應(yīng)對(duì)短缺與浪費(fèi)的能源新政

應(yīng)對(duì)短缺與浪費(fèi)的能源“新政”

2005年，中國(guó)政府在即將開(kāi)始的“十一五”規(guī)劃中將能源可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題提高到新的戰(zhàn)略高度，提出“GDP能源消耗強(qiáng)度比‘十五’期末降低20%左右”這一發(fā)展目標(biāo)。面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和國(guó)際局勢(shì)，如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，保障中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的健康發(fā)展，是能源研究領(lǐng)域未來(lái)一段時(shí)間的核心命題。本文擬從分析中國(guó)近年出現(xiàn)能源危機(jī)的根源入手，結(jié)合中國(guó)已經(jīng)采取的能源舉措，介紹在實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展方面可以采取的政策選擇，提出實(shí)現(xiàn)新的能源發(fā)展戰(zhàn)略的政策重點(diǎn)。一中國(guó)面臨能源和環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)從1980～2000年期間，我國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值增加了4倍，而能源消費(fèi)總量只翻了一番，年均能源彈性系數(shù)約0.5。這一“低能耗發(fā)展之路”打破了許多國(guó)家對(duì)于能源發(fā)展的固有認(rèn)識(shí)，即能耗必將隨國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增加而增加的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。但2000年以來(lái)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“十五計(jì)劃”期間，能源消費(fèi)年均增長(zhǎng)率逐年增加。2000～2004年，中國(guó)年均GDP增長(zhǎng)8.8%。同期的能源消耗年均增長(zhǎng)10.9%，平均能耗消費(fèi)彈性系數(shù)為1.24。[1]單位GDP能耗不斷下降的良好局面在持續(xù)了二十余年之后發(fā)生了大的逆轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)依賴能源資源的高投入、高消耗和高污染的特點(diǎn)。能源對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用凸現(xiàn)，并由此引發(fā)了一系列社會(huì)、環(huán)境、國(guó)際關(guān)系等問(wèn)題。（一）能源危機(jī)1.能源供需矛盾制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展（1）能源總需求保持高增長(zhǎng)。近幾年，我國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)迅速。2000～2004年我國(guó)能源消費(fèi)年均增速高達(dá)10.9%，超過(guò)了同期GDP年均增長(zhǎng)速度。2004年，我國(guó)一次能源消費(fèi)為19.7億噸標(biāo)煤，比2003年增長(zhǎng)15.2%；其中煤炭18.7億噸，增長(zhǎng)14.4%，原油2.9億噸，增長(zhǎng)16.8%，天然氣415億立方米，增長(zhǎng)18.5%。一次能源增長(zhǎng)速度大大超過(guò)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，導(dǎo)致我國(guó)能源消費(fèi)彈性系數(shù)突破1.60。[2]另外，原油進(jìn)口1.2億噸，石油外貿(mào)依存度超過(guò)40%。（2）電力短缺情況持續(xù)。2004年，我們經(jīng)歷了國(guó)內(nèi)最大范圍的“電荒”，21個(gè)省大面積“拉閘限電”，24個(gè)省共缺電30GW。盡管當(dāng)年發(fā)電量比2003年增加15.18%，達(dá)到2.19萬(wàn)億千瓦時(shí)，仍然不能滿足電力需求的急速增長(zhǎng)。2005年，電力短缺情況有所緩解，但仍有10多個(gè)省份出現(xiàn)短缺。電力短缺造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，有的省份GDP損失達(dá)到1%～2%。（3）煤炭?jī)r(jià)格飛漲，并遭遇運(yùn)輸瓶頸。由于近幾年的能源短缺，刺激了傳統(tǒng)能源的超速開(kāi)發(fā)，煤電的比例進(jìn)一步上升，煤炭供不應(yīng)求，價(jià)格驟升。2004年與2001年相比，各種煤的價(jià)格普遍漲了100元/噸以上，其中漲勢(shì)最猛的是2004年，一年間，各種煤炭?jī)r(jià)格的漲幅就高達(dá)36%～63%。[3]在不斷高漲的價(jià)格刺激下，近兩三年來(lái)煤炭的產(chǎn)量每年增加兩億噸，大量游資競(jìng)相爭(zhēng)奪煤炭超額利潤(rùn)，使煤炭行業(yè)成為資本和政府權(quán)力尋租的熱點(diǎn)。另外，煤炭?jī)r(jià)格“雙軌制”下，煤價(jià)上漲導(dǎo)致“重點(diǎn)合同”電煤價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)的差距越拉越大，各大電力公司煤炭庫(kù)存頻頻告急，一些地區(qū)因電煤不足而拉閘限電。隨著煤炭產(chǎn)量不斷增加，運(yùn)力不足又成了供需矛盾的主要瓶頸，導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格的進(jìn)一步增加，帶來(lái)了更大的電力供應(yīng)壓力，形成煤、電、運(yùn)的惡性循環(huán)。（4）石油對(duì)外依存度影響能源安全。隨著人民生活水平的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，石油需求增長(zhǎng)迅速，由于國(guó)內(nèi)石油增產(chǎn)速度和總量有限，需要依靠進(jìn)口原油滿足國(guó)內(nèi)需求。