廣州社會(huì)救助政策的評(píng)估及展望（2011~）

廣州社會(huì)救助政策的評(píng)估及展望（2011~）

近年來，廣州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，與此同時(shí)，一些社會(huì)問題也日益突出，弱勢(shì)群體成為突出問題受到國(guó)家和社會(huì)的普遍關(guān)注。社會(huì)救助作為社會(huì)保障的最后一道防線，是社會(huì)保障體系的重要組成部分，旨在保護(hù)市民的生存權(quán)，避免弱勢(shì)群體陷入萬劫不復(fù)之境。作為改革開放前沿陣地的廣州，市委和市政府在最低生活保障、醫(yī)療、住房、殘疾人等社會(huì)救助方面做出了不懈的努力，采取了相應(yīng)的解決對(duì)策，在緩解弱勢(shì)群體生存環(huán)境進(jìn)一步惡化、保障他們的基本權(quán)利方面取得了重要的成績(jī)。一廣州社會(huì)救助的基本內(nèi)容及現(xiàn)狀2008年，廣州市人民政府發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)我市社會(huì)救助體系建設(shè)的意見》（穗府〔2008〕26號(hào)），提出了完善以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、康復(fù)、住房、教育、司法、流浪乞討人員等專項(xiàng)救助和應(yīng)急救助制度為輔助，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的社會(huì)救助制度體系。2014年，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，明確指出了社會(huì)救助包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助八個(gè)部分。結(jié)合廣州的具體情況，并鑒于篇幅限制，本文僅討論其中五個(gè)主要部分。（一）最低生活保障1.最低生活保障水平逐年提高廣州市從1995年開始實(shí)施城鎮(zhèn)居民低保，1997年開始實(shí)施農(nóng)村居民低保。作為社會(huì)救助的最重要的組成部分，近20年間，廣州城鄉(xiāng)低保、低收人口呈拋物線發(fā)展，2010年后，廣州城鄉(xiāng)困難人口逐年縮窄。特別是近幾年來，廣州市城鄉(xiāng)居民的最低生活保障水平得到了大力的提高，城鄉(xiāng)居民的低保標(biāo)準(zhǔn)差距也在縮小。2015年，廣州市出臺(tái)了《廣州市最低生活保障辦法》，建立健全低保動(dòng)態(tài)管理、促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)服務(wù)等機(jī)制；同年，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高至每人每月650元，實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化（見圖1）。此外，從2012年開始，低收入困難家庭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由按當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的1.2倍提高到1.5倍，部分低收入的夾心階層被吸納了進(jìn)來，他們的生活水平得到了提升。圖12011～2015年廣州城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)2.最低生活保障人數(shù)逐年下降從近6年的數(shù)據(jù)來看，廣州市城鄉(xiāng)居民最低生活保障對(duì)象的數(shù)量在逐年減少，在標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的前提下，人數(shù)在穩(wěn)定下降，這說明政府在最低生活保障政策的實(shí)施過程中取得了較大的成績(jī)（見圖2）。圖22010～2015年廣州城鄉(xiāng)低保人數(shù)3.農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)在逐漸減少2010年以來，在農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的前提下，五保供養(yǎng)人數(shù)持續(xù)下降。2015年，農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)按不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村上年度人均可支配收入確定，其中番禺區(qū)每人每月供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于2087元，位列各區(qū)之首；從化區(qū)為1133元，為各區(qū)之尾[1]；而供養(yǎng)人數(shù)則下降到4571戶，降幅為10.13%（見圖3）。圖32010～2015年廣州農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)至此，廣州市在提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化，確保農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村上年度人均收入水平的基礎(chǔ)上，救助對(duì)象在逐年減少，表明最低生活保障制度的實(shí)施真正地落實(shí)到了實(shí)處，效果明顯。