市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革（1992～2002）

1992年10月，黨的十四大明確提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，全面系統(tǒng)地勾勒出這一目標(biāo)的總體框架，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。國(guó)有資產(chǎn)作為鞏固并發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在政企不分、責(zé)任不明、產(chǎn)權(quán)模糊等問(wèn)題，阻礙了國(guó)有資產(chǎn)合理有效地流動(dòng)，不利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。因此，改革并完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求和邏輯必然。一國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的探索為了適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任主體，組建規(guī)?；⒓瘓F(tuán)化的現(xiàn)代企業(yè)，國(guó)家開(kāi)始著手國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革，以期解決以往所有權(quán)虛置、出資人主體缺位的問(wèn)題?；趪?guó)企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，政府在改革過(guò)程中發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。（一）國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的背景我國(guó)從20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始探索培育和發(fā)展企業(yè)集團(tuán)的路子，以改變國(guó)有企業(yè)分散經(jīng)營(yíng)和缺乏經(jīng)濟(jì)規(guī)模的狀況。1987年12月16日，國(guó)家體改委、國(guó)家經(jīng)委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組建和發(fā)展企業(yè)集團(tuán)的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，明確提出“企業(yè)集團(tuán)具有多層次的組織結(jié)構(gòu)，一般由緊密聯(lián)合的核心層、半緊密聯(lián)合層以及松散聯(lián)合層組成”。現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，我國(guó)企業(yè)集團(tuán)的各成員企業(yè)在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，形成了彼此之間以行政隸屬關(guān)系、承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系和生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系為主的非產(chǎn)權(quán)關(guān)系。不少企業(yè)集團(tuán)成員企業(yè)既有中央企業(yè)，又有地方企業(yè)，這些企業(yè)彼此之間沒(méi)有形成出資與被出資的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不明確。企業(yè)集團(tuán)的核心企業(yè)難以對(duì)其他成員企業(yè)進(jìn)行集團(tuán)化管理，難以發(fā)揮集團(tuán)公司在優(yōu)化資源配置和促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的優(yōu)勢(shì)，以產(chǎn)權(quán)紐帶為核心的母子公司關(guān)系尚未形成。1989年，東風(fēng)汽車公司（東風(fēng)汽車集團(tuán)的主體廠、核心企業(yè)）向國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局提出，能否由國(guó)有資產(chǎn)管理部門將集團(tuán)核心企業(yè)占有的國(guó)有資產(chǎn)和緊密層企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理，形成以產(chǎn)權(quán)為紐帶的母子公司關(guān)系，從而解決過(guò)去的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)這一組織形式所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一體化的問(wèn)題。針對(duì)這一改革思路，國(guó)家有關(guān)部門開(kāi)始考慮通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)這一方式，確立和理順大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)核心企業(yè)及其他成員企業(yè)之間的資產(chǎn)紐帶關(guān)系，促使它們形成穩(wěn)定的共同利益關(guān)系，以鞏固、發(fā)展和壯大企業(yè)集團(tuán)。1990年1月召開(kāi)全國(guó)第一次國(guó)有資產(chǎn)管理工作會(huì)議，決定將東風(fēng)汽車集團(tuán)、東方電氣集團(tuán)、中國(guó)重型汽車集團(tuán)和重型機(jī)械集團(tuán)四大企業(yè)集團(tuán)作為我國(guó)首批國(guó)有資產(chǎn)授僅經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)單位。[1]1991年，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作被納入了企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)的總體部署。同年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)發(fā)［1991］71號(hào)文件，同意國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委、國(guó)務(wù)院生產(chǎn)辦公室向國(guó)務(wù)院提交的《關(guān)于選擇一批大型企業(yè)集體進(jìn)行試點(diǎn)請(qǐng)示》，規(guī)定各有關(guān)部門要抓緊發(fā)布施行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)辦法、企業(yè)集團(tuán)登記管理辦法等，并對(duì)一批大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)授權(quán)的分批分期試點(diǎn)。（二）國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的正式提出與全面試點(diǎn)根據(jù)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于選擇一批大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行試點(diǎn)請(qǐng)示的通知》，1992年9月11日，國(guó)有資產(chǎn)管理局、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委、國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于國(guó)家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施辦法（試行）》，正式提出“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的概念。國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)是指由國(guó)有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團(tuán)中緊密層企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（即集團(tuán)公司）經(jīng)營(yíng)和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強(qiáng)集團(tuán)凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。[2]由此可見(jiàn)，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)方是國(guó)有資產(chǎn)管理部門，被授權(quán)方是企業(yè)集團(tuán)的核心企業(yè)，其目的在于促進(jìn)政企分開(kāi)，建立以資產(chǎn)為紐帶的母子公司關(guān)系，促進(jìn)企業(yè)集團(tuán)的整體改造。《辦法》規(guī)定按照分期、分批的原則，把東風(fēng)汽車集團(tuán)、東方電氣集團(tuán)、中國(guó)重型汽車集團(tuán)、第一汽車集團(tuán)、中國(guó)五礦集團(tuán)、天津渤?；ぜ瘓F(tuán)、貴州航空工業(yè)集團(tuán)7家企業(yè)集團(tuán)納入第一批試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)驗(yàn)后，逐步擴(kuò)大國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的施行范圍。1993年制定的《公司法》第七十二條也規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)管理制度健全、經(jīng)營(yíng)狀況較好的大型的國(guó)有獨(dú)資公司，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)行使資產(chǎn)所有者的權(quán)利。”1993年3月，東風(fēng)汽車集團(tuán)率先召開(kāi)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作會(huì)議，明確國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)的意義、內(nèi)涵、具體施行辦法，使國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)正式進(jìn)入運(yùn)行階段。東方電氣集團(tuán)于1993年6月舉行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)儀式，試點(diǎn)也取得一定進(jìn)展。1993年9月，中國(guó)重型汽車集團(tuán)、第一汽車集團(tuán)等其他5家企業(yè)集團(tuán)也根據(jù)國(guó)資企發(fā)第50號(hào)（1992）文件精神逐步開(kāi)始進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。1994年8月20日，深圳市的18家公司成為首批經(jīng)地方政府批準(zhǔn)開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，隨后，武漢、浙江等省市也相繼開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)，上海、青島等地嘗試授權(quán)一批原企業(yè)主管部門經(jīng)營(yíng)其管轄的國(guó)有資產(chǎn)，使被授權(quán)單位由政府行政管理部門變?yōu)榻?jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)。這樣，實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)的對(duì)象由企業(yè)集團(tuán)擴(kuò)大到由企業(yè)主管部門“轉(zhuǎn)體”組建的企業(yè)。隨著國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的逐步推廣以及各地對(duì)這一制度在理解、執(zhí)行上的分化，一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題紛至沓來(lái)，比如，授權(quán)程序不規(guī)范，授權(quán)范圍和授權(quán)內(nèi)容含糊不清，多頭授權(quán)、重復(fù)授權(quán)，授權(quán)與授權(quán)后企業(yè)（集團(tuán)）的公司化改造相脫節(jié)，等等。針對(duì)各地企業(yè)實(shí)踐中的錯(cuò)誤傾向，1996年9月11日，國(guó)資局出臺(tái)《關(guān)于企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以規(guī)范各地方企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作。文件把“企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”界定為“政府將企業(yè)集團(tuán)中國(guó)家以各種形式直接投資設(shè)立的成員企業(yè)（指與集團(tuán)公司為非產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)）的國(guó)有產(chǎn)權(quán)授權(quán)集團(tuán)公司持股”。該文件還強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)后的集團(tuán)公司管理的重要性。企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)是政府將國(guó)有資產(chǎn)以授權(quán)方式在各企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)重組的行為。