2004年我國(guó)進(jìn)口原油1.2億噸，比2003年增加了31.6%，對(duì)外依存度達(dá)到40%，[4]而且這種缺口仍將持續(xù)擴(kuò)大。國(guó)際原油價(jià)格飆升，局部地區(qū)油品供應(yīng)不足和劇烈波動(dòng)，不但給我國(guó)帶來(lái)了額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使我國(guó)利用國(guó)際石油天然氣改善能源供應(yīng)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變得更加困難。（5）能源消耗急劇增長(zhǎng)導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)惡化。煤炭的過(guò)度開(kāi)采和大量燃煤，使我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。煤炭生產(chǎn)過(guò)程中的水資源破壞和其他環(huán)境影響加劇。中國(guó)的二氧化硫和二氧化碳排放量分別居世界第一位和第二位。二氧化硫排放量在1990年代末期至2002年持續(xù)下降后，從2003年又重新上升，2004年達(dá)到2255萬(wàn)噸[5]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“十五計(jì)劃”制定的環(huán)境目標(biāo)。同樣，二氧化碳排放量上升很快，中國(guó)成為全球碳排放增長(zhǎng)最快的國(guó)家。很多城市空氣污染水平超過(guò)了世界衛(wèi)生組織規(guī)定的宜居標(biāo)準(zhǔn)。（二）危機(jī)根源分析一系列能源問(wèn)題暴露出了我國(guó)深層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和能源利用模式的缺陷，只有對(duì)此進(jìn)行深入分析，才能有針對(duì)性地提出能源可持續(xù)發(fā)展的政策選擇。1.中國(guó)的能源稟賦不能支撐化石能源為主導(dǎo)的能源利用模式中國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)主要依賴煤炭資源的國(guó)家，2004年中國(guó)的一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占了67.7%，高于世界平均水平42.2個(gè)百分點(diǎn)，這一差距在2002年為41百分點(diǎn)，說(shuō)明近幾年來(lái)中國(guó)對(duì)煤炭資源的依賴有所增加。而同期經(jīng)合組織國(guó)家的煤炭消費(fèi)占一次能源消費(fèi)量的比例僅為21.1%。以化石燃料的資源量來(lái)看，中國(guó)人均能源開(kāi)采儲(chǔ)量遠(yuǎn)低于世界平均水平，2004年人均石油開(kāi)采儲(chǔ)量只有1.77噸，人均天然氣可采儲(chǔ)量1716立方米，人均煤炭可采儲(chǔ)量145噸，分別為世界平均值的7%，6.1%和94.2%[6]。我國(guó)的石油產(chǎn)量不可能大幅增加，2020年預(yù)計(jì)為1.8億噸至2.0億噸[7]，然后將逐漸下降。我國(guó)煤炭資源雖然比較豐富，但優(yōu)質(zhì)煤探明程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了近期能源需要。2.高能源資源投入是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的必由階段從工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展規(guī)律看，均經(jīng)歷過(guò)一個(gè)能耗強(qiáng)度[8]的“上拋物線”過(guò)程，即能耗強(qiáng)度將在一定時(shí)間內(nèi)保持持續(xù)上升，并因此帶來(lái)一定程度的能源危機(jī)。然后隨著經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整和科技進(jìn)步，能耗強(qiáng)度逐步降低。從最近一個(gè)“拋物線”日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程看到，其能耗強(qiáng)度的高峰值出現(xiàn)在20世紀(jì)60～70年代，這一時(shí)期恰是日本實(shí)施重化工業(yè)化戰(zhàn)略時(shí)期。隨著工業(yè)化進(jìn)程的演進(jìn)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，其能耗強(qiáng)度在經(jīng)歷了高峰期之后明顯持續(xù)下降，而后，維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平。能耗強(qiáng)度曲線的最高點(diǎn)有一個(gè)不斷降低的過(guò)程，這主要得益于國(guó)際間的技術(shù)轉(zhuǎn)移。盡管我國(guó)在改革開(kāi)放初期能耗強(qiáng)度維持在一個(gè)較低，甚至下降的趨勢(shì)中，然而在每萬(wàn)元GDP能耗在2001年達(dá)到最低的1.40噸標(biāo)煤之后，自2002年始，能耗強(qiáng)度出現(xiàn)回升，2002年、2003年、2004年分別增加到1.42噸、1.50噸[9]、1.44噸標(biāo)煤[10]（按可比價(jià)計(jì)算），我國(guó)的能耗強(qiáng)度正在經(jīng)歷同樣的波動(dòng)過(guò)程，一定時(shí)期內(nèi)的能源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束作用不可避免。然而，同時(shí)應(yīng)該樂(lè)觀地看到，充分利用技術(shù)進(jìn)步成果和國(guó)際現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，將使得我國(guó)的能耗強(qiáng)度高點(diǎn)保持在盡可能低的程度，并在盡可能短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。新型工業(yè)和城市化發(fā)展道路是中國(guó)縮短或避免高能耗階段的必然的選擇。（三）全球能源短缺的反應(yīng)化石能源的逐漸枯竭是全世界共同面臨的問(wèn)題，能源的發(fā)展直接影響到每個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。