（二）醫(yī)療救助2011年來，市財(cái)政加大了對(duì)困難群眾醫(yī)療救助力度，成立廣州市醫(yī)療救助服務(wù)中心，全年為困難群眾實(shí)施醫(yī)療救助17.90萬人次，資助醫(yī)療費(fèi)用8549萬元；到2015年，該兩組數(shù)字已經(jīng)分別增加到了71.50萬人次和29530萬元（見圖4、圖5）。圖42011～2015年廣州城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助人次圖52011～2015年廣州城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助金支出此外，為完善本市醫(yī)療救助體系，進(jìn)一步保障困難群眾醫(yī)療權(quán)益，根據(jù)廣州市關(guān)于提高醫(yī)療救助水平的政策精神，結(jié)合本市實(shí)際，市民政局等8個(gè)部門制定并發(fā)布了《廣州市困難群眾重大疾病商業(yè)保險(xiǎn)醫(yī)療救助實(shí)施辦法》。通過政府投入資金，購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)，在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和政府醫(yī)療救助的基礎(chǔ)上對(duì)困難群眾實(shí)施的重大疾病補(bǔ)充醫(yī)療救助，在一定程度上保障了弱勢(shì)群體罹患重大疾病后的正常治療。值得一提的是，《廣州市醫(yī)療救助試行辦法》已于2015年底征求公眾意見，并于2016年3月1日正式實(shí)施，戶籍人員每人每年的醫(yī)療救助限額增加到35萬元；同時(shí)，廣州擬將在廣州市工作、符合救助條件的非戶籍務(wù)工人員納入醫(yī)療救助范圍，其年度最高救助限額可達(dá)5萬元。經(jīng)過多年的發(fā)展，廣州市醫(yī)療救助的范圍逐漸擴(kuò)大、水平不斷提高、制度體系逐步完善，形成了“資助參保、醫(yī)療救助、慈善醫(yī)療救助、臨時(shí)醫(yī)療救助、專項(xiàng)醫(yī)療救助”五個(gè)具有廣州特色的醫(yī)療救助體系。[2]（三）住房救助住房救助是社會(huì)救助的重要組成部分，是針對(duì)住房困難的社會(huì)救助對(duì)象實(shí)施的住房保障，是切實(shí)保障特殊困難群眾獲得能夠滿足其家庭生活需要的基本住房，在住房方面保民生、促公平的托底性制度安排。根據(jù)國(guó)務(wù)院和建設(shè)部關(guān)于加快城鄉(xiāng)廉租房建設(shè)的要求，在《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》的指導(dǎo)下，廣州市政府于1999年開始進(jìn)行廉租房建設(shè)。2007年12月《廣州市城市廉租房保障制度實(shí)施辦法（試行）》出臺(tái)，將申請(qǐng)廉租房保障的收入線標(biāo)準(zhǔn)定為家庭年人均可支配收入7680元以下（即月均收入低于640元），廣州市成為我國(guó)廉租房保障范圍最廣、標(biāo)準(zhǔn)最高的城市之一。2013年5月1日開始正式實(shí)施的《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》中提出，廉租房這一說法在廣州將不復(fù)存在，所有租賃保障性住房都被統(tǒng)一稱為公共租賃住房（簡(jiǎn)稱“公租房”）。2016年1月，《來穗務(wù)工人員申請(qǐng)承租市本級(jí)公共租賃住房實(shí)施細(xì)則（試行）》正式實(shí)施，文件規(guī)定，向來穗務(wù)工人員供應(yīng)的公租房，按廣州市公租房年度供應(yīng)總量一定比例確定（10%左右，視需求和具體項(xiàng)目情況進(jìn)行調(diào)整）。5月，廣州市600套專門面向來穗務(wù)工人員的公租房開始網(wǎng)上預(yù)申請(qǐng)，盡管租戶不能享受與戶籍低保家庭一樣的廉價(jià)租金，但其在制度上打破了社會(huì)救助政策實(shí)施對(duì)象的戶籍限制?？偟膩碚f，廣州市已經(jīng)完善了以公共租賃住房為主的保障性住房供應(yīng)體系，并在綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、居民可支配收入、住房保障需求等因素的基礎(chǔ)上，建立了住房保障準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)戶籍低收入家庭住房困難問題，并首次提出了要多渠道改善異地務(wù)工人員的居住條件。（四）教育救助教育資助包括義務(wù)教育階段的生活補(bǔ)助和非義務(wù)教育的學(xué)費(fèi)資助，低保和低收入困難家庭的子女考上大學(xué)本科的，一次性資助5000元；考上大專的，一次性資助3000元；考上高中、職業(yè)中學(xué)的，一次性支助1000元；免費(fèi)就讀高中、職業(yè)中學(xué)。