政府角色轉(zhuǎn)變與第三方服務(wù)

政府角色轉(zhuǎn)變與第三方服務(wù)

城市可持續(xù)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力，來(lái)自城市服務(wù)消費(fèi)者的能力。一種模式的建立和長(zhǎng)久的生命力，不僅建立在技術(shù)和策略層面上，更重要的在于戰(zhàn)略層面上具有必然性。城鎮(zhèn)化從政府主導(dǎo)到政企合作的轉(zhuǎn)變，就戰(zhàn)略層面的論證而言，關(guān)鍵在于新形勢(shì)下對(duì)地方政府發(fā)展職能定位的重新認(rèn)識(shí)。一是未來(lái)的城鎮(zhèn)化需要地方政府強(qiáng)化對(duì)投資機(jī)會(huì)的孵化能力。過(guò)去二十年城鎮(zhèn)化的動(dòng)力支撐，一方面來(lái)自原有城市人口改善自身生存環(huán)境和農(nóng)民進(jìn)城需求帶來(lái)的巨大人口紅利，另一方面來(lái)自對(duì)外開(kāi)放、招商引資和國(guó)有企業(yè)改革帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)紅利。它催生了房地產(chǎn)和土地市場(chǎng)的迅速升溫。隨著國(guó)家的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略從出口轉(zhuǎn)向內(nèi)需、從外生發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，需要?jiǎng)?chuàng)造大量新的投資機(jī)會(huì)，來(lái)帶動(dòng)未來(lái)城鎮(zhèn)化的增長(zhǎng)空間。僅靠原有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，不但無(wú)法保證必然帶來(lái)新的城鎮(zhèn)化需求，而且有無(wú)法消化現(xiàn)有大量開(kāi)而未發(fā)的土地的風(fēng)險(xiǎn)。沒(méi)有新的就業(yè)機(jī)會(huì)產(chǎn)生，要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化是不可能的，甚至連現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化水平也難以維持和鞏固。這在許多三四線城市已經(jīng)表現(xiàn)得很明顯，房地產(chǎn)熱在三四線城市降溫后，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的中小城鎮(zhèn)已經(jīng)失去了可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，失去了進(jìn)一步吸納人口的能力。在中國(guó)的城鎮(zhèn)化體制框架下，這種投資機(jī)會(huì)應(yīng)該從城市發(fā)展戰(zhàn)略制定階段就開(kāi)始孕育，通過(guò)投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化成投資機(jī)會(huì)規(guī)劃，再轉(zhuǎn)化成城鄉(xiāng)規(guī)劃，形成投資機(jī)會(huì)。一個(gè)平庸和毫無(wú)特色的城市，要依靠市場(chǎng)自發(fā)創(chuàng)造出新的投資機(jī)會(huì)，是極其渺茫的，或者是一個(gè)十分緩慢的過(guò)程。這并不僅僅是對(duì)地方政府能力提升的要求。過(guò)去地方政府實(shí)際上都是順國(guó)家大勢(shì)而為，就城市建設(shè)管理和投資管理機(jī)制而言，以程序管理為主，創(chuàng)新和運(yùn)作能力極其薄弱。城鎮(zhèn)化成為國(guó)家戰(zhàn)略，所催生的城市之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)便要求地方政府具備這種創(chuàng)新和運(yùn)作能力，實(shí)際上要求地方政府重新審視自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，既不能越位，像過(guò)去十年一樣變成自己搞，又要站在市場(chǎng)的角度去謀劃項(xiàng)目。二是城市發(fā)展各領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)資本的開(kāi)放需要地方政府承擔(dān)緩沖帶的作用。城鎮(zhèn)化需要的不僅僅是房子，更需要城市公共服務(wù)能力的全面提升，這需要社會(huì)資本的全面參與，這也是國(guó)家改革的大方向之一。最近對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的熱議就是典型的代表。但是這些領(lǐng)域引入社會(huì)資本時(shí)，一方面缺乏數(shù)量足夠多、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)到位的投資人群體，另一方面需要面對(duì)消費(fèi)者對(duì)價(jià)格的承受能力，使得社會(huì)資本的進(jìn)入有很大的難度，因此改革路徑就顯得尤為重要。