隨著人均收入水平的提高，中國(guó)難以避免石油消費(fèi)量顯著增加和大量進(jìn)口石油。預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)的石油對(duì)外依存度將接近65%左右。[11]這使得石油安全問(wèn)題十分突出。近年來(lái)，由于全球能源資源的不平衡加劇地緣政治經(jīng)濟(jì)沖突甚至恐怖主義猖獗，石油價(jià)格的飛漲使得全球的石油進(jìn)口國(guó)都在重新審視自己的能源問(wèn)題，把能源發(fā)展置于國(guó)家安全的重要位置。誰(shuí)掌握了能源的主動(dòng)權(quán)，誰(shuí)就掌握了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。中國(guó)如何準(zhǔn)確把握影響石油安全的國(guó)際形勢(shì)，維持能源供應(yīng)的持續(xù)性，是能源安全的重大問(wèn)題。（四）有效能源政策缺失從某種意義上說(shuō)，近期嚴(yán)峻的能源形勢(shì)也是能源政策缺失帶來(lái)的矛盾長(zhǎng)期積累的結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)一直未能將能源的可持續(xù)發(fā)展真正貫徹落實(shí)。（1）重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽略能源可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是各級(jí)政府官員的頭等大事，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是衡量地方政府政績(jī)的首要指標(biāo)。而能源的可持續(xù)性，資金和資源使用效率不僅沒(méi)有作為重點(diǎn)，甚至沒(méi)有納入中國(guó)的官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系中。因此，在節(jié)能不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，缺少政府的宏觀調(diào)控和干預(yù)，單靠市場(chǎng)的規(guī)律很難實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)狀態(tài)。（2）缺乏綜合性能源管理機(jī)構(gòu)。能源問(wèn)題涉及全社會(huì)各個(gè)方面，需要有統(tǒng)一的部門(mén)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，但我國(guó)在1993年撤銷(xiāo)能源部后一直沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的能源管理部門(mén)，能源管理體制的不完善導(dǎo)致對(duì)能源沒(méi)有戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。另一方面，我國(guó)對(duì)于能源管理的人力、物力投入與我國(guó)能源生產(chǎn)、消費(fèi)大國(guó)的地位極不相稱。我國(guó)專門(mén)的能源管理公務(wù)人員在中央政府層面僅幾十人，而美國(guó)能源部的聯(lián)邦雇員就有15100人[12]；在管理經(jīng)費(fèi)方面的差距更是天壤之別，這些都造成能源管理薄弱和能源政策的執(zhí)行不力。（3）能源效率投資不足。為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)家投巨資用于能源開(kāi)發(fā)、利用，這在一定程度上解決了能源的一時(shí)之需。然而，在此過(guò)程中，用于能源效率提高的投資不足，導(dǎo)致我國(guó)單位GDP能源消費(fèi)強(qiáng)度不降反升，能源浪費(fèi)嚴(yán)重，高消耗、低產(chǎn)出的粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶來(lái)了很多能源和環(huán)境問(wèn)題。（4）中國(guó)社會(huì)盛行奢華消費(fèi)之風(fēng)，人們追求以擁有大排量汽車(chē)和大住宅為代表的美國(guó)式消費(fèi)和生活方式。但我國(guó)的資源稟賦不可能支持這種消費(fèi)和生活方式。2004年，美國(guó)的人均能耗強(qiáng)度是我國(guó)的7.4倍，日本為我國(guó)的3.7倍。如果按照美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的能源消耗總量將為147.43億噸標(biāo)煤，超過(guò)了當(dāng)年全球能源消費(fèi)總量146.06億噸標(biāo)煤。這樣的能源需求不僅對(duì)中國(guó)也對(duì)全球能源供應(yīng)造成了很大壓力。[13]二2005中國(guó)能源“新政”（一）戰(zhàn)略調(diào)整：建設(shè)節(jié)約型社會(huì)為了扭轉(zhuǎn)目前嚴(yán)峻的能源形勢(shì)，中國(guó)在2005年實(shí)行了許多開(kāi)創(chuàng)性的戰(zhàn)略、體制調(diào)整和新的法律、政策和措施。資源節(jié)約已列入國(guó)家基本國(guó)策。6月27日，在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)“國(guó)際能源資源形勢(shì)和我國(guó)能源資源戰(zhàn)略”會(huì)議上，胡錦濤總書(shū)記就建設(shè)節(jié)約型社會(huì)發(fā)表重要講話指出，要建立資源節(jié)約型國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型社會(huì)，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)和我國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供可靠的能源資源保障。他指出，“既積極做好開(kāi)源工作，又優(yōu)先做好節(jié)約工作，應(yīng)該成為解決我國(guó)能源資源問(wèn)題的基本思路?！?月30日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持全國(guó)電視電話會(huì)議，貫徹部署國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》。