幾個(gè)方面的機(jī)遇，應(yīng)該抓住機(jī)遇，加快推進(jìn)改革。1.中央深化改革的決心與戰(zhàn)略部署提供了最有力的保障黨的十八大以來，我國(guó)各領(lǐng)域的改革步伐進(jìn)一步加快，改革發(fā)展進(jìn)入了新階段。尤其是十八屆三中全會(huì)以來，中央對(duì)未來一個(gè)時(shí)期的全面深化改革做出了戰(zhàn)略部署，提出了全面深化改革的總目標(biāo)和路線圖，各領(lǐng)域的改革進(jìn)一步深化。中央推進(jìn)全面深化改革的決定為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革堅(jiān)定了改革的信心和決心，營(yíng)造了改革的氛圍，減少了改革的顧慮。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革作為深化改革的重要內(nèi)容之一，已經(jīng)明確列入了深化改革的方案之中，勢(shì)在必行。因此，未來務(wù)必在中央深化改革的總體部署和指導(dǎo)下，積極謀劃和推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，在改革中正確處理公平與效率的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的特點(diǎn)在改革過程中得到強(qiáng)調(diào)。統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的相關(guān)影響因素，以頂層設(shè)計(jì)的思路制定具體的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案。2.國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)提供了動(dòng)力和條件推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)是深化改革的重要目標(biāo)，是新時(shí)期國(guó)家發(fā)展的新要求和國(guó)家現(xiàn)代化的新內(nèi)涵。國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排。國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。[6]治理是一種新的國(guó)家管理理念，需要通過創(chuàng)新國(guó)家管理方式，實(shí)現(xiàn)公民平等、有序參與國(guó)家發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。[7]國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家發(fā)展的方方面面，需要有效協(xié)調(diào)不同主體的利益關(guān)系：要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，提升公共服務(wù)水平；要求及時(shí)、有效預(yù)防、化解各項(xiàng)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革關(guān)系不同群體的養(yǎng)老利益訴求，關(guān)系不同群體能否實(shí)現(xiàn)公平共享改革成果。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重要途徑，有利于提升國(guó)家公共服務(wù)的效率與能力。3.養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和社會(huì)保障體系的發(fā)展歷程提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)20世紀(jì)80年代以后，隨著我國(guó)改革開放的逐步深入，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和社會(huì)保障體系的改革也隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)而逐步展開。經(jīng)歷30多年的改革與發(fā)展，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的制度框架基本建立，現(xiàn)代社會(huì)保障體系基本成型，并且逐步趨于穩(wěn)定與成熟，正在向更高水平的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)?；仡櫸覈?guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和社會(huì)保障體系的發(fā)展，既有輝煌的成就，也存在諸多問題與教訓(xùn)。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)保障制度不斷建立健全、覆蓋面不斷擴(kuò)大、保障水平不斷提升、管理服務(wù)不斷改善、法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，為保障國(guó)民生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，由于種種原因，我國(guó)社會(huì)保障的改革、發(fā)展效果不理想，還存在諸多亟須解決的問題，比如制度碎片化、公平性不足、效率不高、基金保值增值難、管理服務(wù)能力不高，制約著社會(huì)保障體系的未來發(fā)展。無論成就、經(jīng)驗(yàn)還是問題、教訓(xùn)，都是發(fā)展的積淀，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。總體來看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和社會(huì)保障體系是在不斷進(jìn)步、日漸完善和成熟的，越來越注重改革的頂層設(shè)計(jì)，越來越注重法制建設(shè)，越來越追求制度的公平性與可持續(xù)性?？梢哉f，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和社會(huì)保障體系的穩(wěn)定運(yùn)行與日漸完善為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了改革條件。（二）存在的挑戰(zhàn)盡管機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革面臨著上述幾個(gè)方面的機(jī)遇與有利條件，但是，改革依然面臨諸多挑戰(zhàn)，改革的難度依然較大。1.政府職能不完善與多重角色困境政府是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要主體。近些年來，我國(guó)政府職能不斷轉(zhuǎn)變，政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)方面的職能日益清晰。但是，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)行政體制的影響，目前我國(guó)政府的職能依然沒有完全理順，特別是在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系方面沒有理順，存在一定程度的“越位”或“缺位”現(xiàn)象。