在實(shí)踐中，人們?cè)?jīng)對(duì)授權(quán)中“權(quán)”的性質(zhì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。一種認(rèn)識(shí)是核心企業(yè)通過(guò)授權(quán)獲得對(duì)集團(tuán)其他成員企業(yè)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)利，這種權(quán)利的性質(zhì)是經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一種認(rèn)識(shí)是核心企業(yè)通過(guò)授權(quán)獲得對(duì)集團(tuán)其他成員企業(yè)的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)，這種權(quán)利的性質(zhì)是所有權(quán)?？陀^地講，在20世紀(jì)90年代初東風(fēng)汽車公司提出“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”這一政策要求時(shí)，“權(quán)利”的性質(zhì)更貼近于經(jīng)營(yíng)權(quán)而非所有權(quán)。然而，20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，伴隨公司制改革和產(chǎn)權(quán)改革的深化及“獨(dú)立企業(yè)法人”、“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的深入人心，后一種認(rèn)識(shí)已經(jīng)成為了一種約定俗成的理解，即“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的落腳點(diǎn)是在國(guó)有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部真正形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和優(yōu)化資源配置相適應(yīng)的母子公司結(jié)構(gòu)體系，按照母子公司的結(jié)構(gòu)體系來(lái)理順集團(tuán)內(nèi)各成員企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系（張冀湘，1994）”。（三）國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的意義與局限1.國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的重要意義國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度在組建企業(yè)集團(tuán)、理順企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部母子公司關(guān)系和促進(jìn)政企分開(kāi)方面發(fā)揮了一定的積極作用。“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理形式的有益探索，對(duì)2002年十六大以后我國(guó)三層次國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式的探索具有十分重要的意義。第一，在政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（授權(quán)者）和被授權(quán)企業(yè)的關(guān)系上，明確被授權(quán)企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任，有利于維護(hù)被授權(quán)企業(yè)的主體地位和政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)授權(quán)企業(yè)的出資人約束。一方面，被授權(quán)企業(yè)享有經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利，作為公司法人，對(duì)國(guó)家出資形成的企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)只作為出資人委派被授權(quán)企業(yè)的董事、監(jiān)事和決定被授權(quán)企業(yè)本身的重大問(wèn)題，如合并、分立、破產(chǎn)、解散等，不干預(yù)被授權(quán)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)及被授權(quán)企業(yè)對(duì)子公司行使股東權(quán)。這有利于被授權(quán)公司成為獨(dú)立的法人主體。另一方面，被授權(quán)公司對(duì)授權(quán)者——政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，被授權(quán)企業(yè)要有健全的資產(chǎn)管理、股權(quán)代表管理、全面預(yù)算管理、審計(jì)監(jiān)督管理制度。授權(quán)者——政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)被授權(quán)企業(yè)的考核監(jiān)督，建立考核監(jiān)督體系，這有利于政府對(duì)被授權(quán)企業(yè)的所有權(quán)約束。第二，在被授權(quán)企業(yè)和其子公司的關(guān)系上，明確了被授權(quán)企業(yè)完全行使出資人權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)子公司層面上的出資人到位、國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)后，被授權(quán)企業(yè)——母公司對(duì)其全資、控股、參股的企業(yè)享有、行使股東的三項(xiàng)權(quán)利——資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權(quán)利，政府的任何部門都不能再以出資人身份插手子公司事務(wù)。政府不直接向子公司投資，政府支持子公司發(fā)展的資金應(yīng)注入被授權(quán)公司（母公司），由母公司作為出資人投向子公司。政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不直接參與子公司的重大決策及其董事、監(jiān)事、經(jīng)理的任免與考核。這樣，有利于履行出資人職責(zé)，促進(jìn)子公司國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。2.國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的局限性授權(quán)經(jīng)營(yíng)的由來(lái)和初始含義是，組建企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)中，政府（有關(guān)部門）將集團(tuán)非核心企業(yè)的財(cái)產(chǎn)劃撥并授權(quán)給核心企業(yè)，由核心企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)并承擔(dān)保值增值的責(zé)任。其目的是建立以資產(chǎn)為紐帶的母子公司關(guān)系。授權(quán)經(jīng)營(yíng)作為財(cái)產(chǎn)劃撥的法律確認(rèn)，在形成母子公司關(guān)系、組建發(fā)展企業(yè)集團(tuán)中發(fā)揮了積極的作用。但在已經(jīng)進(jìn)行了公司改制的企業(yè)、在既存母子公司關(guān)系確立的企業(yè)集團(tuán)中，其作用的發(fā)揮則受到影響。如果授權(quán)經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)的范圍僅為母公司的轉(zhuǎn)投資，授權(quán)經(jīng)營(yíng)是指授予母公司對(duì)自己全資、控股或參股企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)行使出資人職能，那么授權(quán)經(jīng)營(yíng)就只是對(duì)公司股東權(quán)的確認(rèn)。因?yàn)楦鶕?jù)公司法的規(guī)定，這些母公司作為股東，自然對(duì)子公司享有出資人的權(quán)利、行使出資人的職能。如果授權(quán)經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)的范圍既包括母公司的轉(zhuǎn)投資，也包括母公司的其他財(cái)產(chǎn)，則有兩種情況：第一，如果授權(quán)經(jīng)營(yíng)僅指母公司自身進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，則依公司法規(guī)定，母公司作為企業(yè)法人，自然有對(duì)股東出資形成的公司財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，可自主經(jīng)營(yíng)。第二，如果授權(quán)經(jīng)營(yíng)是指突破公司法的規(guī)定，母公司對(duì)自己的全部資產(chǎn)行使出資人（股東）權(quán)利，則會(huì)有以下問(wèn)題：一是理論上混亂，企業(yè)是自己的所有者在理論上講不通；二是國(guó)有企業(yè)出資者所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)合一，使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)失去所有權(quán)（股權(quán)）的制衡；三是有些股東權(quán)是不能授權(quán)由企業(yè)（董事會(huì)）行使的，如選舉董事、資產(chǎn)收益、決定平公司合并、分立等。基于上述分析，可以看出，授權(quán)經(jīng)營(yíng)是對(duì)公司法關(guān)于公司與股東關(guān)系、股東權(quán)利規(guī)定的確認(rèn)。換言之，通過(guò)授權(quán)給予母公司的權(quán)利是母公司依據(jù)公司法享有的（不論授權(quán)與否）。授權(quán)經(jīng)營(yíng)可以促進(jìn)國(guó)有企業(yè)執(zhí)行公司法，具有重要作用和意義。但這樣做也有其局限性，易造成不授權(quán)就不能依公司法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和子公司行使股東權(quán)的誤解。二國(guó)有企業(yè)實(shí)行股份制改革的成效與難點(diǎn)（一）國(guó)有企業(yè)股份制改革的背景與試點(diǎn)成效1.國(guó)有企業(yè)股份制改革的背景早在1978年底，我國(guó)就啟動(dòng)了以國(guó)有企業(yè)改革為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革。當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)改革的主導(dǎo)思想是通過(guò)擴(kuò)大企業(yè)的自主權(quán)和增加企業(yè)的留利來(lái)增強(qiáng)企業(yè)的活力，以克服高度集中的計(jì)劃管理體制下企業(yè)活力不足、效率低下等弊端。但這時(shí)的改革尚屬淺層次的實(shí)驗(yàn)，國(guó)有企業(yè)與政府之間的行政隸屬關(guān)系沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，再加之放權(quán)讓利的隨意性，實(shí)踐中企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)難以真正落實(shí)。為推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革的深化，自20世紀(jì)80年代中葉起，我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)行了以承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為主的多種經(jīng)營(yíng)方式，步入轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制階段。然而，承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的推行，雖然對(duì)于鞏固國(guó)有企業(yè)改革的前期（放權(quán)讓利的改革）成果和進(jìn)一步深化改革，具有承上啟下的作用，但并沒(méi)有觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，改革中暴露出來(lái)的一些深層次問(wèn)題并未解決。例如，在企業(yè)與政府的關(guān)系上，政府作為發(fā)包方，仍然保留著干預(yù)企業(yè)的權(quán)力，企業(yè)并不具有獨(dú)立的法人地位和真正的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上，由于承包合同的期限性，企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)的短期行為，在一定程度上造成了改革開(kāi)放以后第一波的國(guó)有資產(chǎn)流失。在國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)踐中，人們面對(duì)放權(quán)讓利、承包、租賃等過(guò)程產(chǎn)生的問(wèn)題，開(kāi)始認(rèn)真地反思，試圖尋找解決國(guó)有企業(yè)改革中碰撞出的深層矛盾的答案。20世紀(jì)80年代的一篇理論文章《股份化：進(jìn)一步改革的一種思路》（吳稼祥、金立佐，1984）提出了國(guó)有企業(yè)股份制改革的思路，并由此引發(fā)了國(guó)有企業(yè)改革的大討論。我國(guó)政府對(duì)股份制改革給予了熱情的鼓勵(lì)和支持。1984年5月國(guó)家體改委印發(fā)的《城市經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)工作座談會(huì)紀(jì)要》提出，“允許職工投資入股，年終分紅”，“為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，廣辟資金來(lái)源，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，可選擇少數(shù)企業(yè)試行跨部門、跨地區(qū)發(fā)行股票或債券”。