該通知把大力推進(jìn)能源節(jié)約放在加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)重點(diǎn)工作的第一項(xiàng)任務(wù)。（二）法律保障2005年2月28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，頒布《中華人民共和國(guó)可再生能源法》。該法將于2006年1月1日起施行。國(guó)家發(fā)改委還將出臺(tái)《可再生能源法實(shí)施細(xì)則》。這對(duì)于改變我國(guó)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)期處于“拾遺補(bǔ)缺”的局面、提高我國(guó)可再生能源的戰(zhàn)略地位，依法全面推進(jìn)我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)和有序發(fā)展，具有極為重大的意義。國(guó)務(wù)院關(guān)于《做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》中，提出要“配合全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委研究提出《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》修訂建議，重點(diǎn)研究建立嚴(yán)格的節(jié)能管理制度、明確激勵(lì)政策、規(guī)范執(zhí)法主體、加大懲戒力度等”。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)已建議將修訂《節(jié)約能源法》補(bǔ)充列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，盡早啟動(dòng)修改工作?！赌茉捶ā返钠鸩莨ぷ饕苍谟懻摵歪j釀中?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)法》列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃并將由全國(guó)人大環(huán)資委組織起草，于2007年提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。（三）體制改革：國(guó)務(wù)院成立能源領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家能源辦公室5月，國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組成立，作為國(guó)家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任組長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院副總理黃菊和曾培炎擔(dān)任副組長(zhǎng)。國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)是：研究國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃；研究能源開(kāi)發(fā)與節(jié)約、能源安全與應(yīng)急、能源對(duì)外合作等重大政策，向國(guó)務(wù)院提出建議。國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)副部級(jí)機(jī)構(gòu)“國(guó)家能源辦公室”，由發(fā)改委主任馬凱掛帥，從全局上研究提交國(guó)家的能源發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、能源產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)施各項(xiàng)規(guī)劃政策等工作。（四）政策推動(dòng)1.節(jié)能為落實(shí)《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，國(guó)家發(fā)展改革委啟動(dòng)十大重點(diǎn)節(jié)能工程，并對(duì)實(shí)施工作進(jìn)行具體部署。通過(guò)實(shí)施十大重點(diǎn)節(jié)能工程，“十一五”期間將實(shí)現(xiàn)節(jié)約2.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能目標(biāo)。國(guó)家發(fā)展改革委正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織編制《“十一五”十大重點(diǎn)節(jié)能工程實(shí)施方案》和“十一五”期間的分年度實(shí)施計(jì)劃等。同時(shí)，根據(jù)各重點(diǎn)節(jié)能工程的進(jìn)展情況，今年國(guó)家將重點(diǎn)推進(jìn)節(jié)約和替代石油、余熱余壓利用、熱電聯(lián)產(chǎn)、建筑節(jié)能、綠色照明、節(jié)能監(jiān)測(cè)和技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)工程等六項(xiàng)重點(diǎn)節(jié)能工程，并將重大項(xiàng)目列入國(guó)債投資（預(yù)算內(nèi)資金）的支持重點(diǎn)，通過(guò)扎實(shí)工作，為在“十一五”期間具體落實(shí)《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[14]國(guó)務(wù)院在《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》中指出，各級(jí)政府部門(mén)要帶頭力行節(jié)約。中央國(guó)家機(jī)關(guān)頒布的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)資源節(jié)約工作的通知》中，對(duì)當(dāng)前中央和國(guó)家機(jī)關(guān)節(jié)電、節(jié)水、節(jié)油、節(jié)約辦公用品開(kāi)支、建筑節(jié)能、節(jié)能采購(gòu)和建立資源消耗統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度等工作提出了具體措施和要求，溫家寶總理做出了重要批示。