2012年12月，廣州市教育局、廣州市財(cái)政局共同發(fā)布了《廣州市學(xué)前教育資助制度實(shí)施辦法》（穗教基教〔2012〕108號(hào)），該辦法要求各區(qū)建立學(xué)前教育資助政策體系，資助面不低于本市戶籍在園適齡幼兒的10%，資助標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每學(xué)年300元，并且優(yōu)先對(duì)符合國(guó)家相關(guān)政策的本市戶籍3～6歲家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童及其他優(yōu)撫對(duì)象給予資助。資助對(duì)象需同時(shí)滿足3個(gè)條件，包括具有廣州市戶籍；在經(jīng)縣級(jí)以上教育行政部門審批設(shè)立的公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園就讀；持有相應(yīng)證件，如低收入證、五保供養(yǎng)證、殘疾人證等。針對(duì)戶籍兒童、青少年的教育救助較為分散的情況，從2015年起，廣州市推行“一站式”教育救助，每年約支出4億～5億元。教育資助和救助將從兒童就學(xué)開始，即從入讀幼兒園開始一直覆蓋到其18歲成年。[3]此外，2016年1月，廣州市政府常務(wù)會(huì)議審議通過了《廣州市來穗人員融合行動(dòng)計(jì)劃（2016～2020年）》，這一舉措在全國(guó)省會(huì)城市、副省級(jí)城市、國(guó)家中心城市等超大城市中是一個(gè)重大創(chuàng)新，將使廣州市服務(wù)管理來穗人員的工作形成一個(gè)比較完整的、系統(tǒng)的體系。隨著教育救助的實(shí)施，戶籍居民的覆蓋面逐漸擴(kuò)大，但資助力度有待提高，特別是本?？频膶W(xué)費(fèi)資助嚴(yán)重不足，且多年沒有提高。（五）殘疾人救助2012年11月《廣州市政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》（穗府14屆42次〔2012〕42號(hào)）決定，從2013年1月1日起，廣州市實(shí)施擴(kuò)大困難殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助金發(fā)放對(duì)象、提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《廣州市擴(kuò)大困難殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助金發(fā)放對(duì)象提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施意見》的規(guī)定，低保家庭或成年且本人無經(jīng)濟(jì)收入的一、二級(jí)重度殘疾人，按每人每月250元標(biāo)準(zhǔn)申領(lǐng)核發(fā)；低保家庭的三、四級(jí)殘疾人和低收入困難家庭的一、二、三、四級(jí)殘疾人以及成年且本人無經(jīng)濟(jì)收入的三、四級(jí)精神、智力殘疾人，按每人每月150元的標(biāo)準(zhǔn)申領(lǐng)核發(fā)。意見特別強(qiáng)調(diào)，殘疾人領(lǐng)取的專項(xiàng)補(bǔ)助金，在其家庭申請(qǐng)最低生活保障或低收入困難家庭社會(huì)救助時(shí)，不計(jì)入家庭收入。除了上述的情況之外，2012年，廣州市成立了居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心，建設(shè)核對(duì)信息系統(tǒng)，并出臺(tái)《廣州市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法》，在越秀、番禺區(qū)開展了核對(duì)試點(diǎn)工作。到2013年，全面啟動(dòng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息管理系統(tǒng)，在已成立的市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心的基礎(chǔ)上，建立市、區(qū)（縣級(jí)市）、街（鎮(zhèn)）三級(jí)核對(duì)工作機(jī)制。通過與公安、國(guó)土、人社、車管、銀行等9個(gè)部門、單位15類信息數(shù)據(jù)的交互共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者及其家庭資產(chǎn)的全面審核，目前已成為廣州公平、公正、合法開展社會(huì)救助的重要手段和依據(jù)。該辦法在一定程度上有效杜絕了騙保的現(xiàn)象，被民政部評(píng)為“全國(guó)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)試點(diǎn)工作優(yōu)秀單位”。在社會(huì)服務(wù)方面，廣州市建立了家庭綜合服務(wù)中心，通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，由民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營(yíng)，根據(jù)區(qū)域服務(wù)需求情況，以家庭、青少年、長(zhǎng)者等重點(diǎn)群體的服務(wù)為核心，科學(xué)設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目，面向全體社區(qū)居民提供專業(yè)、綜合、優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。