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定，同年7月，北京第一家股份制企業(yè)——北京天橋百貨有限公司成立；同年11月上海飛樂(lè)音響有限公司發(fā)行了第一張規(guī)范的股票。當(dāng)年，在全國(guó)范圍內(nèi)的股份制試點(diǎn)工作開(kāi)始啟動(dòng)，一批由國(guó)有企業(yè)改制的股份制企業(yè)相繼出現(xiàn)。隨著股份制理論研究的逐步深入和股份制改造試點(diǎn)工作的開(kāi)展，國(guó)家對(duì)股份制給予了積極的肯定和支持，1986年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家體改委、商業(yè)部等單位《關(guān)于1986年商業(yè)體制改革的幾個(gè)問(wèn)題報(bào)告的通知》，第一次提出實(shí)行股份制問(wèn)題，即“企業(yè)為了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，可以向外集資，實(shí)行股份制，按股分紅?！?987年10月，黨的十三大肯定了股份制的試點(diǎn)工作，指出：“改革中出現(xiàn)的所有制形勢(shì)，包括國(guó)家控股和部門、地區(qū)、企業(yè)參股以及個(gè)人入股，是社會(huì)主義企業(yè)財(cái)產(chǎn)的一種組織方式，可以繼續(xù)實(shí)行?！?988年4月，七屆全國(guó)人大頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，其中第34條規(guī)定：“企業(yè)有權(quán)按照法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定與其他企業(yè)、事業(yè)單位聯(lián)營(yíng)，向其他企業(yè)、事業(yè)單位投資，持有其他單位的股份?！薄肮煞荨币辉~在我國(guó)法律條文中開(kāi)始出現(xiàn)。2.國(guó)有企業(yè)股份制改革的試點(diǎn)成效1992年5月，國(guó)家體改委、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院生產(chǎn)辦聯(lián)合印發(fā)了《股份制企業(yè)試點(diǎn)辦法》，對(duì)我國(guó)試行股份制作了框架性的構(gòu)建。同月，國(guó)家體改委印發(fā)了《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》和《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》，這是我國(guó)政府第一次頒發(fā)的在全國(guó)具有法律效力的股份制規(guī)范性文件。1992年6月，黨的十四大報(bào)告指出：“股份制有利于促進(jìn)政企分開(kāi)，轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和集聚社會(huì)資金，要積極試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，抓緊落實(shí)有關(guān)法規(guī)，使之有秩序地健康發(fā)展?！?993年12月，我國(guó)《公司法》正式頒布，股份制改造進(jìn)入規(guī)范的法制軌道。黨的十五大進(jìn)一步明確了股份制的性質(zhì)、地位和作用，為國(guó)有企業(yè)股份制改革指明了發(fā)展方向，國(guó)有企業(yè)股份制改革試點(diǎn)取得了很大成效。（1）股份制改革產(chǎn)生了比較規(guī)范的股份制企業(yè)，并促進(jìn)了政企分開(kāi)及國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。據(jù)1994年底的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有3523戶國(guó)有企業(yè)改組為股份公司，總股本達(dá)2864.73億元。[3]股份制作為現(xiàn)代企業(yè)資本運(yùn)作的有效形式，促進(jìn)了政府社會(huì)職能和國(guó)有資本所有者職能的分離，使政府轉(zhuǎn)變直接干預(yù)國(guó)企的自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職能，讓國(guó)企向自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)化，有利于形成對(duì)企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。（2）股份制改革推動(dòng)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。第一，通過(guò)股份制改革，豐富了企業(yè)資本金的來(lái)源渠道，集聚社會(huì)資本，優(yōu)化企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)。第二，股份制改革促進(jìn)了以資本為紐帶的母子公司體制的建立，推動(dòng)企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展，優(yōu)化企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)。第三，通過(guò)股份制改革，促進(jìn)了國(guó)有資本的流動(dòng)和重組，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，優(yōu)化了國(guó)有資本結(jié)構(gòu)。（3）實(shí)行股份制改造的企業(yè)效益明顯提升。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，深圳最早上市的幾家股份公司，實(shí)行股份制的第一年與前一年相比，產(chǎn)值增長(zhǎng)100%，利潤(rùn)增長(zhǎng)215%，上繳稅金增長(zhǎng)215%，固定資產(chǎn)增長(zhǎng)155%，資產(chǎn)凈值增長(zhǎng)57%。截至1992年底，深圳國(guó)有企業(yè)股份制改革試點(diǎn)企業(yè)達(dá)到118家，除一家因行政干預(yù)造成虧損外，其余全部盈利。上海二紡機(jī)股份有限公司，1991年在進(jìn)行國(guó)有企業(yè)股份制改革試點(diǎn)，1992年就實(shí)現(xiàn)銷售收入增長(zhǎng)48%，稅前利潤(rùn)增長(zhǎng)145%，外貿(mào)出口增長(zhǎng)47%。成都市對(duì)8家國(guó)有企業(yè)股份制試點(diǎn)統(tǒng)計(jì)，國(guó)有資產(chǎn)增長(zhǎng)率達(dá)20%。從1997年到2000年底，我國(guó)國(guó)有企業(yè)“三年脫困”的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)：全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)整體盈利，國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)盈利總額達(dá)到2391.9億元，同比增長(zhǎng)139.7%，比1997年增長(zhǎng)195.6；1997年底虧損的6599戶國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)，有4799戶脫困，脫困率達(dá)到72.7%[4]。（4）在國(guó)有企業(yè)股份制改革試點(diǎn)的帶動(dòng)下，我國(guó)證券市場(chǎng)的基本構(gòu)架初步形成。國(guó)有企業(yè)股份制改造推動(dòng)了全國(guó)兩大交易所即滬深證券交易所的相繼創(chuàng)立。上海證券交易所創(chuàng)立于1990年11月26日，同年12月19日開(kāi)始正式營(yíng)業(yè)，深圳證券交易所成立于1990年12月1日。1993年底，滬深證券交易所上市股本總面值328.68億元，是1992年73.21億元的4.5倍；市價(jià)總額為3522.47億元，比1992年的1048.13億元增加2.4倍；1993年全年累計(jì)成交金額為3741億元，是1992年1133.億元的3.3倍；1994年全年成交金額高達(dá)7467億元。[5]這樣，國(guó)有企業(yè)股份制改革就促進(jìn)了其賴以存在的證券市場(chǎng)體系基本構(gòu)架的初步形成。（二）改革過(guò)程中出現(xiàn)的難點(diǎn)及成因分析1.難點(diǎn)概述由于在當(dāng)時(shí)的股份制改革過(guò)程中，許多企業(yè)和個(gè)人對(duì)股份制的認(rèn)識(shí)還比較膚淺，也無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，而在監(jiān)管層面上對(duì)股份制企業(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題尚無(wú)專門的法律來(lái)管理、約束。因此，在改革過(guò)程中存在許多認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和執(zhí)行上的偏差，給股份制改革帶來(lái)了諸多困難。（1）股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，國(guó)家股比重過(guò)高且流動(dòng)性差。投資主體多元化或股權(quán)多元化是股份制企業(yè)的基本特征，也是確保股份制企業(yè)內(nèi)部形成分權(quán)制衡治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。然而，在改制實(shí)踐中，許多國(guó)有企業(yè)雖然進(jìn)行了股份制改造，但在企業(yè)形式上卻傾向于選擇國(guó)有獨(dú)資公司，其他改造成股份有限公司或有限責(zé)任公司的，也仍是國(guó)家股占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，甚至“一股獨(dú)大”。當(dāng)時(shí)在理論界和企業(yè)界都存在著一個(gè)激烈的爭(zhēng)議和巨大分歧，即改革中國(guó)家股應(yīng)占多大比重的問(wèn)題。國(guó)有股比重太大容易形成新的政企不分，影響改革成效，太小則可能陷入私有化的泥坑。這些爭(zhēng)論與分歧也給當(dāng)時(shí)的改革帶來(lái)一定的阻力。（2）國(guó)有股權(quán)缺乏人格化的主體，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。在當(dāng)時(shí)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，國(guó)有股權(quán)的代表是政府及政府授權(quán)的各類機(jī)構(gòu)。由于其本身并非真正意義上的國(guó)有資產(chǎn)所有者，而是通過(guò)層層委托代理產(chǎn)生的，因此國(guó)有股權(quán)的代表極為模糊。且法人治理結(jié)構(gòu)不健全，通過(guò)任命產(chǎn)生的董事會(huì)也難以切實(shí)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。加之國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估不夠科學(xué)合理，股份制改造中的國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重：許多企業(yè)在改制時(shí)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)不評(píng)估或者低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值；在國(guó)有資產(chǎn)折股時(shí)有意少計(jì)或不計(jì)國(guó)家資本金；有的企業(yè)任意設(shè)置“企業(yè)股”；有的則以低價(jià)或無(wú)償?shù)男问皆O(shè)置“內(nèi)部職工股”；有的地方則以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系為名，把國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)賣給了個(gè)人，搞成了“負(fù)債持股”。[6]（3）股份制企業(yè)運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。當(dāng)時(shí)有些企業(yè)實(shí)行股份制的主要目的是為籌集資金，并沒(méi)有將股份制視為一場(chǎng)能夠提高效率的產(chǎn)權(quán)變革。認(rèn)為“一股就靈”，原來(lái)虧損企業(yè)只要搞股份制就可轉(zhuǎn)虧為盈，所以很多企業(yè)都爭(zhēng)先恐后地要上股份制項(xiàng)目，一時(shí)間刮起搞股份制的風(fēng)。然而，在操作上卻是“穿新鞋走老路”。牌子換了，但是廠子里依舊如故，什么都沒(méi)變，經(jīng)營(yíng)效益改觀成為了泡影。股份制企業(yè)運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破，還表現(xiàn)在股東大會(huì)的作用有限，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理不夠關(guān)心，而更注重股票在二級(jí)市場(chǎng)上的短期回報(bào)；且有些試點(diǎn)企業(yè)對(duì)個(gè)人股和法人股保息分紅，卻對(duì)國(guó)家股不分紅，造成了“同股不同權(quán)”的局面。2.成因剖析（1）認(rèn)識(shí)尚未走出誤區(qū)。一些部門認(rèn)為股份制是在私有制的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，進(jìn)行股份制改革會(huì)使我們誤入資本主義。一些部門又認(rèn)為股份制最大的功能在于籌集資金，而忽略了對(duì)股份制特征及除了籌資功能以外其他功能的認(rèn)識(shí)。