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，教育、醫(yī)療領(lǐng)域曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)市場(chǎng)化改革，嘗試從產(chǎn)權(quán)層面一步到位的路子，結(jié)果老百姓不買賬，至今也沒(méi)有足夠數(shù)量面向普通消費(fèi)者需求的投資人群體出現(xiàn)，整體評(píng)價(jià)不算成功。而市政行業(yè)像水務(wù)、環(huán)保、公共交通等領(lǐng)域，由于在項(xiàng)目層面采用了政企合作的模式，通過(guò)影子價(jià)格機(jī)制在政府躉購(gòu)或給予補(bǔ)貼的條件下建立了投資商與普通消費(fèi)者之間的緩沖帶，改革不激烈，而且逐漸培育了一大批有成熟經(jīng)驗(yàn)和投資能力的投資人，從資本開(kāi)放角度來(lái)說(shuō)總體上是成功的。在這一過(guò)程中，地方政府發(fā)揮的作用很大。實(shí)際上通過(guò)政企合作建立了一個(gè)平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上逐漸發(fā)育出成熟市場(chǎng)，政府也積累了管理經(jīng)驗(yàn)。今后在城市發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)一步向社會(huì)資本開(kāi)放時(shí)，這些經(jīng)驗(yàn)可以讓我們深入思考地方政府的作用及其與改革路徑的關(guān)系。政企合作總結(jié)新型城鎮(zhèn)化中政府職能的兩個(gè)轉(zhuǎn)變，我們對(duì)于地方政府搞好城市發(fā)展的職能定位進(jìn)一步提升，就是“一流的城市應(yīng)當(dāng)打造平臺(tái)型政府”，這個(gè)平臺(tái)是市場(chǎng)機(jī)會(huì)發(fā)育的平臺(tái)，是社會(huì)資本進(jìn)入的平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)職能的打造，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府不缺位、不越位的目標(biāo)。城市可持續(xù)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力，來(lái)自城市服務(wù)消費(fèi)者的能力。這里的消費(fèi)者指的是廣義概念上的消費(fèi)者，居住在這座城市里的居民是消費(fèi)者，從其他地方來(lái)這座城市旅游、購(gòu)物的人是這座城市的消費(fèi)者，在其他地方采購(gòu)這座城市的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品的人也是這座城市的消費(fèi)者。一座城市有能力服務(wù)的消費(fèi)者的規(guī)模和半徑，決定了這座城市真正的邊界，決定了城市的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展能力。這種能力的獲得需要在政企合作實(shí)現(xiàn)城市戰(zhàn)略和城市規(guī)劃的過(guò)程中完成。政企合作模式也并非一個(gè)全新的概念。過(guò)去幾年在為城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供服務(wù)的過(guò)程中，我們已經(jīng)看到很多有益的探索，出現(xiàn)了很多率先進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域的投資人，比如以中鐵等為代表的由工程領(lǐng)域轉(zhuǎn)型而來(lái)的央企，以國(guó)開(kāi)金融城市發(fā)展基金等為代表的金融資本，以中國(guó)新城鎮(zhèn)等為代表的由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)的社會(huì)企業(yè)，以長(zhǎng)陽(yáng)興業(yè)投資公司等為代表的由傳統(tǒng)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型而來(lái)的市場(chǎng)化平臺(tái)公司，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的不少專業(yè)投資人，等等。那么政企合作是否已經(jīng)是一種成熟的模式呢？答案是否定的，要實(shí)現(xiàn)政企合作甚至可能要走很多彎路。因?yàn)檎推髽I(yè)是兩類完全不同的主體，無(wú)論從思維模式、管理方式上，還是在過(guò)去的普遍認(rèn)知中，大家已經(jīng)習(xí)慣把二者看成對(duì)立的主體。