截至2016年4月，廣州市已有188個(gè)家庭綜合服務(wù)中心開業(yè)，其中街道家庭綜合服務(wù)中心已經(jīng)覆蓋全市所有街道，數(shù)量為136個(gè)，另有鎮(zhèn)家庭綜合服務(wù)中心25個(gè)。[4]通過專業(yè)社工對(duì)困難家庭開展家訪探望、學(xué)業(yè)幫扶、情感陪護(hù)等，將物質(zhì)救助與能力培育結(jié)合起來，取得了較好的效果。總的來說，幾年以來，廣州市社會(huì)救助開支有了較大幅度提升。社會(huì)救濟(jì)事業(yè)支出2011年為38634萬元，之后逐年加大，2014年增加到84188萬元，增幅為218%，在一定程度上緩解了弱勢(shì)群體的生活壓力（見圖6）。圖62010～2014年廣州市社會(huì)救濟(jì)事業(yè)開支二廣州社會(huì)救助政策面臨的問題和挑戰(zhàn)廣州市的社會(huì)救助制度已經(jīng)從傳統(tǒng)的以衣被、糧食、生活用品等為主要內(nèi)容的實(shí)物救助轉(zhuǎn)化為收入救助（住房、醫(yī)療等都有貨幣化的取向），或者說是收入保障，在保障的功能上已經(jīng)開始從“生存保障”向“生活保障”轉(zhuǎn)變，這是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救助的重大突破，也是廣州市在實(shí)施社會(huì)救助政策方面的亮點(diǎn)。與此同時(shí)，廣州市社會(huì)救助制度也面臨著較大的問題和挑戰(zhàn)，具體如下。（一）受“效率優(yōu)先”理念影響，制度的可及性有待提高現(xiàn)代社會(huì)救助和社會(huì)福利追求的主要目標(biāo)應(yīng)該是社會(huì)公平，同時(shí)注重自身的工作效率。近年來，廣州市社會(huì)救助理念不斷提升，社會(huì)救助制度在體系設(shè)計(jì)、救助管理、救助范圍、救助水平等方面在國(guó)內(nèi)較為領(lǐng)先。廣州市社會(huì)救助制度體系已覆蓋了本市所有戶籍人口和部分外來人口，并于2015年首次建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度和醫(yī)療救助制度，這從一定程度上反映了社會(huì)救助政策的包容性和公平性。但與此同時(shí)，廣州市社會(huì)救助政策仍或多或少地受到“效率優(yōu)先”理念的影響。“效率優(yōu)先”理念會(huì)直接影響城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助最高限額、住房救助標(biāo)準(zhǔn)等制度設(shè)計(jì)，致使社會(huì)救助資金低效率運(yùn)行?！靶蕛?yōu)先”也引發(fā)了較為突出的“非戶籍”排斥問題，將在廣州市的非本市戶籍人口基本排除在救助政策之外，如《廣州市最低生活保障辦法》明確指出申請(qǐng)最低生活保障的對(duì)象為“具有本市戶籍的居民”，直接將非本市戶籍人口排除在外；2016年3月1日實(shí)施的《廣州市醫(yī)療救助辦法》將在穗工作、符合救助條件的非戶籍務(wù)工人員納入了醫(yī)療救助個(gè)范圍，但要求和條件比本市戶籍人口更嚴(yán)格，其年度最高救助限額僅為5萬元，遠(yuǎn)低于35萬元醫(yī)療救助最高年度限額；2016年1月，廣州市政府常務(wù)會(huì)議審議通過《來穗務(wù)工人員申請(qǐng)承租市本級(jí)公共租賃住房實(shí)施細(xì)則（實(shí)行）》，由政府出資建設(shè)的保障房房源，首次向非戶籍人口開放，這是一個(gè)歷史性進(jìn)步，但《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的申報(bào)條件和公共租賃房租金標(biāo)準(zhǔn)等仍顯得較為苛刻?！靶蕛?yōu)先”理念將從一定程度上影響社會(huì)救助制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善，對(duì)社會(huì)救助實(shí)施效果、治理貧困甚至經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都將產(chǎn)生一定的影響。（二）社會(huì)救助管理效率與服務(wù)水平偏低廣州市社會(huì)救助體系仍存在一定的管理協(xié)調(diào)問題，管理的“碎片化”問題比較明顯。社會(huì)救助政策制度、實(shí)施、管理服務(wù)義務(wù)、監(jiān)管等分散在多個(gè)政府職能部門，整個(gè)過程缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、政出多頭、效率偏低、信息共享渠道不暢等問題。現(xiàn)實(shí)中，直接或間接參與社會(huì)救助系統(tǒng)的部門有民政、人力資源與社會(huì)保障、財(cái)政、國(guó)土資源與房屋管理、人口計(jì)生、殘聯(lián)、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)、公安、城管、衛(wèi)生等部門，這種“多龍治水”現(xiàn)象導(dǎo)致社會(huì)救助體系部門交叉，管理效率和系統(tǒng)協(xié)調(diào)性較差。