為了最大化地籌資，眾多企業(yè)紛紛改制，卻沒(méi)有將股份制視為能夠提高效率的產(chǎn)權(quán)變革，從而違背了股份制改革的初衷，也就無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。（2）管理體制沒(méi)有理順。在一些國(guó)家股占主要比重的企業(yè)，政府主管部門兼任國(guó)家股的代表和行政主管，干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政企難分，兩權(quán)難離。改制后的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，基本上還是通過(guò)上級(jí)行政命令指派，代理人依舊由政府任命，并且大部分委托給原來(lái)的經(jīng)營(yíng)班子。股東大會(huì)除了在制訂分紅方案時(shí)起有限作用之外，在選舉董事會(huì)方面，并未享有相應(yīng)的權(quán)力。不少公司的股東大會(huì)還未召開(kāi)，董事會(huì)已宣告成立。一些企業(yè)反映，由于董事長(zhǎng)和總經(jīng)理常由一人兼任，而董事會(huì)成員基本上都是本企業(yè)職工，無(wú)權(quán)也無(wú)力對(duì)經(jīng)理人員形成實(shí)質(zhì)的監(jiān)督力量，并不能參與并了解決策過(guò)程，董事會(huì)形同虛設(shè)。（3）責(zé)權(quán)利機(jī)制尚未建立。企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利私人化與財(cái)產(chǎn)責(zé)任公有化，使得董事會(huì)成員和經(jīng)理人員與企業(yè)財(cái)產(chǎn)之間沒(méi)有建立權(quán)責(zé)利結(jié)合機(jī)制，經(jīng)理層享有支配財(cái)產(chǎn)權(quán)利卻不承擔(dān)資產(chǎn)損失的責(zé)任，依舊是“包盈不包虧”的模式。（4）股金運(yùn)用不受監(jiān)管。一些公司將籌集的資金用作高利貸的發(fā)放，或是用于房地產(chǎn)、股票、期貨的炒作。有些企業(yè)在投資時(shí)，不遵照法定程序和募股書(shū)中的承諾，隨意支配資金，改變用途。這些都使通過(guò)股份制方式籌集的資金偏離初衷，影響了資金的優(yōu)化配置。三國(guó)有資產(chǎn)的第五次清產(chǎn)核資國(guó)有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資是加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作，只有在摸清資產(chǎn)存量的情況下，才能有針對(duì)性地進(jìn)行管理和體制改革，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。第五次清產(chǎn)核資是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的重大戰(zhàn)略舉措，有利于摸清國(guó)有資產(chǎn)家底，明晰產(chǎn)權(quán)和責(zé)任，為轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造前提。（一）第五次清產(chǎn)核資的提出與實(shí)施根據(jù)黨的十三屆五中全會(huì)“認(rèn)真抓好清產(chǎn)核資，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理”的要求，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》，《通知》明確提出：“要通過(guò)清產(chǎn)核資，核實(shí)各部門、各單位占用的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值總量，將一切應(yīng)歸國(guó)家所有的資產(chǎn)，都納入國(guó)有資產(chǎn)管理軌道，認(rèn)真解決‘家底’不清，管理混亂，損失浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題”；“從現(xiàn)在起，各級(jí)財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)管理部門，要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的存量、管理、效益等情況抓緊進(jìn)行調(diào)查摸底，解剖‘麻雀’，研究提出國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)界定等有關(guān)政策，并選擇少數(shù)地區(qū)和企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資試點(diǎn)，為全面開(kāi)展清產(chǎn)核資作好準(zhǔn)備”。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要中也明確提出：“在全國(guó)范圍內(nèi)抓緊開(kāi)展清產(chǎn)核資工作，逐步建立與社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制和管理辦法?！边@次清產(chǎn)核資開(kāi)始于1992年，是新中國(guó)成立后第五次大規(guī)模的清產(chǎn)核資活動(dòng)，是在新的形勢(shì)下，針對(duì)新的情況提出來(lái)的，是我國(guó)八五期間經(jīng)濟(jì)工作中的一件大事。它對(duì)深化改革，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和國(guó)家財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，以及加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作建設(shè)，都有著非常重要的意義。第五次清產(chǎn)核資與新中國(guó)成立以來(lái)前四次清產(chǎn)核資有著不同的特點(diǎn)、目的和要求，它不僅要解決前四次清產(chǎn)核資中所要解決的賬實(shí)不符、“家底”不清、資金消耗過(guò)多、經(jīng)營(yíng)管理不完善、經(jīng)濟(jì)效益不佳等問(wèn)題，還要完成重估資產(chǎn)價(jià)值、劃清產(chǎn)權(quán)歸屬、評(píng)價(jià)資產(chǎn)效益等任務(wù)。同時(shí)，通過(guò)清產(chǎn)核資，解決國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)及其收益實(shí)施統(tǒng)一管理的地位，在保障企業(yè)依法享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)家調(diào)控能力，建立對(duì)經(jīng)營(yíng)者的制約機(jī)制；在核實(shí)資產(chǎn)占用量和弄清資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及收益的基礎(chǔ)上，推動(dòng)、調(diào)整資產(chǎn)優(yōu)化組合和合理配置，逐步構(gòu)建與發(fā)展社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，充分發(fā)揮國(guó)有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。因此，要搞好這次清產(chǎn)核資，關(guān)鍵在于做好清產(chǎn)核資的前期準(zhǔn)備工作，認(rèn)真搞好試點(diǎn)，特別是要通過(guò)試點(diǎn)摸索經(jīng)驗(yàn)，研究制定出全國(guó)性清產(chǎn)核資的總體方案及實(shí)施辦法等法規(guī)文件。此次清產(chǎn)核資分為三個(gè)階段。第一階段為前期準(zhǔn)備和試點(diǎn)階段，從1992年第一季度開(kāi)始進(jìn)行。由國(guó)務(wù)院清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組在全國(guó)選擇若干個(gè)有代表性的企業(yè)和行政事業(yè)單位進(jìn)行初步試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從1993年開(kāi)始由各省、自治區(qū)、直轄市選擇若干個(gè)直屬企業(yè)、事業(yè)單位和一二個(gè)市（縣、區(qū)）等擴(kuò)大試點(diǎn)，進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)，形成正式的清產(chǎn)核資工作的基本文件及相應(yīng)的政策及制度規(guī)定。第二階段為組織發(fā)動(dòng)和全面實(shí)施清產(chǎn)核資階段，于1994年展開(kāi)，各部門按照國(guó)務(wù)院正式頒布的《關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行清產(chǎn)核資的決定》和《清產(chǎn)核資辦法》，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行清查資產(chǎn)、界定所有權(quán)、重估價(jià)值、核實(shí)資金、產(chǎn)權(quán)登記和初步審核企業(yè)法人占用的資本金等工作。第三階段為制度建設(shè)和檢查總結(jié)階段，主要任務(wù)是正式核定企業(yè)的國(guó)有資本金，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)制度及進(jìn)行閑置資產(chǎn)處理。[7]（二）第五次清產(chǎn)核資主要任務(wù)及特點(diǎn)這次清產(chǎn)核資的具體任務(wù)，主要有四個(gè)方面：第一，清查財(cái)產(chǎn)、摸清“家底”。包括對(duì)固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、專項(xiàng)資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、長(zhǎng)期投資、在建工程等的實(shí)物形態(tài)和價(jià)值形態(tài)進(jìn)行全面徹底的清查、核實(shí)、登記造冊(cè)，搞清“家底”。同時(shí)還要摸清各類固定資產(chǎn)的完好程度、新舊程度、質(zhì)量狀況、技術(shù)先進(jìn)程度，為資產(chǎn)評(píng)估、優(yōu)化配置打好基礎(chǔ)；第二，評(píng)估資產(chǎn)，保值增值。由于通貨膨脹，產(chǎn)品價(jià)格上升幅度較大，企業(yè)占用的固定資產(chǎn)賬面價(jià)值與重置成本價(jià)比懸殊很大，按原有賬面價(jià)值計(jì)提的折舊基金，維持不了企業(yè)的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，企業(yè)、財(cái)政“吃老本”，造成超分配，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)；第三，核銷資產(chǎn)損失，處理遺留懸案。歷次清產(chǎn)核資，每次都核銷處理了一部分財(cái)產(chǎn)損失，沖減了國(guó)家基金，給企業(yè)卸了包袱。要從實(shí)際出發(fā)，分清情況，區(qū)別對(duì)待，屬于客觀原因造成的損失，在認(rèn)真吸取教訓(xùn)后，予以核銷；屬于個(gè)人責(zé)任造成的損失，應(yīng)分別情況，按照國(guó)家法律、法規(guī)、追究處理，屬于有意掛賬，造成虛盈實(shí)虧，除了追究責(zé)任外，還應(yīng)將個(gè)人多得的部分追回來(lái)，不能個(gè)人得好處，國(guó)家受損失；第四，核定資產(chǎn)占用量，補(bǔ)充一部分流動(dòng)資金。應(yīng)該對(duì)固定資產(chǎn)需用量加以核定，把閑置、積壓的固定資產(chǎn)挖掘出來(lái)，通過(guò)交易市場(chǎng)有償出售，所得的資金可以留給企業(yè)用于設(shè)備更新改造，有償處理有困難的，也可以由出納管理部門無(wú)償調(diào)劑調(diào)撥。流動(dòng)資金占用定額，過(guò)去幾次清產(chǎn)核資都進(jìn)行過(guò)核定，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，已由完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，改為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主與市場(chǎng)相結(jié)合，仍需要核定企業(yè)流動(dòng)資金占用定額，并由國(guó)家財(cái)政給企業(yè)補(bǔ)充一部分流動(dòng)資金，以便于對(duì)企業(yè)統(tǒng)一考核和在同等條件下競(jìng)爭(zhēng)。這次清產(chǎn)核資，還要界定產(chǎn)權(quán)，特別是集體單位和國(guó)有企業(yè)辦集體占用的國(guó)有資產(chǎn)，要明確產(chǎn)權(quán)歸屬，確立國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)地位，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用效益的提高。第五次清產(chǎn)核資是在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的新形勢(shì)下進(jìn)行的，是新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大的一次清產(chǎn)核資工作。與前四次清產(chǎn)核資相比，第五次清產(chǎn)核資具有許多不同的特點(diǎn)：（1）前四次清產(chǎn)核資是為了滿足國(guó)家建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，通過(guò)清產(chǎn)核資，達(dá)到清查企業(yè)財(cái)產(chǎn)、核定企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需要的流動(dòng)資金定額的具體目標(biāo)；第五次清產(chǎn)核資是按照建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，通過(guò)清產(chǎn)核資工作，核實(shí)企業(yè)占有的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值總額，核定國(guó)有資本金，為企業(yè)走向市場(chǎng)，成為獨(dú)立的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，建立現(xiàn)代企業(yè)制度做好基礎(chǔ)工作。