政府職能的不完善不利于服務(wù)型政府建設(shè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，政府集多重角色于一身，承擔(dān)著政策制定者、資金提供者、監(jiān)督管理者、組織協(xié)調(diào)者、宣傳引導(dǎo)者等多重角色。在這多重角色中，難免會(huì)存在利他與自利的矛盾，導(dǎo)致角色困境與角色沖突，表現(xiàn)為政府作為改革設(shè)計(jì)者與被改革者、政策制定者與執(zhí)行者、資金提供者與受益者、監(jiān)管者與被監(jiān)管者、宣傳者與被宣傳者的困境。新制度主義中的“諾思悖論”就充分揭示了政府在追求公共利益和追求自身利益之間的角色沖突和內(nèi)在矛盾。[8]因此，處理好政府的角色困境，明確政府的職責(zé)定位對(duì)于推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革極其關(guān)鍵。2.改革意識(shí)不到位受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)單位制度的影響，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的“干部”身份意識(shí)較強(qiáng)，并且與工人、居民等身份相比，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員具有較強(qiáng)的優(yōu)越感。在現(xiàn)實(shí)中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工作的穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位、社會(huì)福利水平也明顯優(yōu)于其他職業(yè)群體，體制內(nèi)外區(qū)別較大，這也是近些年來“公務(wù)員熱”的重要原因。而且，現(xiàn)有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與福利制度進(jìn)一步固化了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的階層意識(shí)與身份認(rèn)同。受諸多因素的影響，盡管近些年來機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的觀念有所變化，但是，這一狀況沒有得到根本上的改變，不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的推進(jìn)，甚至不利于行政體制改革與服務(wù)型政府建設(shè)。3.路徑依賴與利益固化問題過去的實(shí)踐總會(huì)對(duì)未來的改革產(chǎn)生影響，路徑依賴是制約許多公共政策改革、影響改革效率的重要因素。根據(jù)諾思的理論闡釋，一項(xiàng)社會(huì)制度的形成和變遷，往往受到歷史的影響，具有明顯路徑依賴特征。[9]由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革是漸進(jìn)式改良，很容易受到過去經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策與實(shí)踐的影響，社會(huì)保障與社會(huì)福利的變革也是漸進(jìn)式的。[10]機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也同樣如此，受路徑依賴的影響較大。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的路徑依賴，一方面體現(xiàn)在對(duì)目前傳統(tǒng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的依賴，另一方面體現(xiàn)在容易受到目前其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式與制度方案的束縛。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)單位管理、資金完全由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、個(gè)人無須履行任何繳費(fèi)義務(wù)即可獲得較高養(yǎng)老金待遇的做法一直沒有變化。即便是在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度20多年改革與發(fā)展的過程中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本沒有變化，未來要打破這一局面可能會(huì)存在一定的難度。但是，盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革奠定了基礎(chǔ)，但盲目照搬養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革實(shí)踐與政策設(shè)計(jì)，就會(huì)走向另外一個(gè)極端。2008年的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案沒有體現(xiàn)事業(yè)單位人員的職業(yè)特點(diǎn)，這也是導(dǎo)致試點(diǎn)效果不佳的重要原因之一。另外，由于長(zhǎng)期以來機(jī)關(guān)事業(yè)單位與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存的養(yǎng)老“雙軌制”局面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員已習(xí)慣于優(yōu)厚的養(yǎng)老待遇，利益已趨于固化，若要對(duì)現(xiàn)存的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革調(diào)整，可能會(huì)存在一定的阻力。可見，無論是目前的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還是其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀，都可能會(huì)導(dǎo)致福利慣性、思維定式和心理依賴的產(chǎn)生，不利于改革的推進(jìn)。三“十三五”時(shí)期機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革目標(biāo)與政策建議（一）主要目標(biāo)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革目標(biāo)的確定需要綜合考慮我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及發(fā)展需要，充分考慮目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和社會(huì)保障制度發(fā)展?fàn)顩r，借鑒國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn)。