盡管2013年，廣州市率先在全國(guó)全面啟動(dòng)了居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息管理系統(tǒng)，但在日常救助中仍存在相互推諉、踢皮球等問題。由于缺乏有效整合，政策執(zhí)行過程中不可避免會(huì)造成社會(huì)救助資源浪費(fèi)等問題。廣州社會(huì)救助制度具體運(yùn)行中還存在業(yè)務(wù)經(jīng)辦能力不足、審批和撥付時(shí)間長(zhǎng)、服務(wù)水平和服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等問題，社會(huì)救助服務(wù)水平偏低，滯后于制度建設(shè)步伐。隨著廣州市救助體系的不斷完善和覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大，社會(huì)救助工作量不斷加大，各項(xiàng)救助工作都需要摸底調(diào)查，做到細(xì)致化、精準(zhǔn)化。與此同時(shí)，基層社區(qū)和村委會(huì)救助工作人員少，出現(xiàn)了人手不足、工作壓力增大等問題，極大制約了社會(huì)救助的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和動(dòng)態(tài)性。此外，由于基層工作人員缺乏相應(yīng)專業(yè)知識(shí)，部分基層社區(qū)工作人員甚至懷著“施恩”的觀念來看待其與受助者之間的救助關(guān)系，服務(wù)態(tài)度和服務(wù)水平大打折扣，嚴(yán)重制約了廣州社會(huì)救助制度的發(fā)展。（三）以生活救助、事后救助為主，造血功能不足2008年，廣州市政府發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)我市社會(huì)救助體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》指出，廣州市要完善以低保制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)、流浪乞討人員救助、應(yīng)急救助等專項(xiàng)救助為輔助，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的社會(huì)救助體系。對(duì)于家庭人均收入低于城鄉(xiāng)低保線的城鄉(xiāng)居民，不僅可以按月領(lǐng)取低保金，還可以獲得有線電視、水電、天然氣、垃圾清運(yùn)、教育、住房等方面的救助服務(wù)。這一系列社會(huì)救助制度的實(shí)施，有效保障了“收入型”貧困家庭的基本生活，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。雖然看起來救助內(nèi)容非常豐富，但整個(gè)社會(huì)救助體系的核心仍然是生活社會(huì)救助，其他多是圍繞基本生活需求而展開的，弱勢(shì)群體在能力提升、社會(huì)參與、精神需求、自我發(fā)展方面的需求仍較難以充分保障。另外，廣州市貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定仍主要是基于居民家庭收支調(diào)查和家庭人均收入來確定，保障對(duì)象主要是“收入型”貧困家庭。比如，2015年廣州市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月650元，城鄉(xiāng)低收入困難家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為每人每月975元，對(duì)于家庭人均收入符合標(biāo)準(zhǔn)的戶籍人口，可申請(qǐng)城鄉(xiāng)低保或低收入困難家庭保障。雖然廣州市于2013年啟動(dòng)了居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息管理系統(tǒng)，并取得了較好的效果，但這個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無法反映貧困的程度、致因等，導(dǎo)致一些因重大疾病、子女上學(xué)、突發(fā)事件等原因造成家庭剛性支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭的承受能力，但實(shí)際收入水平卻高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的大批低保邊緣救助家庭和其他階段性貧困家庭被排除在政策之外。廣州市目前執(zhí)行的社會(huì)救助政策主要以基于物質(zhì)給付性的事后救助方式為主，這不利于受助者徹底擺脫貧困，從“救助”轉(zhuǎn)化為“自救”。城鄉(xiāng)居民獲得最低生活保障或其他救助的前提必須是家庭人均收入水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)或低收入困難家庭標(biāo)準(zhǔn)。救助的主要方式是按法定標(biāo)準(zhǔn)給予錢物救助，以保障被救助者的基本生存權(quán)。這種事后救助只是一種權(quán)宜之計(jì)，生存性救助多、發(fā)展性救助少，無法真正從根本上解決貧困者的貧困致因，形成“造血型”救助，從而形成制度依賴，甚至陷入“貧困陷阱”。與此相對(duì)應(yīng)，廣州市在教育救助和針對(duì)下崗失業(yè)人群的再就業(yè)培訓(xùn)方面仍存在不足，教育和培訓(xùn)可以提高貧困群體的人力資本，增強(qiáng)其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，從而有效避免“貧困陷阱”。