（2）前四次清產(chǎn)核資中的“清產(chǎn)”側(cè)重于流動(dòng)資產(chǎn)，“核資”是核定企業(yè)在正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況下的流動(dòng)資金定額；第五次清產(chǎn)核資中的“清產(chǎn)”側(cè)重于固定資產(chǎn)，包括對(duì)土地資產(chǎn)的清查估價(jià)，“核資”是核定企業(yè)占有的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值總額和國(guó)有資本金。（3）前四次清產(chǎn)核資工作包括“清產(chǎn)”和“核資”兩部分內(nèi)容；第五次清產(chǎn)核資在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清查之后，還要進(jìn)行資產(chǎn)所有權(quán)界定，資產(chǎn)價(jià)值重估，核實(shí)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值總量、核定國(guó)有資本金和產(chǎn)權(quán)登記等多項(xiàng)工作。（4）前四次清產(chǎn)核資的范圍基本上限于國(guó)有企業(yè)，第五次清產(chǎn)核資除國(guó)有企業(yè)外，還包括行政事業(yè)單位。但行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資的內(nèi)容簡(jiǎn)化，不是清產(chǎn)核資工作的重點(diǎn)。（三）第五次清產(chǎn)核資的成效與不足在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，第五次全國(guó)國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資工作自1992年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)四年的努力，基本上摸清了國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位的“家底”，獲得了國(guó)有資產(chǎn)存量、結(jié)構(gòu)、分布、效益等方面的大量數(shù)據(jù)信息；初步摸清了國(guó)有企業(yè)在資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理等方面存在的問(wèn)題，幫助企業(yè)解決了一些歷史包袱和實(shí)際問(wèn)題，為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供了重要依據(jù)。首先，共組織全國(guó)30.5萬(wàn)戶國(guó)有企業(yè)和82.5萬(wàn)戶行政事業(yè)單位分別進(jìn)行了清產(chǎn)核資、財(cái)產(chǎn)清查登記，[8]基本上弄清楚了國(guó)有企業(yè)的家底，甩掉了國(guó)有企業(yè)的歷史包袱，為全面推進(jìn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)。其次，國(guó)有資產(chǎn)管理體制基本形成。一方面，隨著第五次清產(chǎn)核資工作的順利完成，國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)體系逐步形成。期間，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》三個(gè)行政法規(guī)，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局發(fā)布或與有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布部門規(guī)章110件。各地根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一政策和法律，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，制定了200余件地方性國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)，對(duì)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理起到了有力的推動(dòng)作用。并且，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局和上海、天津等16個(gè)省、市已成立了產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處委員會(huì)，開(kāi)始受理糾紛案件。另一方面，國(guó)有資產(chǎn)保值增值工作成效顯著。1995年全國(guó)納入國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核范圍的企業(yè)共有65186戶，核定的企業(yè)初期國(guó)家所有者權(quán)益總額為17595億元，盈虧相抵并扣除客觀因素對(duì)企業(yè)國(guó)家所有者權(quán)益增減變動(dòng)的影響后，核定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)總增值額為528億元，增值率為103%。其中：中央企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值額為394億元，增值率為102.95%；地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值額為134億元，增值率為103.15%。再次，促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。通過(guò)清產(chǎn)核資，核實(shí)了企業(yè)的國(guó)有資本金，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)了企業(yè)改革的步伐。同時(shí)，清產(chǎn)核資通過(guò)把應(yīng)屬于國(guó)家所有的資產(chǎn)納入國(guó)有資產(chǎn)管理的范疇，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并采取多種方式予以經(jīng)營(yíng)管理，促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理逐步向制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。雖然第五次全國(guó)國(guó)有企業(yè)清產(chǎn)核資工作取得了很大的成績(jī)，但是還存在企業(yè)經(jīng)營(yíng)者國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)薄弱、清理環(huán)節(jié)不清晰、清理財(cái)產(chǎn)不徹底等問(wèn)題。比如，一些企業(yè)為了少交國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)，不如實(shí)上報(bào)資產(chǎn)增值部分；部分企業(yè)不以客戶為單位核對(duì)賬目，引致新的賬實(shí)不符問(wèn)題；資產(chǎn)責(zé)權(quán)利不清晰，資產(chǎn)清查過(guò)程中發(fā)生的損失無(wú)人承擔(dān)，國(guó)有資產(chǎn)仍處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)。到1996年此項(xiàng)工作結(jié)束時(shí)，還是有個(gè)別地區(qū)和部門由于種種原因，沒(méi)能及時(shí)督促企業(yè)對(duì)土地估價(jià)等結(jié)果進(jìn)行入賬，造成了全國(guó)資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)口徑不一致，給全國(guó)數(shù)據(jù)分析等工作帶來(lái)困難。因此，應(yīng)把國(guó)有資產(chǎn)清理核資作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，避免產(chǎn)生前清后亂的現(xiàn)象。四現(xiàn)代企業(yè)制度的爭(zhēng)論與試點(diǎn)（一）關(guān)于現(xiàn)代企業(yè)制度的爭(zhēng)論1.爭(zhēng)論源起：十四屆三中全會(huì)1992年，中國(guó)全面拉開(kāi)了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的序幕。中共十四大明確提出了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨后，1993年的十四界三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架做出了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，提出：“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須堅(jiān)持以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的方針，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”?！稕Q定》還指出建立現(xiàn)代企業(yè)制度是發(fā)展社會(huì)主義大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向，要求通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使國(guó)有企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。此舉使國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)現(xiàn)了突破性的進(jìn)步。然而，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是一項(xiàng)龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于認(rèn)識(shí)上的不一致，《決定》頒布后引起了理論界對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的爭(zhēng)論高潮。2.爭(zhēng)論焦點(diǎn)：“產(chǎn)權(quán)清晰”和“政企分開(kāi)”孰輕孰重《決定》把建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國(guó)企改革的方向，理論界主流的觀點(diǎn)認(rèn)為改革的方向是對(duì)的，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立是規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，從總體上提高企業(yè)效益的有效途徑，應(yīng)當(dāng)不斷深入推進(jìn)，但要循序漸進(jìn)；第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為這個(gè)改革過(guò)程就是在向私有化靠攏，認(rèn)為改革是倒退，呼吁停止；還有一些學(xué)者則公開(kāi)宣稱改革的正確方向就應(yīng)當(dāng)是私有化，要求政府步子要邁大些，直接推動(dòng)私有化的步伐，至今廣泛存在的“私有化”論還在為國(guó)有資產(chǎn)的“化公為私”搖旗吶喊，甚至有些學(xué)者得出了“國(guó)企改革繞不開(kāi)私有化”[9]、“人間正道私有化”的結(jié)論。除了是否應(yīng)把現(xiàn)代企業(yè)制度作為改革方向的爭(zhēng)論外，理論界更多地討論現(xiàn)代企業(yè)制度十六字方針“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”中“產(chǎn)權(quán)清晰”和“政企分開(kāi)”孰輕孰重的問(wèn)題。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)模糊是國(guó)有企業(yè)問(wèn)題的根源所在，只有產(chǎn)權(quán)清晰化，賦予企業(yè)法人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用、處分、收益權(quán)時(shí)，國(guó)有企業(yè)才能搞活。而政企分開(kāi)只是淺層次的問(wèn)題，在產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，政企很難分開(kāi)，即產(chǎn)權(quán)清晰是政企分開(kāi)的基礎(chǔ)。因此，產(chǎn)權(quán)清晰是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵所在。第二種觀點(diǎn)主張政企分開(kāi)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，是產(chǎn)權(quán)明晰及權(quán)責(zé)明確的前提。政企不分日漸成為深化改革的主要障礙，在政企合一的情況下，企業(yè)不可能真正成為獨(dú)立的法人實(shí)體，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。而國(guó)家與國(guó)企的關(guān)系即所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，在法律條文中有明確的規(guī)定，不存在模糊問(wèn)題。第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為產(chǎn)權(quán)清晰與政企分開(kāi)都不可缺少，二者必須相互配合才能相得益彰。