[15]2004年8月13日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布了《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》。2005年3月1日起，我國(guó)對(duì)家用電冰箱、房間空氣調(diào)節(jié)器這兩個(gè)產(chǎn)品率先實(shí)施能源效率標(biāo)識(shí)制度。此后符合新能效標(biāo)準(zhǔn)的空調(diào)和電冰箱必須加貼“中國(guó)能效標(biāo)識(shí)”的標(biāo)志，才能在市場(chǎng)銷(xiāo)售。由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委組織并在國(guó)家發(fā)改委的指導(dǎo)下，由中國(guó)汽車(chē)技術(shù)研究中心等十家單位共同編制完成了《乘用車(chē)燃料消耗量限值》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，已于2005年7月1日起實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)按照整車(chē)整備質(zhì)量對(duì)乘用車(chē)燃料消耗量的限值提出了要求。作為我國(guó)控制汽車(chē)燃料消耗量的第一個(gè)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)了我國(guó)汽車(chē)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的空白，充實(shí)和完善了我國(guó)汽車(chē)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系，有利于推動(dòng)我國(guó)汽車(chē)燃料經(jīng)濟(jì)性的提高和汽車(chē)技術(shù)的全面進(jìn)步，并為國(guó)家汽車(chē)主管部門(mén)制定出臺(tái)各項(xiàng)汽車(chē)節(jié)能政策提供了技術(shù)依據(jù)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)汽車(chē)工業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展都將會(huì)發(fā)揮積極的重要作用。2005年4月，建設(shè)部正式頒布中國(guó)第一部公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)的綜合性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，于2005年7月1日起正式實(shí)施。2005年5月，建設(shè)部正式發(fā)布《關(guān)于新建居住建筑嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，進(jìn)一步在施工、竣工驗(yàn)收、房屋銷(xiāo)售許可等環(huán)節(jié)對(duì)業(yè)主、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位做出明確規(guī)定，要求對(duì)執(zhí)行建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全過(guò)程的嚴(yán)格監(jiān)管。全國(guó)各建筑節(jié)能試點(diǎn)城市的項(xiàng)目也取得了很大進(jìn)展。2.可再生能源2005年9月15日，國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)家能源辦聯(lián)合組織召開(kāi)了《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》專家論證會(huì)。國(guó)家發(fā)改委副主任歐新黔表示，目前有關(guān)方面已完成水能資源調(diào)查工作，正在開(kāi)展風(fēng)能資源調(diào)查和評(píng)價(jià)工作，下一步將開(kāi)展生物質(zhì)能資源調(diào)查和利用技術(shù)評(píng)價(jià)工作，并準(zhǔn)備對(duì)太陽(yáng)能、地?zé)崮艿睦脻摿M(jìn)行研究和評(píng)價(jià)。同時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)將建立再生能源的資源管理體系，并向社會(huì)公布有關(guān)信息，促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用。為保障可再生能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)的配額管理體系。初步考慮對(duì)大型電力企業(yè)要給予一定的可再生能源電力配額指標(biāo)，將可再生能源液體燃料的發(fā)展目標(biāo)分配給大型石油企業(yè)，并研究制定具體的配額管理辦法。發(fā)改委還將制定可再生能源發(fā)展指導(dǎo)目錄、價(jià)格體系、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展計(jì)劃。國(guó)家將重點(diǎn)對(duì)風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能光伏發(fā)電和生物質(zhì)能利用技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化給予支持，通過(guò)技術(shù)引進(jìn)和自主創(chuàng)新等多種方式，建立以自有技術(shù)為主體的可再生能源產(chǎn)業(yè)體系。上海市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、上海市發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合制定了《上海市綠色電力認(rèn)購(gòu)營(yíng)銷(xiāo)試行辦法》。根據(jù)該辦法，上海市目前已完成第一批綠色電力銷(xiāo)售，寶鋼股份、上海煙草、松下電器等12家企業(yè)自愿認(rèn)購(gòu)了上海地區(qū)利用風(fēng)力生產(chǎn)的部分綠色電力，這標(biāo)志著我國(guó)第一個(gè)綠色電力機(jī)制框架在上海初步建立，一種全新的能源消費(fèi)理念正在培育。