（四）社會(huì)力量作用發(fā)揮仍不到位在社會(huì)福利和社會(huì)救助體系中，政府是責(zé)任主體，社會(huì)是依靠力量，社會(huì)化是運(yùn)作方向，成功的社會(huì)救助離不開社會(huì)力量的參與和支持。廣州市始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，在發(fā)揮政府有限資源最大績(jī)效的同時(shí)，更加注重引導(dǎo)和動(dòng)員各類社會(huì)力量廣泛參與，推動(dòng)民政服務(wù)保障提供主體、參與主體、服務(wù)內(nèi)容等多元化。近年來，廣州市社會(huì)工作加快發(fā)展，建立了常態(tài)化政府購(gòu)買社工服務(wù)機(jī)制?！笆濉逼陂g全市財(cái)政投入購(gòu)買社工服務(wù)資金超過14億元，建成184個(gè)街鎮(zhèn)、社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心，社工機(jī)構(gòu)從“十一五”期末的9家發(fā)展至目前的365家。而就當(dāng)前社會(huì)救助的現(xiàn)狀來看，廣州市各級(jí)政府部門仍承擔(dān)了絕大多數(shù)的救助責(zé)任，是主要的救助主體，其他社會(huì)力量的參與嚴(yán)重不足。從建設(shè)經(jīng)費(fèi)和救助金籌集看，目前廣州市社會(huì)救助資金的籌集來源以市、區(qū)財(cái)政安排為主，其他撥款和社會(huì)籌集為輔。以廣州市醫(yī)療救助為例，醫(yī)療救助金包括市醫(yī)療救助基金和基本醫(yī)療救助金，市醫(yī)療救助基金每年總計(jì)籌資1.5億元，其中市財(cái)政安排1億元，各區(qū)財(cái)政共安排5000萬元。由此可見，廣州市社會(huì)救助的主體相對(duì)仍較為單一，市、區(qū)級(jí)政府的財(cái)政撥款仍然是困難群體社會(huì)救助資金的主要來源。而通過社會(huì)工作介入社會(huì)救助領(lǐng)域，可以有效進(jìn)行資源整合，提高受助對(duì)象的救助水平，加大救助的針對(duì)性，激發(fā)受助者的潛能，系統(tǒng)地幫助受助者尋求問題解決的辦法，增強(qiáng)其“造血”功能，真正從根本上擺脫貧困。社會(huì)力量參與社會(huì)救助，體現(xiàn)了其自我管理、主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的自覺意識(shí)，這是社會(huì)文明進(jìn)步的必然表現(xiàn)，但目前廣州市社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等民間力量的參與仍然非常有限。三廣州社會(huì)救助政策體系的完善路徑（一）進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)救助法制化2008年，廣州市人民政府發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)我市社會(huì)救助體系建設(shè)的意見》（穗府〔2008〕26號(hào)），提出了完善以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、康復(fù)、住房、教育、司法、流浪乞討人員等專項(xiàng)救助和應(yīng)急救助制度為輔助，以社會(huì)互助為補(bǔ)充，有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的社會(huì)救助制度體系，但后續(xù)的法制化進(jìn)程基本沒有，采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式，在低保、醫(yī)療、教育、殘疾人等救助方面頒布了一系列文件，碎片化程度之高，足以讓人眼花繚亂。2014年，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，明確指出社會(huì)救助包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助八個(gè)部分。盡管如此，2015年廣州市出臺(tái)的《廣州市最低生活保障辦法》，僅僅提出了建立健全低保動(dòng)態(tài)管理、促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)服務(wù)等機(jī)制，在社會(huì)救助的系統(tǒng)性和法制化方面的進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化。有鑒于此，建議在國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣州的具體情況，制定實(shí)施細(xì)則，與中央的精神接軌，便于學(xué)習(xí)、理解和運(yùn)用。（二）建立前置救助，探索實(shí)施支出型救助隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)救助制度也在不斷健全，在最低生活保障之外，以收不抵支為特點(diǎn)的“支出型”貧困家庭日益增多，根本的原因在于剛性支出超過家庭承受能力，使家庭生活陷入窘?jīng)r，造成家庭相對(duì)貧困。