越是產(chǎn)權(quán)模糊，政企越難分開(kāi)，愈是政企不分，產(chǎn)權(quán)也就難以清晰，因此，二者應(yīng)通盤考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)。[10]而隨著試點(diǎn)工作的展開(kāi)，理論界對(duì)于現(xiàn)代企業(yè)制度的認(rèn)識(shí)和理解也不斷深化，對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度主要特征的爭(zhēng)論逐漸減少，轉(zhuǎn)向了對(duì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度有效形式的積極探索。（二）現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)及其成效作為中國(guó)改革開(kāi)放史上具有里程碑意義的重要會(huì)議——十四屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出由國(guó)務(wù)院選擇100家企業(yè)進(jìn)行建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，以積累經(jīng)驗(yàn)后在全國(guó)逐步推廣?！稕Q定》明確了國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)與步驟，并將現(xiàn)代企業(yè)制度特點(diǎn)概括為“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開(kāi)，管理科學(xué)”。從此，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革開(kāi)始由經(jīng)營(yíng)層面深入到產(chǎn)權(quán)制度層面，逐漸進(jìn)入了轉(zhuǎn)機(jī)建制的制度創(chuàng)新階段?！稕Q定》指出：“國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的有益探索。規(guī)范的公司，能夠有效地實(shí)現(xiàn)出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，有利于政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，企業(yè)擺脫對(duì)行政機(jī)關(guān)的依賴，國(guó)家解除對(duì)企業(yè)承擔(dān)的無(wú)限責(zé)任；也有利于籌集資金、分散風(fēng)險(xiǎn)?！睘榱素瀼厥膶萌腥珪?huì)的決定，我國(guó)在1993年12月頒布了《中華人民共和國(guó)公司法》，并于同期建立了現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)會(huì)議制度，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家體改委聯(lián)合國(guó)有資產(chǎn)管理局等12個(gè)部委、局負(fù)責(zé)起草具體方案。1994年11月，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了《關(guān)于選擇一批國(guó)有大中型企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)的方案》，按照突出重點(diǎn)、具有廣泛的代表性、考慮試點(diǎn)企業(yè)的外部環(huán)境、試點(diǎn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的素質(zhì)好且改革意識(shí)強(qiáng)等原則選擇了100家國(guó)有大中型企業(yè)試行現(xiàn)代企業(yè)制度?！斗桨浮诽岢觯骸皣?guó)有企業(yè)實(shí)行公司制，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的有益探索。公司制企業(yè)以清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)，以完善的法人制度為核心，以有限的責(zé)任制度為主要特征?！痹摲桨高€強(qiáng)調(diào)建立現(xiàn)代企業(yè)制度應(yīng)實(shí)行企業(yè)法人制度、明確國(guó)有資產(chǎn)投資主體、確立改制企業(yè)的組織形式、建立科學(xué)的公司內(nèi)部組織管理機(jī)構(gòu)等。100家國(guó)有大中型企業(yè)的試點(diǎn)為以后現(xiàn)代企業(yè)制度改革提供了范本和經(jīng)驗(yàn)。1995年，中共中央第十四界五中全會(huì)在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中將現(xiàn)代企業(yè)制度的要求具體化，對(duì)于我國(guó)建立現(xiàn)代企業(yè)制度做出了規(guī)劃和指導(dǎo)。1997年，黨的十五屆一中全會(huì)進(jìn)一步確定了2000年前使大多數(shù)國(guó)有企業(yè)初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)。國(guó)有企業(yè)改革在現(xiàn)代企業(yè)制度框架的指引下以前所未有的深度和力度在全國(guó)各地逐步展開(kāi)，試點(diǎn)成效顯著，在制度創(chuàng)新、規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值等方面都實(shí)現(xiàn)了較大的突破。第一，大部分改制企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架。100家試點(diǎn)企業(yè)除了一戶解體一戶被兼并外，其余企業(yè)均按照《方案》的要求穩(wěn)步推進(jìn)改革進(jìn)程，且向股份有限公司以及國(guó)有獨(dú)資公司轉(zhuǎn)化，企業(yè)活力和適應(yīng)市場(chǎng)的能力逐步提升。第二，建立了比較完善的公司治理結(jié)構(gòu)。90%的試點(diǎn)企業(yè)建立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)以及經(jīng)理層的公司治理結(jié)構(gòu)，并按照公司法組建了“新三會(huì)”，與“老三會(huì)”協(xié)調(diào)運(yùn)作，共同完善企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制。第三，進(jìn)行了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革探索，國(guó)有資產(chǎn)不斷保值增值。試點(diǎn)采取了國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的探索，促進(jìn)了政企分開(kāi)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益顯著提高。列入100家試點(diǎn)企業(yè)之一的北京北新建材集團(tuán)，試點(diǎn)三年來(lái)，營(yíng)業(yè)額每年以一億元的速度增長(zhǎng)，[11]在補(bǔ)虧的基礎(chǔ)上有效地實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值?？梢哉f(shuō)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革十多年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是改革認(rèn)識(shí)水平的一次巨大飛躍。（三）現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題建立現(xiàn)代企業(yè)制度，作為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的主體內(nèi)容，一方面通過(guò)規(guī)定所有者的有限責(zé)任，使國(guó)家統(tǒng)負(fù)所有企業(yè)盈虧的傳統(tǒng)“國(guó)營(yíng)”體制徹底瓦解；另一方面，現(xiàn)代企業(yè)制度以股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)者之間的制衡機(jī)制形成的公司治理結(jié)構(gòu)，被認(rèn)為是克服承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制下經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定和經(jīng)營(yíng)者缺乏有效監(jiān)管、任意經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的重要法寶。同時(shí)，當(dāng)時(shí)的主流認(rèn)識(shí)還在于，通過(guò)現(xiàn)代企業(yè)制度改革，國(guó)有企業(yè)的虧損率會(huì)迅速降低，而盈利率則能迅速提升。然而，在改革進(jìn)程中，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)卻未能按上述的樂(lè)觀預(yù)計(jì)發(fā)展，而是再次出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題。首先，國(guó)有企業(yè)職工的社會(huì)聲譽(yù)和社會(huì)地位進(jìn)一步下降。這一時(shí)期，關(guān)于國(guó)有企業(yè)職工是企業(yè)“主人翁”的提法日漸減少，國(guó)企職工對(duì)于自身的社會(huì)主體地位認(rèn)知也漸趨消失。取而代之的，是對(duì)“國(guó)營(yíng)”體制下“大鍋飯養(yǎng)懶漢”的普遍批判和征討，以及勞動(dòng)力“要素論”、“人力資源”論的廣泛存在。國(guó)企職工在現(xiàn)代企業(yè)制度改革期間已經(jīng)完全轉(zhuǎn)變?yōu)榱斯蛡騽趧?dòng)者。同時(shí)，大量國(guó)有企業(yè)職工在90年代初的“砸三鐵”，和繼之的“減員增效”、“換員增效”以及下崗、分流、改革中成為社會(huì)失業(yè)人員。1998年、1999年、2000年三年，我國(guó)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有聯(lián)營(yíng)企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司的當(dāng)年新增下崗職工人數(shù)分別為562.2萬(wàn)人、618.6萬(wàn)人和445.5萬(wàn)人[12]。而在1999年上半年我國(guó)登記注冊(cè)的742萬(wàn)國(guó)有企業(yè)下崗職工，只有202萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)[13]。相當(dāng)部分的下崗職工生活窘迫，并在社會(huì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中被邊緣化，轉(zhuǎn)化為社會(huì)弱勢(shì)群體，社會(huì)分化明顯加劇。其次，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理中政企不分的問(wèn)題難以解決。我國(guó)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)重要任務(wù)就是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，通過(guò)公司制改革，以“出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離”促進(jìn)政企分離。然而，我國(guó)雖然按照十四大精神不斷增加“市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，并依據(jù)政企分開(kāi)的原則采取了國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)投資方式，但是政府與企業(yè)之間的關(guān)系并沒(méi)有得到根本性的改變。政企之間仍是行政隸屬關(guān)系，行政權(quán)力大量滲入經(jīng)營(yíng)權(quán)，各級(jí)政府部門越過(guò)董事會(huì)直接任命經(jīng)營(yíng)者并干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行為廣泛存在，同時(shí)，由于政府直接干預(yù)和左右市場(chǎng)，也使得企業(yè)面臨的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生扭曲，企業(yè)難以成為自主經(jīng)營(yíng)、平等競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立市場(chǎng)主體。再次，作為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的重要指標(biāo)——公司治理結(jié)構(gòu)的建立和健全程度相對(duì)較低。我國(guó)在推行現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中遇到了比放權(quán)讓利、承包制等要大得多的改革阻力，這一方面表現(xiàn)為我國(guó)公司制的推廣速度相對(duì)較慢，公司制改造并未形成如承包制般迅速普及的格局；另一方面則表現(xiàn)為我國(guó)業(yè)已改建為現(xiàn)代企業(yè)制度的公司很少能夠建立起規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)。大量改制公司只是翻牌改建，或者不按《公司法》規(guī)定設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等必要機(jī)構(gòu)，或者是換湯不換藥，雖設(shè)新機(jī)構(gòu)，卻不能形成有效的制衡機(jī)制，仍舊按照原有方式經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)，從而使我國(guó)利用公司制深化經(jīng)營(yíng)權(quán)建設(shè)的意義和作用大打折扣。