推廣使用車(chē)用乙醇汽油作為國(guó)家的一項(xiàng)戰(zhàn)略性舉措，政策性強(qiáng)，涉及面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。2004年2月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委等八部門(mén)聯(lián)合制定頒發(fā)了《車(chē)用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)方案》和《車(chē)用乙醇汽油擴(kuò)大試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》。涉及試點(diǎn)工作的九個(gè)省是：黑龍江、吉林、遼寧、河南和安徽全省，以及河北、山東、江蘇和湖北省內(nèi)部分地區(qū)。目前，黑龍江、吉林、遼寧和河南四省已實(shí)現(xiàn)了在本省境內(nèi)推廣使用車(chē)用乙醇汽油的目標(biāo)。3.戰(zhàn)略定位：2010年能耗降低目標(biāo)2005年10月11日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中提出“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)是：在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益和降低消耗的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)2010年人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番；資源利用效率顯著提高，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)基本遏制……“20%降耗目標(biāo)”是“十一五”規(guī)劃建議中僅有的兩個(gè)量化目標(biāo)之一，彰顯中央對(duì)于節(jié)能工作的空前重視和決心，在社會(huì)各界引起了強(qiáng)烈反響。三能源可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策選擇1.健全法律法規(guī)體系改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)有《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》等法律以及一大批行政法規(guī)和地方法規(guī)相繼出臺(tái)，今年初，全國(guó)人大常委會(huì)又通過(guò)了《可再生能源法》，但能源基本法的制定卻明顯滯后，與我國(guó)世界第二大能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)的地位不符。目前正在起草的《能源法》作為能源“基本法”將大大推動(dòng)能源法律體系的建立。這部法律需要解決能源消費(fèi)與供應(yīng)、需求與供應(yīng)以及供應(yīng)與安全生產(chǎn)等制約能源發(fā)展的矛盾問(wèn)題，更重要的是要協(xié)調(diào)各個(gè)能源行業(yè)法之間的利益，調(diào)整國(guó)家能源結(jié)構(gòu)。此外，還要加快《節(jié)約能源法》、《電力法》、《煤炭法》等的修訂工作，以適應(yīng)新的能源形勢(shì)發(fā)展的要求。2.改革能源管理體制新的挑戰(zhàn)、新的節(jié)能形勢(shì)、新的應(yīng)對(duì)措施和行動(dòng)，都迫切需要在能源管理體制上和監(jiān)管制度上有所改革和創(chuàng)新。國(guó)際上能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)如美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)、英國(guó)、日本等，都有統(tǒng)一的能源管理機(jī)構(gòu)。中國(guó)作為一個(gè)能源大國(guó)，需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。3.實(shí)施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略能源的開(kāi)發(fā)、利用、轉(zhuǎn)換、運(yùn)輸和利用是危害環(huán)境重要的因素；全球氣候變化已經(jīng)成為全人類面臨的最大挑戰(zhàn)。保護(hù)環(huán)境是推動(dòng)能源清潔化、低碳化的外部動(dòng)力。實(shí)施環(huán)境友好的戰(zhàn)略需要通過(guò)政府驅(qū)動(dòng)、公眾參與、總量控制、排污交易四個(gè)方面加以落實(shí)。要按空氣質(zhì)量要求，對(duì)主要污染物實(shí)行更為嚴(yán)格的總量控制；提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行排放交易；實(shí)行環(huán)保折價(jià)，將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，即實(shí)施全成本競(jìng)爭(zhēng)；控制城市交通環(huán)境污染；取消對(duì)高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)補(bǔ)貼；應(yīng)對(duì)全球氣候變化。4.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴資源投入，近兩年投資率已超過(guò)40%，2004年達(dá)到43.9%。[16]轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式主要是要克服高投入、高消耗、高污染、低效率的傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式的慣性，真正把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到主要依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道，使提高資源效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉。中國(guó)必須要走新型化的工業(yè)道路，改善過(guò)重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低高耗能產(chǎn)業(yè)的比重，爭(zhēng)取以較低的能耗和環(huán)境代價(jià)，較早地邁過(guò)“庫(kù)茨涅曲線”[17]的拐點(diǎn)。5.以科技進(jìn)步提高能效能夠扭轉(zhuǎn)局面的技術(shù)突破有賴于深入的科學(xué)研究，提高能效和開(kāi)發(fā)利用清潔、可持續(xù)能源的根本也在于科技進(jìn)步。為了適應(yīng)我國(guó)未來(lái)能源發(fā)展的需要，提高科技創(chuàng)新對(duì)節(jié)能或能效提高的貢獻(xiàn)率，不僅要繼續(xù)擴(kuò)大技術(shù)引進(jìn)的力度，還要提高我國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新能力。這不僅需要人力、物力的直接投資，改進(jìn)政府對(duì)于能源科技研發(fā)的管理水平和戰(zhàn)略高度；還需要充分利用市場(chǎng)手段，通過(guò)建立有效的激勵(lì)機(jī)制，吸引社會(huì)資本支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)的商業(yè)化。6.加快能源管理的市場(chǎng)化進(jìn)程中國(guó)能源企業(yè)的市場(chǎng)化改革大大滯后于經(jīng)濟(jì)體制整體改革進(jìn)程。由于能源市場(chǎng)沒(méi)有完全開(kāi)放，價(jià)格信號(hào)扭曲嚴(yán)重。加劇了油品供應(yīng)不足的狀況。能源作為一種特殊的產(chǎn)品和稀缺資源，其價(jià)格形成一定要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。政府的規(guī)制首先要改革資源開(kāi)發(fā)權(quán)出讓機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的力量，以使得資源開(kāi)發(fā)效率最大化；其次要制定有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使得能源消費(fèi)價(jià)格反映其社會(huì)成本；政府還要強(qiáng)化能源規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，建立能源產(chǎn)品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行等。政府在建立了環(huán)境友好的市場(chǎng)規(guī)則后，還要采用各種市場(chǎng)手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，調(diào)節(jié)能源這種稀缺資源在社會(huì)發(fā)展上的配置。7.優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)改善能源結(jié)構(gòu)對(duì)能源需求總量影響很大。有關(guān)研究表明，在2020年能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭的比重每下降一個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)的能源需求總量可降低1000多萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤[18]。能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化一方面要依靠逐步降低煤炭消費(fèi)比例，加快發(fā)展天然氣；另一方面要培育和促進(jìn)清潔能源的發(fā)展。減少對(duì)煤炭的依賴需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程，在結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，加強(qiáng)清潔煤技術(shù)的推廣可以提高煤炭利用效率、減少排放。中國(guó)于2006年1月1日實(shí)施的《可再生能源法》，是實(shí)現(xiàn)可再生能源目標(biāo)的法律保障，而配套的財(cái)政和價(jià)格政策能否到位將決定實(shí)施的成效。四實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃降耗目標(biāo)的重點(diǎn)對(duì)策1.深化能源價(jià)格改革我國(guó)新時(shí)期能源價(jià)格政策要把促進(jìn)節(jié)能作為核心目標(biāo)，并支持清潔能源發(fā)展，為確保經(jīng)濟(jì)的快速平穩(wěn)發(fā)展，提供低成本的能源供應(yīng)。要利用政府的有形之手和市場(chǎng)的無(wú)形之手來(lái)推動(dòng)可持續(xù)能源發(fā)展。市場(chǎng)的無(wú)形之手的魔力就在于價(jià)格信號(hào)。我們希望，能源市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)在“十一五規(guī)劃”的節(jié)能目標(biāo)上發(fā)揮重要的作用。能源價(jià)格不僅反映企業(yè)正常的生產(chǎn)成本，也應(yīng)包括環(huán)境、資源、公眾身體健康等外部成本，只有這樣能源消費(fèi)才會(huì)被調(diào)整到社會(huì)承受的合理水平。要再造基于市場(chǎng)的能源價(jià)格監(jiān)管體系，尤其是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，完善監(jiān)管的規(guī)劃體系，形成利益相關(guān)者的制衡機(jī)制。逐步推進(jìn)外部成本內(nèi)部化的進(jìn)程，增強(qiáng)節(jié)能和清潔能源的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力。在煤炭、電力、石油、天然氣市場(chǎng)的改革中，推進(jìn)價(jià)格政策和定價(jià)機(jī)制改革，要將20%節(jié)能強(qiáng)度指標(biāo)作為能源價(jià)格改革的目標(biāo)。2.加快投融資體制改革加快投融資體制改革，提高節(jié)能和清潔能源的投資比重。按2000年不變價(jià)計(jì)算，能源基建投資在2005～2020年要達(dá)到18萬(wàn)億元，新能源、節(jié)能和能源環(huán)保應(yīng)占能源投資的40%左右，大約需要7萬(wàn)億元，平均每年投入4000多億元。