例如，談?wù)撘患虑榈臅r(shí)候大家常會(huì)用“政府主導(dǎo)”還是“市場(chǎng)主導(dǎo)”這樣的說(shuō)法，或者在講改革方向的時(shí)候，習(xí)慣于“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”這樣絕對(duì)化的思考方式，很少談合作。所以，政企合作要做好，需要有一個(gè)重新建立認(rèn)知和找到方法的過(guò)程。合作需要雙方有共同的價(jià)值導(dǎo)向，政與企的價(jià)值觀不同是客觀存在的；但是這種不同，在面對(duì)城市發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，在提升城市價(jià)值這個(gè)大目標(biāo)下仍然是可以統(tǒng)一的，因此，雙方可以建立合作的基礎(chǔ)。在實(shí)施過(guò)程中，如何具體做好政企合作工作，需要解決以下兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一是需要有系統(tǒng)的方法論支持。這是由城市系統(tǒng)的復(fù)雜性決定的。具體來(lái)說(shuō)，因?yàn)槌鞘袃r(jià)值提升的過(guò)程是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把這個(gè)過(guò)程拆解成不同階段，分解清楚每個(gè)階段在城市價(jià)值提升過(guò)程中究竟起什么作用，才能夠確定具體的方法。結(jié)合實(shí)際工作，我們大致把這個(gè)過(guò)程分成六個(gè)階段，包括以區(qū)域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為例，城市發(fā)展戰(zhàn)略提供的是城市發(fā)展的動(dòng)力價(jià)值，城市規(guī)劃提供的是功能價(jià)值，投融資規(guī)劃提供的是信用價(jià)值，資本投入和硬件建設(shè)提供的是使用價(jià)值，項(xiàng)目引入提供的是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)價(jià)值，城市營(yíng)銷工作提供的是認(rèn)知價(jià)值，而合同則是清楚界定合作關(guān)系和實(shí)施開(kāi)發(fā)管理的紐帶。具體在每個(gè)階段應(yīng)該怎么做，本書(shū)后文將做具體的描述。二是要發(fā)揮好第三方的作用。這里說(shuō)的第三方是指城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們?yōu)檎蠛献魈峁┲橇Y本的支持。通過(guò)近十年的發(fā)展，這些機(jī)構(gòu)在總結(jié)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)發(fā)展成為具有獨(dú)立的服務(wù)方式和贏利模式的企業(yè)，成為城鎮(zhèn)化領(lǐng)域不可忽視的重要力量。發(fā)揮第三方的作用，第一是建設(shè)好平臺(tái)型政府，提升政府引導(dǎo)城市發(fā)展的能力。就投資機(jī)會(huì)孵化而言，政府的管理架構(gòu)和內(nèi)部職責(zé)分工使其天然地不會(huì)很快具備這種能力，而市場(chǎng)投資人受身份和經(jīng)驗(yàn)的限制也不可能真正站在市場(chǎng)機(jī)會(huì)孵化的角度幫政府謀劃項(xiàng)目，只有來(lái)自智力服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驈浹a(bǔ)政府的缺陷。過(guò)去市政領(lǐng)域、國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)域許多成功項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。第二是為政企合作建立對(duì)話的平臺(tái)。過(guò)去政府很看重投資人的資金實(shí)力，因?yàn)橥顿Y最終需要真金白銀的投入，而投資人的思考模式也是如此。但實(shí)際上政企赤膊上陣、直接對(duì)話和博弈經(jīng)常是很難達(dá)成一致的，一方面政府提的方案通常行政味道較強(qiáng)，投資人習(xí)慣站在我要賺錢的角度給自己畫(huà)個(gè)小圈兒，不能夠理解管理城市這個(gè)大系統(tǒng)的政府到底是怎樣運(yùn)作和思考的，從而很難接受；另一方面投資人提的方案，政府因害怕出問(wèn)題而不敢或難以接受。此時(shí)，就需要第三方的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，把雙方的方案按照各自都能理解的方式轉(zhuǎn)化清楚，建立對(duì)話平臺(tái)。從城市價(jià)值提升的各個(gè)階段我們也可以清楚地看到，盡管政府在這一過(guò)程中對(duì)智力資本和金融資本有雙重依賴，但是在信息不對(duì)稱的情況下，政府往往不會(huì)選擇投資人直接為其提供智力資本，因此單純依靠投資人的資金難以解決城市價(jià)值提升的多層面問(wèn)題。以上是我們從政企合作視角提出新型城鎮(zhèn)化模式的基本邏輯，我們的思考和方法來(lái)自實(shí)踐，