五《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》的制定與實(shí)施長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革滯后，一方面使產(chǎn)權(quán)主體虛置，無(wú)明確的主體監(jiān)督管理國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，又形成國(guó)有資產(chǎn)多頭管理的局面，企業(yè)無(wú)法按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求自主經(jīng)營(yíng)與自負(fù)盈虧，不能成為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。作為繼《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》之后的又一個(gè)重要條例，《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布一定意義上改變了這種矛盾的局面，向新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制的構(gòu)建邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，對(duì)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理、理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建立現(xiàn)代企業(yè)制度與轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。（一）《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》的制定過(guò)程與主要內(nèi)容1.《條例》的制定過(guò)程為了加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，國(guó)務(wù)院在1993年4月3日專門召開(kāi)了會(huì)議，決定起草一個(gè)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管條例，作為《條例》的配套文件，以法規(guī)形式對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理和產(chǎn)權(quán)責(zé)任等作出明確規(guī)定。會(huì)上，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院副總理朱镕基同志就這個(gè)法規(guī)的目標(biāo)、原則和內(nèi)容作了具體指示，并提出了向國(guó)有企業(yè)派監(jiān)事會(huì)的設(shè)想。會(huì)議決定成立條例起草小組，由國(guó)家體改委、國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委牽頭，國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)部、中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院法制局等有關(guān)部門參加。1993年4月16日，國(guó)家體改委、國(guó)家資產(chǎn)管理局、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委三家牽頭單位召開(kāi)了第一次起草領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，會(huì)議確定了起草的工作事宜，并決定由三家牽頭單位為主，其他六家單位參加的起草辦公室，具體負(fù)責(zé)條例的起草工作。從這個(gè)時(shí)候開(kāi)始，到8月底國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)條例時(shí)為止，起草辦公室先后起草和修改了13稿，其間，領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)了七次會(huì)議、國(guó)務(wù)委員、國(guó)家體改委主任李鐵映同志主持召開(kāi)過(guò)三次會(huì)議，國(guó)務(wù)院副總理朱镕基同志親自主持召開(kāi)了四次會(huì)議。此外，還召開(kāi)了各種形式的座談會(huì)，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。在8月31日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)以后，中共中央政治局常委會(huì)還聽(tīng)取了關(guān)于條例制定情況的匯報(bào)，并在12月初全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上廣泛征求意見(jiàn)。[14]1994年7月24日李鵬總理簽署國(guó)務(wù)院第159號(hào)令，發(fā)布實(shí)施《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》。2.《條例》的主要內(nèi)容《條例》共有六章五十條，主要包含以下內(nèi)容：（1）明確規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！稐l例》指出“企業(yè)財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，即國(guó)家所有”，這就從法律上明確了企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體的統(tǒng)一性和排他性，否定了部門所有、地方所有和企業(yè)所有的主張，維護(hù)了全民財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的憲法原則?！稐l例》還規(guī)定“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”，這是對(duì)政府行使所有權(quán)職能在法律上的明確肯定，也否定了部門、地方、單位都可以當(dāng)所有者代表的主張。（2）規(guī)定了企業(yè)財(cái)產(chǎn)的六大監(jiān)管原則。一是政企職責(zé)分開(kāi)；二是政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分開(kāi)；三是企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離；四是投資收益和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入用于資本的再投入；五是資本保全和維護(hù)所有者權(quán)益；六是企業(yè)獨(dú)立支配其法人財(cái)產(chǎn)和獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。（3）明確了企業(yè)財(cái)產(chǎn)分級(jí)管理和分工監(jiān)管的產(chǎn)權(quán)管理體制?！稐l例》規(guī)定：“在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理?！边@一規(guī)定是與我國(guó)行政管理體制相一致的。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量大、分布廣、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，《監(jiān)管條例》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門或者有關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)務(wù)院管轄的企業(yè)和國(guó)務(wù)院指定由其監(jiān)督的地方管轄的企業(yè)實(shí)施分工監(jiān)督?！保?）創(chuàng)設(shè)了國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)制度。國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)是由政府派出的企業(yè)外部機(jī)構(gòu)，目的在于維護(hù)所有者的權(quán)益。其職責(zé)主要有審查企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告，監(jiān)督、評(píng)價(jià)企業(yè)財(cái)產(chǎn)保值增值狀況；查閱企業(yè)的財(cái)產(chǎn)賬目和有關(guān)資料，對(duì)廠長(zhǎng)和有關(guān)人員提出詢問(wèn)；對(duì)廠長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和記錄，向派出監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出對(duì)廠長(zhǎng)任免及獎(jiǎng)懲的建議；根據(jù)廠長(zhǎng)的要求，提出咨詢意見(jiàn)等。（5）確立企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)地位?！稐l例》規(guī)定：“企業(yè)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法獨(dú)立支配國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)”，“政府和監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得直接支配企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)”。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是法人制度與經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)合，核心仍然是經(jīng)營(yíng)權(quán)。企業(yè)對(duì)其全部法人財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立支配、自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，國(guó)家不再直接支配這些財(cái)產(chǎn)，企業(yè)向國(guó)家承擔(dān)保值增值的責(zé)任。國(guó)家作為股東，除享有投資收益、重大決策和選擇管理者以外，不能再對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)行使其他權(quán)利。（6）明確企業(yè)必須向國(guó)家承擔(dān)保值增值的責(zé)任?！稐l例》規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，對(duì)企業(yè)全部法人財(cái)產(chǎn)及其凈資產(chǎn)承擔(dān)保值增值的責(zé)任?！甭鋵?shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，離開(kāi)了這點(diǎn)，落實(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)就失去了意義?！秶?guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重要法理依據(jù)，其以理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系為核心，明確了政府及其相關(guān)部門在國(guó)有資產(chǎn)保值增值過(guò)程中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，防止國(guó)有資產(chǎn)流失等奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（二）《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》的貫徹與落實(shí)1.明確《條例》的三階段安排國(guó)家經(jīng)貿(mào)委按照三階段的安排實(shí)施《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》。第一階段是《條例》發(fā)布日到1994年底。此階段是實(shí)施準(zhǔn)備階段，做好國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，組織制定配套規(guī)章，做好派出監(jiān)事會(huì)的準(zhǔn)備工作等。第二階段為1995年上半年。要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)圍繞分工監(jiān)管、委派監(jiān)事會(huì)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、政府職能的轉(zhuǎn)變及企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換等方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而為逐步推廣奠定基礎(chǔ)。第三階段是逐步推廣階段，從1995年下半年至1996年上半年，主要是在第二階段累積的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上以點(diǎn)帶面，拓寬被監(jiān)管企業(yè)的范圍。[15]這三階段的總體安排為《條例》的實(shí)施提供了具體的指導(dǎo)，促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)。2.開(kāi)展宣傳培訓(xùn)工作《條例》頒布后，國(guó)家體改委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向在京的70多家新聞單位講解了《條例》的重要意義、管理工作安排等，做好《條例》的宣傳工作。