要解決這么大的資金需求量，單靠國(guó)家直接投資是不可能實(shí)現(xiàn)的，必須吸引各方面資金投入可持續(xù)能源建設(shè)，國(guó)家需要出臺(tái)有效的投融資政策，以示范性的高新技術(shù)為主導(dǎo)的項(xiàng)目作為投資方向，引導(dǎo)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的低能耗和清潔化。拓寬投資渠道，鼓勵(lì)投資主體多樣化，包括取消企業(yè)、民間、個(gè)人和外資的投資限制，打破國(guó)有企業(yè)對(duì)能源行業(yè)的壟斷，改善可持續(xù)能源發(fā)展的融資環(huán)境。在貸款貼息、投資補(bǔ)貼方面給予支持。國(guó)家的政策金融機(jī)構(gòu)要將重點(diǎn)從盈利性項(xiàng)目轉(zhuǎn)向社會(huì)效益好的節(jié)能和基礎(chǔ)性投資，嚴(yán)禁向污染和能耗高的企業(yè)和項(xiàng)目投資。在規(guī)劃和決策中，要運(yùn)用“綜合資源規(guī)劃”方法，分析和平衡供應(yīng)和需求的投資選擇，使有限的資源產(chǎn)生最大的投資效益。3.加快出臺(tái)促進(jìn)節(jié)能降耗的財(cái)稅措施利用財(cái)稅政策可以有效引導(dǎo)能源開(kāi)發(fā)利用的低碳化、清潔化，促進(jìn)能效提高，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面已有多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)在汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立中國(guó)能源戰(zhàn)略的財(cái)政稅收體系。這種體系包括正向激勵(lì)政策，鼓勵(lì)節(jié)能、清潔能源發(fā)展，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保障能源供應(yīng)，支持能源技術(shù)研發(fā)、示范和科技創(chuàng)新。正向激勵(lì)政策中主要有：政府預(yù)算投入要設(shè)立節(jié)能支出科目，安排相應(yīng)的預(yù)算。主要用于節(jié)能科技研發(fā)、示范和推廣，政府（尤其是地方政府）的節(jié)能管理監(jiān)督體系的建立，節(jié)能教育和培訓(xùn)。第二是建立節(jié)能和清潔能源發(fā)展專項(xiàng)資金。此外還要有對(duì)高效節(jié)能生產(chǎn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠和高效節(jié)能產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)使用的用戶的稅收優(yōu)惠；支持農(nóng)村的可再生能源政策，采用貸款貼息、投資補(bǔ)貼的方式使邊遠(yuǎn)的農(nóng)村用上可再生能源，擺脫貧困和提高生活水平。逆向限制政策的效果有時(shí)比正向激勵(lì)政策力度更大，效果更好，但實(shí)施成本較大。這類手段主要是稅費(fèi)形式，例如征收環(huán)境稅費(fèi)、消費(fèi)稅、燃料稅、能源稅、資源稅、出口補(bǔ)貼等。建議開(kāi)征多年議而不決的“燃油稅”，抑制石油消費(fèi)的增長(zhǎng)過(guò)猛和保障石油供應(yīng)安全。盡快推出能源稅，抑制和迫使高污染高耗能的企業(yè)采用清潔和循環(huán)方式生產(chǎn)，并補(bǔ)充國(guó)家因減免稅收的政策帶來(lái)的收入減少等。4.加快可再生能源法實(shí)施的配套政策設(shè)計(jì)《可再生能源法》作為在全國(guó)適用的法律，為兼顧各地不同情況，以及中國(guó)的法律制定環(huán)境，法律中的很多條款只是制定了基本原則，就法律本身來(lái)講，還不具備實(shí)施的條件，其有效實(shí)施有賴于國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)適時(shí)出臺(tái)配套的行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范。這些措施包括配套政策和法規(guī)，例如國(guó)家可再生能源發(fā)展規(guī)劃和總量目標(biāo)、可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)、可再生能源收購(gòu)溢價(jià)分?jǐn)傓k法以及可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金的設(shè)立和管理。此外還需要制定一系列支持性的稅收優(yōu)惠政策、可再生能源開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)規(guī)范和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以及其研究、推廣和培訓(xùn)等等。我國(guó)普遍存在法律法規(guī)執(zhí)行不力的情況，由于可再生能源法的執(zhí)行涉及眾多政府部門(mén)，應(yīng)建立實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，倡導(dǎo)公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，保證法律的有效施行。5.建立節(jié)約型城市發(fā)展模式城市節(jié)能的核心在于交通和建筑兩個(gè)方面，建設(shè)節(jié)約型城市發(fā)展模式最重要的是要大力發(fā)展公共交通，促進(jìn)建筑節(jié)能工作的開(kāi)展。城市交通資源是有限的，在資源占有的公平性的分配上和運(yùn)輸效率上，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展公共交通，尤其是扶持和發(fā)展快速公交系統(tǒng)，為所有的城市居民，包括低收入家庭，提供一種便捷、舒適、高效、快速的低成本交通方式。政府在交通公共財(cái)政資金的分配上，應(yīng)將建設(shè)快速公共交通系統(tǒng)放在首位，或從國(guó)家在軌道交通的投資預(yù)算中切一部分給快速公交系統(tǒng)。應(yīng)鼓勵(lì)私人部門(mén)和企業(yè)參與規(guī)劃和投資?？焖俟幌到y(tǒng)只需軌道交通投資的10%，卻能達(dá)到軌道交通的相同運(yùn)力；建設(shè)周期縮