綜合而言，“十三五”時(shí)期我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)主要包括以下五個(gè)方面。第一，通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革的短板，應(yīng)該通過改革促進(jìn)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善，通過正確、科學(xué)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，最終推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系可持續(xù)發(fā)展。第二，推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。通過轉(zhuǎn)變制度模式、完善制度方案，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)二者的互惠雙贏，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良性互動(dòng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)。第三，通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)現(xiàn)公平與效率的結(jié)合。通過建立良好的制度方案和實(shí)施機(jī)制，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的公平與效率，堅(jiān)持公平優(yōu)先，同時(shí)體現(xiàn)不同群體的職業(yè)特點(diǎn)，增強(qiáng)激勵(lì)性和制度效率。第四，通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革完善勞動(dòng)力市場(chǎng)。目前我國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是典型的國(guó)家保障、封閉運(yùn)行，與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互獨(dú)立，不利于政府或機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)之間的人員流動(dòng)。應(yīng)該通過改革實(shí)現(xiàn)不同群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效融合與銜接，促進(jìn)勞動(dòng)力在不同部門之間的順暢流動(dòng)。第五，通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革促進(jìn)公共服務(wù)體系的完善。應(yīng)該通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員觀念的改變，提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的責(zé)任意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，從而促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提升，促進(jìn)公共服務(wù)體系的完善。（二）改革思路在明確上述幾個(gè)方面的改革目標(biāo)的同時(shí)，還需要進(jìn)一步明確“十三五”時(shí)期機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體任務(wù)，主要包括以下幾個(gè)方面。一是形成改革的理性共識(shí)。無論是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，還是專家學(xué)者或普通民眾，都應(yīng)該對(duì)此有一個(gè)全面、理性的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該充分考慮不同群體的利益訴求。不宜孤注一擲地將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革作為解決當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體系問題的唯一舉措，而應(yīng)該系統(tǒng)、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)改革。不宜將降低財(cái)政負(fù)擔(dān)和待遇水平作為改革的直接出發(fā)點(diǎn)。需要理性認(rèn)識(shí)不同群體之間的養(yǎng)老待遇差距，縮小不同群體的待遇差距，通過其他多種辦法進(jìn)行，比如完善待遇調(diào)整機(jī)制、提高其他群體待遇水平。無論是單獨(dú)的制度還是完全統(tǒng)一的制度安排，都是改革的極端。二是正確處理政府在改革中的多重角色困境。務(wù)必處理好政府的角色困境，明確政府的職責(zé)定位，可以考慮將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開。并且，理順機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制，增強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的改革意識(shí)，充分發(fā)揮公民參與在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主觀能動(dòng)性。三是推動(dòng)制度模式的整體轉(zhuǎn)型優(yōu)化。未來機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革最重要的目標(biāo)就是要對(duì)目前的制度模式進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)制度模式的整體轉(zhuǎn)型，使其更好地適應(yīng)我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。四是加強(qiáng)與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的部分融合。由于改革的漸進(jìn)性、應(yīng)急性和試驗(yàn)性，制度的碎片化成為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)保障制度改革過程中出現(xiàn)的一大問題，影響和制約了未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該針對(duì)目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互獨(dú)立、相互分割的問題進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有機(jī)協(xié)同整合。