同時(shí)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門還組織了包括主任、處長(zhǎng)培訓(xùn)班，監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志的培訓(xùn)班，先行委派監(jiān)事會(huì)的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)同志培訓(xùn)班，監(jiān)事成員培訓(xùn)班等四個(gè)層次的培訓(xùn)班。各省、直轄市、自治區(qū)也組織了其他有關(guān)人員的培訓(xùn)班，讓各個(gè)崗位的相關(guān)工作人員切實(shí)有效地貫徹落實(shí)《條例》的規(guī)定，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。3.輔以《條例》的各種配套措施為了貫徹落實(shí)《條例》，國(guó)有資產(chǎn)管理局于1994年8月12日發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)〈國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例〉的通知》，《通知》要求認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《條例》，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門要充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)管理行政主管部門的作用、改進(jìn)和完善產(chǎn)權(quán)登記工作，做好向部分國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)的各項(xiàng)工作，制定并完善國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核指標(biāo)體系及配套的國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)和實(shí)施辦法等。隨后，1994年12月，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部與勞動(dòng)部聯(lián)合頒布了《國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核試行辦法》，為國(guó)有資產(chǎn)的保值增值工作提供了標(biāo)桿。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委也于1995年4月制定了《關(guān)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)派出的監(jiān)事會(huì)工作規(guī)范意見(jiàn)》，明確了監(jiān)事會(huì)的組成、職責(zé)、議事規(guī)則及監(jiān)督原則等內(nèi)容。這些配套措施使《條例》得到較好地貫徹落實(shí)。4.確定被監(jiān)管企業(yè)名單1995年7月，國(guó)務(wù)院開(kāi)始授權(quán)地質(zhì)礦產(chǎn)部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部等31個(gè)部門和機(jī)構(gòu)對(duì)制定的或所屬企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施監(jiān)督，國(guó)內(nèi)貿(mào)易部國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是被監(jiān)督企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。[16]根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額較大、產(chǎn)品與技術(shù)設(shè)施具有優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)占有率對(duì)本行業(yè)有重要影響等原則，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委選擇了1000戶關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)骨干企業(yè)，對(duì)其委派監(jiān)事會(huì)，對(duì)國(guó)務(wù)院選定的有條件的單位先行派出監(jiān)事會(huì)。明確了監(jiān)事會(huì)的組成人員、工作程序、責(zé)任權(quán)利等事宜，取得相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)后再分期分批地委派監(jiān)事會(huì)。而省級(jí)人民政府則按照《條例》要求，并結(jié)合省情，也相應(yīng)地確定了被監(jiān)督企業(yè)的名單，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。六國(guó)有資產(chǎn)的存量調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革開(kāi)放以來(lái)，政府主要采取增量調(diào)整的方式對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)整，并取得一定進(jìn)展。然而，增量調(diào)整受制于國(guó)有資產(chǎn)管理體制及規(guī)模的影響，其對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整影響受到限制。因此，國(guó)有資產(chǎn)調(diào)整應(yīng)由增量調(diào)整轉(zhuǎn)向存量調(diào)整的方式。進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)存量調(diào)整，有利于國(guó)有資產(chǎn)的合理流動(dòng)與有效運(yùn)營(yíng)，保證國(guó)有資產(chǎn)的質(zhì)量，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主體作用的基本思路與必要選擇。國(guó)有資產(chǎn)的存量調(diào)整是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組。（一）國(guó)有資產(chǎn)存量調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必要性國(guó)有資產(chǎn)在我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的物質(zhì)要素中占據(jù)主導(dǎo)地位，提高國(guó)有資產(chǎn)存量的效益對(duì)提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益具有至關(guān)重要的作用。微觀上的企業(yè)活力不足和宏觀上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)都與傳統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制有著內(nèi)在的聯(lián)系。提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率需要對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行重大改革并進(jìn)行其他配套改革，使國(guó)有資產(chǎn)形成增量?jī)?yōu)化配置和存量?jī)?yōu)化重組并存的內(nèi)在機(jī)制。經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)已達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模，形成了門類齊全的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，無(wú)論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，國(guó)有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中都占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。然而，國(guó)有資產(chǎn)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在著一些亟待解決的問(wèn)題，迫切需要進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)存量調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。1.國(guó)有資產(chǎn)存量資產(chǎn)分布過(guò)于分散，規(guī)模效益差國(guó)有經(jīng)濟(jì)幾乎遍及國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的一切領(lǐng)域，傳統(tǒng)體制的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及落后的管理體制使得國(guó)有資產(chǎn)處于分散、戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)的局面，造成國(guó)有資產(chǎn)存量規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)：截至1995年底，我國(guó)共有29.1萬(wàn)戶國(guó)有工商業(yè)企業(yè)，資產(chǎn)總額9.6萬(wàn)億，而真正能用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的國(guó)有資產(chǎn)存量資產(chǎn)大約只有3萬(wàn)億元左右，且3萬(wàn)億的存量資產(chǎn)廣泛分布于全社會(huì)的各個(gè)工商業(yè)領(lǐng)域。[17]這種分散的國(guó)有資產(chǎn)存量分布難以形成具有規(guī)模效應(yīng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益整體偏低，同時(shí)也增加了國(guó)企改革的成本。因此，要積極推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)重組，解決國(guó)有資產(chǎn)分布散、攤子大、戰(zhàn)線長(zhǎng)的局面，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，形成國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。2.國(guó)有資產(chǎn)存量結(jié)構(gòu)不合理經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是一定時(shí)期各種生產(chǎn)要素的特定組合。在特定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但從動(dòng)態(tài)來(lái)說(shuō)，這種結(jié)構(gòu)上的相對(duì)穩(wěn)定，將隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而出現(xiàn)新的不穩(wěn)定，這就需要通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的存量資產(chǎn)從結(jié)構(gòu)上、布局上加以調(diào)整，達(dá)到新的相對(duì)穩(wěn)定。新中國(guó)成立以來(lái)形成的巨額國(guó)有資產(chǎn)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展賴以生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成了地區(qū)間、行業(yè)間、企業(yè)間的資源配置的不合理，國(guó)有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)中約有三分之一處于閑置和半閑置狀態(tài)，還有一些國(guó)有企業(yè)由于資產(chǎn)短缺而無(wú)法擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，國(guó)有資產(chǎn)存量結(jié)構(gòu)不合理。這種不合理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是能力結(jié)構(gòu)不合理。配置于國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的國(guó)有資產(chǎn)的生產(chǎn)能力參差不齊，有長(zhǎng)有短，導(dǎo)致資源浪費(fèi)與短缺并存。二是技術(shù)結(jié)構(gòu)不均衡，配置于各部門的國(guó)有資產(chǎn)的技術(shù)水平懸殊太大，既有80年代的先進(jìn)技術(shù)，又有50年代的落后設(shè)備，尤其是六五計(jì)劃后十年間，從國(guó)外引進(jìn)了一大批生產(chǎn)線，迅速縮短了我國(guó)在家用電器和工業(yè)電子產(chǎn)品等方面與世界先進(jìn)水平的差距。因此，作為社會(huì)資源重要組成部分的國(guó)有資產(chǎn)必須進(jìn)行調(diào)整和重新配置。3.國(guó)有資產(chǎn)存量流失嚴(yán)重第一，部分國(guó)有資產(chǎn)存量的價(jià)值進(jìn)入企業(yè)利潤(rùn)而流入社會(huì)其他分配渠道，所提取的折舊基金遠(yuǎn)不足以滿足資產(chǎn)重置的要求；第二，許多企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，虧損嚴(yán)重，造成國(guó)有資產(chǎn)的直接損失；第三，一些企業(yè)把部分國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為企業(yè)集體資產(chǎn)（如作為附屬工廠、勞動(dòng)服務(wù)公