實(shí)現(xiàn)制度融合也是世界上許多國(guó)家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的趨勢(shì)，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也應(yīng)該將其作為一項(xiàng)重要的目標(biāo)和任務(wù)。五是建立責(zé)任共擔(dān)的籌資機(jī)制。應(yīng)該針對(duì)目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員個(gè)人無須繳納任何費(fèi)用的籌資辦法進(jìn)行改革，適度引入個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任，建立責(zé)任共擔(dān)的籌資機(jī)制，至于籌資水平、繳費(fèi)比例、繳費(fèi)形式等則有待進(jìn)一步設(shè)計(jì)。責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的建立是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的核心任務(wù)之一，也是改革中需要攻克的難點(diǎn)問題之一，需要通過充分論證。六是建立科學(xué)的待遇計(jì)發(fā)與調(diào)整機(jī)制。待遇問題也是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。應(yīng)該建立與籌資相聯(lián)系、與個(gè)人繳費(fèi)適度掛鉤的待遇計(jì)發(fā)機(jī)制，根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的繳費(fèi)年限、繳費(fèi)率、工齡等因素來設(shè)計(jì)待遇領(lǐng)取資格。應(yīng)該體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與其他群體之間適度的待遇差距和職業(yè)特點(diǎn)，又不造成不同群體之間的過大差距。未來需要對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整進(jìn)行規(guī)范，在待遇調(diào)整機(jī)制上與其他群體一樣，統(tǒng)一對(duì)待，建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的待遇調(diào)整機(jī)制。七是實(shí)現(xiàn)新舊制度的順利轉(zhuǎn)軌。轉(zhuǎn)軌方案是關(guān)系改革成功與否的關(guān)鍵因素之一，理應(yīng)成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要目標(biāo)之一。如何從目前的制度模式過渡到新的制度模式，需要合理的制度設(shè)計(jì)，使轉(zhuǎn)軌平衡進(jìn)行。應(yīng)該通過轉(zhuǎn)軌使制度更加優(yōu)良，而不是帶來新的問題。制度轉(zhuǎn)軌應(yīng)該本著帕累托最優(yōu)原則，在增加不同群體的整體利益的同時(shí)，不損害任何人的個(gè)人利益。此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革還應(yīng)該考慮其他方面的問題，比如管理體制、資金管理、基金保值增值、經(jīng)辦服務(wù)、監(jiān)督機(jī)制等。（三）政策建議1.以在事業(yè)單位分類改革為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在我國(guó)，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的屬性較為接近，都是組織和提供公共服務(wù)的重要主體，部分事業(yè)單位具有行政職能，其工作人員視同公務(wù)員。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中，不應(yīng)該將公務(wù)員與事業(yè)單位人員割裂開來，而應(yīng)該在事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該在制度模式、制度設(shè)計(jì)、籌資水平、待遇水平、管理服務(wù)等方面保持相同或基本一致。協(xié)同推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革便于監(jiān)督管理，有利于維護(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性與統(tǒng)一性，有利于推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)。當(dāng)然前提是先行推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，對(duì)于一些完全市場(chǎng)化的事業(yè)單位實(shí)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)于具有行政功能和純公益屬性的事業(yè)單位實(shí)行新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)于介于市場(chǎng)與公益之間的事業(yè)單位，需要有科學(xué)的歸類，這是一個(gè)難點(diǎn)。2.明確社會(huì)化、多層次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)模式機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)模式可以概括為：社會(huì)化、多層次、部分積累、部分融合的機(jī)關(guān)事單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。①社會(huì)化。無論選擇什么樣的制度模式與改革方式，都應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)化的改革方向。隨著一些地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探索的推進(jìn)，傳統(tǒng)的國(guó)家保障模式有所松動(dòng)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老觀念有所轉(zhuǎn)變，社會(huì)化養(yǎng)老意識(shí)有所增強(qiáng)，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)化改革創(chuàng)造了條件。②多層次。應(yīng)該建立多層次的制度體系，發(fā)揮不同層次制度的作用。可以設(shè)立三個(gè)層次：機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、公職人員職業(yè)年金、自愿性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度。③部分積累?？傮w上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累相結(jié)合，其中第一層次實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，第二層次實(shí)行基金積累制。④部分融合。建立與其他群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相一致的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為制度融合的基礎(chǔ)，建立公職人員職業(yè)年金制度來體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)和激勵(lì)原則。上述制度模式有利于實(shí)現(xiàn)公平與效率相結(jié)合的目標(biāo)，促進(jìn)不同職業(yè)人員的自由流動(dòng)，降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的難度。[11]3.積極推進(jìn)公職人員職業(yè)年金制度建設(shè)公職人員職業(yè)年金制度是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次和部分融合的重要制度安排，應(yīng)積極探索職業(yè)年金管理機(jī)制和投資運(yùn)營(yíng)管理制度，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)年金繳費(fèi)、投資、運(yùn)營(yíng)全過程的監(jiān)管，確保資金安全，保障參保人的合法權(quán)益。設(shè)立職業(yè)年金管理委員會(huì)，在職業(yè)年金管理委員會(huì)的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督下，委托專門的機(jī)構(gòu)對(duì)職業(yè)年金進(jìn)行管理和投資運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)職業(yè)年金的安全、高效運(yùn)營(yíng)。在法人受托模式下實(shí)行適度分散、有序競(jìng)爭(zhēng)的投資運(yùn)營(yíng)模式，將職業(yè)年金在全國(guó)范圍內(nèi)委托給若干信用較好、實(shí)力較強(qiáng)的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)。實(shí)行“EET”的稅收優(yōu)惠模式，即在個(gè)人繳費(fèi)和基金投資環(huán)節(jié)免除稅收，在領(lǐng)取待遇或提取賬戶資金時(shí)計(jì)算所得稅。在堅(jiān)持嚴(yán)格監(jiān)管模式的同時(shí)，調(diào)整監(jiān)管策略，實(shí)現(xiàn)多主體、全過程監(jiān)管，在確?；鸢踩耐瑫r(shí)提高收益率。4.健全機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制與待遇計(jì)發(fā)機(jī)制不同層次采用不同的籌資模式，其中：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全現(xiàn)收現(xiàn)付制，完全由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)；職業(yè)年金采用完全賬戶積累制，由國(guó)家和個(gè)人共同繳費(fèi)。①籌資水平。第一層次和第二層次的總體平均繳費(fèi)水平應(yīng)該低于目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，維持在25%左右，并帶動(dòng)和影響城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資改革。②籌資來源與責(zé)任分擔(dān)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家財(cái)政繳撥，設(shè)定為全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位平均工資的20%。公職人員職業(yè)年金以個(gè)人繳費(fèi)為主，政府予以繳費(fèi)匹配。個(gè)人繳費(fèi)和政府匹配均有上、下限規(guī)定。個(gè)人最低繳費(fèi)為個(gè)人上年度月平均工資的3%，政府最低匹配為1%，即公職人員職業(yè)年金最低繳費(fèi)率為4%；個(gè)人繳費(fèi)率維持在3%至7%，政府匹配維持在1%至5%，職業(yè)年金總繳費(fèi)率維持在4%至12%。第一、第二層次的總繳費(fèi)率維持在24%至32%，繳費(fèi)率中值為26%，符合總體的籌資水平設(shè)定（25%左右）。③繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)年限。第一層次以全國(guó)在職職工的平均工資為基數(shù)進(jìn)行繳撥，職業(yè)年金以本人上年度平均工資為繳費(fèi)基數(shù)，最低繳費(fèi)年限應(yīng)該高于15年，可以設(shè)定為20年，多繳多得。需要提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的工資水平、規(guī)范個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)。需要改革和完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，而不是著眼于削減待遇。①待遇確定模式：第一層次采用完全給付確定制，第二層次采用完全繳費(fèi)確定制。②待遇水平：與目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金絕對(duì)值基本接近，替代率可以逐步調(diào)整和規(guī)范，與其他群體保持接近。目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率維持在60%左右，已基本趨于合理水平，未來改革也應(yīng)該維持這一替代率水平。③待遇確定資格：主要考慮繳費(fèi)年限、工作年限、退休年齡等因素；規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限為20年以上，以后適當(dāng)延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限；設(shè)定在機(jī)關(guān)事業(yè)單位崗位的最低累計(jì)工作年限，比如15年以上；公務(wù)員達(dá)到規(guī)定的退休年齡即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，建立和完善彈性退休機(jī)制。④待遇計(jì)發(fā)辦法：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該兼顧當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均工資水平和個(gè)人繳費(fèi)工資水平，每繳費(fèi)一年（包括視同繳費(fèi)年限），發(fā)給1%的基本養(yǎng)老金；職業(yè)年金主要根據(jù)個(gè)人賬戶余額和平均預(yù)期壽命進(jìn)行